亢艷星

摘? ?要：商業(yè)銀行信息披露作為加強(qiáng)市場(chǎng)約束的重要組成部分，對(duì)于商業(yè)銀行的規(guī)范化經(jīng)營(yíng)及金融市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行均具有重要意義。目前我國(guó)對(duì)商業(yè)銀行信息披露的監(jiān)管已基本形成了以部門規(guī)章的具體性規(guī)定為主，以法律的原則性規(guī)定為輔的體系。但是這一監(jiān)管體系存在法律層級(jí)較低且法規(guī)體系不合理、信息披露監(jiān)管理念固化及法律意識(shí)缺位、責(zé)任機(jī)制不完備限制有效監(jiān)管的落實(shí)等問(wèn)題。因此，必須在對(duì)信息標(biāo)準(zhǔn)明確化的基礎(chǔ)上，細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，提升立法層級(jí)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，增強(qiáng)披露意識(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)及自律組織的監(jiān)督性作用，從而建立起具備可操作性及可監(jiān)督性的信息披露監(jiān)管規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的目的。

關(guān)? 鍵? 詞：商業(yè)銀行;信息披露;信息質(zhì)量;金融監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D922.28? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-2517（2020）04-0071-10

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2020.04.009

一、引言

金融危機(jī)的出現(xiàn)讓銀行業(yè)的監(jiān)管者越來(lái)越意識(shí)到加強(qiáng)銀行透明度的重要性，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)更是直接將“銀行的信息要求”列為有效監(jiān)管的基本要素。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)與國(guó)際金融市場(chǎng)融合程度的不斷加深，構(gòu)建一個(gè)規(guī)范化的銀行業(yè)金融市場(chǎng)、維護(hù)金融安全的必要性自不待言。鑒于商業(yè)銀行在我國(guó)金融市場(chǎng)中的重要地位，如何強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行的有效監(jiān)管成為大家普遍關(guān)注的問(wèn)題， 這對(duì)信息披露監(jiān)管也提出了更高的要求。如何強(qiáng)化內(nèi)部與外部的約束力， 以促使其規(guī)范經(jīng)營(yíng)，保障金融市場(chǎng)的穩(wěn)定有序運(yùn)行，保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益成為我們面對(duì)的一項(xiàng)重要的問(wèn)題。

通過(guò)信息披露義務(wù)人將重大事項(xiàng)或相關(guān)重要信息以特定的程序公開披露給監(jiān)管機(jī)構(gòu)或社會(huì)公眾，能夠在商業(yè)銀行與金融消費(fèi)者乃至整個(gè)社會(huì)之間架起一座監(jiān)督與被監(jiān)督的橋梁，這一制度內(nèi)在地具有必要性基礎(chǔ)。通過(guò)商業(yè)銀行所披露的相關(guān)信息和資料數(shù)據(jù)，金融消費(fèi)者及其他主體可以了解到該銀行的營(yíng)收、資產(chǎn)、不良資產(chǎn)及資本充足率等基本情況，并據(jù)此對(duì)商業(yè)銀行的總體經(jīng)營(yíng)水平、風(fēng)險(xiǎn)管理能力做出判斷，進(jìn)而有效維護(hù)相關(guān)利益主體的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的市場(chǎng)約束。但觀之我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于商業(yè)銀行信息披露制度的法律體系與實(shí)踐適用，仍然面臨著不少問(wèn)題，比如立法層級(jí)較低且法規(guī)體系不合理、信息披露監(jiān)管理念固化及法律意識(shí)缺位、責(zé)任機(jī)制不完備限制了有效監(jiān)管的落實(shí)等。信息披露不足成為掣肘商業(yè)銀行監(jiān)管安全與效率的一大阻礙， 研究如何應(yīng)對(duì)以及化解這些難題，以此完善我國(guó)商業(yè)銀行信息披露機(jī)制，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

不少學(xué)者都對(duì)商業(yè)銀行信息披露問(wèn)題進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究，但多著眼于上市商業(yè)銀行，研究重點(diǎn)集中在目前我國(guó)商業(yè)銀行信息披露與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)對(duì)于信息披露監(jiān)管要求之間存在的差距以及如何對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行信息披露監(jiān)管體系進(jìn)行完善等方面。

（一）關(guān)于我國(guó)商業(yè)銀行信息披露現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的研究

大多數(shù)學(xué)者立足于巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的相關(guān)要求，通過(guò)對(duì)比我國(guó)目前的法律規(guī)范、監(jiān)管要求，對(duì)信息披露監(jiān)管的規(guī)則及披露實(shí)踐中存在的問(wèn)題進(jìn)行了較為完整的闡述。胡奕明（2001）通過(guò)巴塞爾協(xié)議、新加坡、我國(guó)香港地區(qū)對(duì)信息披露的規(guī)范相對(duì)比，認(rèn)為我國(guó)存在的問(wèn)題在于缺乏適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的信息披露法律規(guī)定及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求不適應(yīng)實(shí)踐的需要[1]。王曉楓（2002）、王勝邦等（2016） 認(rèn)為我國(guó)商業(yè)銀行在信息披露方面與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的差距表現(xiàn)在：其一，披露的信息不真實(shí)，如高估資本充足率，資產(chǎn)質(zhì)量與實(shí)際差距較大;其二，披露的信息不充分， 如缺乏對(duì)非財(cái)務(wù)信息的披露，缺乏對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表附注的重視，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的定量信息;其三，缺乏對(duì)信息披露的具體規(guī)范[2-3]。

（二）關(guān)于完善我國(guó)商業(yè)銀行信息披露機(jī)制的建議

就目前我國(guó)商業(yè)銀行信息披露存在的不足之處，不少學(xué)者從宏觀的轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、完善法律規(guī)定角度及微觀的具體制度設(shè)計(jì)方面提出了完善建議。巴曙松等（2018）認(rèn)為商業(yè)銀行信息披露制度的完善應(yīng)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)與作為被監(jiān)管者的商業(yè)銀行兩者的角度考慮：一方面，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)盡快出臺(tái)與國(guó)際接軌的信息披露細(xì)則， 并持續(xù)落實(shí)日常檢查;另一方面，從商業(yè)銀行的角度，其應(yīng)以積極的態(tài)度不斷完善自身信息披露管理制度，建立起穩(wěn)定且準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)治理體系[4]。邱艾松（2009）認(rèn)為加強(qiáng)信息披露監(jiān)管首先需要在法律層面對(duì)商業(yè)銀行信息披露的具體要求予以細(xì)化，商業(yè)銀行以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)需樹立起維護(hù)金融安全與利益相關(guān)者權(quán)益保護(hù)的理念[5]。

（三）對(duì)現(xiàn)有研究?jī)?nèi)容的評(píng)析

就現(xiàn)有研究而言，學(xué)者普遍認(rèn)同信息披露是極其必要的，信息披露監(jiān)管能夠在一定程度上紓解信息不對(duì)稱的存在，提升市場(chǎng)效率，維護(hù)金融穩(wěn)定安全。但不可否認(rèn)的是，我國(guó)當(dāng)前在商業(yè)銀行信息披露的制度建設(shè)上與巴塞爾協(xié)議等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)之間還存在較大的差距， 這在一些學(xué)者的文獻(xiàn)中有所體現(xiàn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要討論了上市商業(yè)銀行信息披露的要求，現(xiàn)有的理論研究過(guò)多集中在信息披露的效用價(jià)值方面， 對(duì)于信息披露基礎(chǔ)理論的研究有所欠缺，表現(xiàn)在界定所披露“信息”的范圍、信息披露的履行方式程序、信息披露義務(wù)人的法律責(zé)任承擔(dān)等方面。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國(guó)實(shí)踐中仍然存在信息披露不真實(shí)不充分的現(xiàn)象，但究其根本，有著更深層次的原因。一方面，法律規(guī)定缺失，目前對(duì)于商業(yè)銀行信息披露的規(guī)制主要援引銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《商業(yè)銀行信息披露辦法》，其在立法層級(jí)上屬于部門規(guī)章，立法層級(jí)較低， 在具體規(guī)定的內(nèi)容上有所不足。例如，對(duì)于應(yīng)當(dāng)披露的“信息”范圍如何界定，應(yīng)當(dāng)通過(guò)確立什么樣的標(biāo)準(zhǔn)予以明確？商業(yè)銀行應(yīng)履行而不履行、不完全履行其信息披露義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任？另一方面，我們國(guó)家的金融監(jiān)管觀念普遍立足于金融安全與金融市場(chǎng)穩(wěn)定，而脫離金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等更為基礎(chǔ)的價(jià)值趨向， 再加上金融消費(fèi)者自身缺乏相關(guān)的法律意識(shí)， 因而造成了實(shí)踐中對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的漠視。而監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其相關(guān)的自律組織如何在信息披露的過(guò)程中發(fā)揮自身的監(jiān)督性作用，以更有力地推動(dòng)商業(yè)銀行的信息披露朝著規(guī)范化的方向發(fā)展也是需要深入探究的問(wèn)題。

三、 商業(yè)銀行信息披露監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

（一） 商業(yè)銀行信息披露中“信息”的界定

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定的要求，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)將相關(guān)重大事項(xiàng)或信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、投資者、債權(quán)人或社會(huì)公眾進(jìn)行報(bào)告或者公示，內(nèi)容包括其資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)及其管理、組織與股權(quán)結(jié)構(gòu)、高層管理人員等[6]。通過(guò)這種方式可以使投資人或交易相對(duì)人更充分地了解商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，繼而做出理性的投資決策，也有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

信息的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是信息披露監(jiān)管達(dá)到有效性的前提要件，從學(xué)理上講，商業(yè)銀行披露信息的質(zhì)量特征應(yīng)當(dāng)由真實(shí)性、相關(guān)性、可比性、完整性、可理解性組成[7]。所謂真實(shí)性，也稱可靠性，是指所披露的信息內(nèi)容與事實(shí)情況相符，這一信息對(duì)于外界而言是真實(shí)可信的;相關(guān)性是指信息要與商業(yè)銀行的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)狀況等相關(guān)聯(lián)，既要有助于投資者投資決策的判斷，亦要有助于監(jiān)管者對(duì)于商業(yè)銀行的綜合評(píng)價(jià)， 同時(shí)信息也應(yīng)得到及時(shí)的披露，應(yīng)當(dāng)披露的信息從其產(chǎn)生之時(shí)到披露之時(shí)的時(shí)間差應(yīng)盡可能縮短，否則披露不及時(shí)將使得信息的相關(guān)性大打折扣;可比性是指信息披露的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能在不同銀行之間、在不同時(shí)期具有一致性以便進(jìn)行對(duì)比分析;完整性是指信息的披露不應(yīng)有所遺漏或隱瞞，被監(jiān)管者應(yīng)進(jìn)行充分完整的披露;可理解性是指披露信息的內(nèi)容應(yīng)盡可能以簡(jiǎn)明清晰、通俗易懂的方式說(shuō)明，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱的內(nèi)涵不僅限于信息在不同主體之間分布不均衡，還包括信息的使用者對(duì)于所披露的信息認(rèn)知不足以達(dá)到理解的程度，信息披露的意義在于通過(guò)這種方式讓市場(chǎng)參與者和被監(jiān)管者能夠理解并利用所披露的信息做出理性的判斷與決策。

金融監(jiān)管語(yǔ)境下的信息具有特定的含義，狹義的金融監(jiān)管法上的信息是指為滿足金融監(jiān)管的需要而應(yīng)當(dāng)公開披露的信息，對(duì)商業(yè)銀行的信息監(jiān)管是指監(jiān)管者要求作為被監(jiān)管者的商業(yè)銀行對(duì)所涉的應(yīng)當(dāng)披露的信息予以公開披露。信息對(duì)于實(shí)現(xiàn)金融有效監(jiān)管具有基礎(chǔ)性的意義，但這并不意味著對(duì)被監(jiān)管者施以無(wú)限制的信息披露義務(wù)就是最有效的監(jiān)管方式。信息披露不足會(huì)使監(jiān)管不到位，損害交易相對(duì)人的合法權(quán)益及破壞市場(chǎng)的有效性，而過(guò)度的信息披露又會(huì)使被監(jiān)管者背負(fù)過(guò)于沉重的負(fù)擔(dān)，不利于行業(yè)的進(jìn)步，因此首要的應(yīng)是對(duì)商業(yè)銀行負(fù)擔(dān)的信息披露義務(wù)中的“信息”予以明確化。在《證券法》中，上市公司同樣承擔(dān)著信息披露義務(wù)，而對(duì)于必須予以披露的重大性信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，理論界存在爭(zhēng)議，基本上可以分為兩類：其一是投資者決策影響性標(biāo)準(zhǔn)， 即根據(jù)一個(gè)理性投資者的判斷，能夠?qū)ζ渫顿Y決策產(chǎn)生或可能產(chǎn)生重要影響的信息[8]，美國(guó)、日本正是采用這樣的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其二是價(jià)格敏感性信息的標(biāo)準(zhǔn)，即可能對(duì)上市公司的股票交易價(jià)格產(chǎn)生較大影響的信息就是應(yīng)當(dāng)披露的信息的范疇[9]，如德國(guó)規(guī)定的就是對(duì)股價(jià)敏感信息應(yīng)及時(shí)披露， 我國(guó)也大體采用了這種判斷標(biāo)準(zhǔn)。那么，《證券法》的上述標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于銀行法意義上的商業(yè)銀行信息披露義務(wù)中的“信息”界定是否具有借鑒意義呢？本質(zhì)上講，商業(yè)銀行信息披露監(jiān)管中“信息”的概念與《證券法》上的“信息”的概念并無(wú)實(shí)質(zhì)性的差異，要求商業(yè)銀行披露的“信息”必須與金融監(jiān)管存在“最密切聯(lián)系”，這一標(biāo)準(zhǔn)與理性投資者決策標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上殊途同歸。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)將“重要性” 定義為該信息的遺漏或誤報(bào)可能會(huì)改變或影響一個(gè)理性投資者的評(píng)估或判斷[10]。亦即商業(yè)銀行須對(duì)可能影響一個(gè)理性投資者判斷的重要信息予以披露。信息的重要與否很難用一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)尺來(lái)衡量，因而將這種判斷上的難題交由“理性投資者”來(lái)做出衡量，是一種較為有效且符合公平觀念的判斷方式。

（二）信息披露監(jiān)管的必要性基礎(chǔ)

信息是金融監(jiān)管的基礎(chǔ)要件，真實(shí)且得到充分披露的信息是構(gòu)建有效金融市場(chǎng)的重要前提。在一個(gè)具有強(qiáng)式效率的金融市場(chǎng)中，所有的交易當(dāng)事方對(duì)于信息應(yīng)該有充分的掌握和了解，而事實(shí)上這只是一種理想化的狀態(tài)，信息占有的完全性不具備現(xiàn)實(shí)條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不同的市場(chǎng)參與者所能獲取的信息是不對(duì)等的，這種不對(duì)等可能是基于社會(huì)身份的差異，也可能源于信息傳播路徑的差異化。監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間、被監(jiān)管者與投資者之間的這種客觀存在的信息不對(duì)稱現(xiàn)象是影響市場(chǎng)效率的原因之一，金融監(jiān)管的作用就在于平衡這種不同主體之間的信息不對(duì)稱地位，逐步減少乃至消除信息不對(duì)稱給市場(chǎng)帶來(lái)的消極影響[10]。

此外，當(dāng)金融市場(chǎng)發(fā)展到一定程度時(shí)，如果作為被監(jiān)管一方的市場(chǎng)主體可以通過(guò)不同交易策略就能達(dá)到同一經(jīng)濟(jì)目的，其必然傾向于選擇監(jiān)管負(fù)擔(dān)最低的交易策略，主動(dòng)尋求對(duì)其更為有利的監(jiān)管制度環(huán)境[11]。商業(yè)銀行的一些監(jiān)管套利行為雖然在形式上沒(méi)有違反法律規(guī)定，但實(shí)質(zhì)上并不符合監(jiān)管目的，如果不及時(shí)采取相應(yīng)措施來(lái)規(guī)避被監(jiān)管者監(jiān)管套利的動(dòng)機(jī)和條件， 將會(huì)影響金融市場(chǎng)的秩序，削弱審慎監(jiān)管的有效性。監(jiān)管套利問(wèn)題僅依靠市場(chǎng)的作用難以消除， 最主要的還是要依靠外部監(jiān)管，這是規(guī)制監(jiān)管套利的原理之一，也是銀行監(jiān)管的必要性所在，通過(guò)完善商業(yè)銀行的信息披露制度實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管套利的監(jiān)管是一種有效的途徑。由于金融市場(chǎng)上信息不對(duì)稱及監(jiān)管套利現(xiàn)象的普遍存在， 且作為市場(chǎng)參與者的投資者的不完全理性，對(duì)投資者的保護(hù)往往既關(guān)乎個(gè)體投資者的利益，亦關(guān)涉公共利益， 這也越來(lái)越成為監(jiān)管的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一。各種學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)及金融市場(chǎng)發(fā)展的程度論證了金融監(jiān)管的必要性，為了構(gòu)建有效市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)的有序高效運(yùn)行，必須通過(guò)法定的方式要求商業(yè)銀行披露必要的信息。

四、 我國(guó)商業(yè)銀行信息披露監(jiān)管規(guī)定的梳理及評(píng)述

（一）我國(guó)商業(yè)銀行信息披露的相關(guān)規(guī)定

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)將市場(chǎng)約束作為資本監(jiān)管的一大支柱，只有不斷完善商業(yè)銀行信息披露的監(jiān)管制度，促使商業(yè)銀行做出真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的信息披露，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及各利益主體才可能基于市場(chǎng)上的有效信息披露來(lái)判斷銀行的財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理狀況， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的市場(chǎng)約束作用。在巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)愈加強(qiáng)調(diào)信息披露重要性的背景下，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行信息披露的監(jiān)管成為國(guó)際性的趨勢(shì)，各國(guó)紛紛依據(jù)巴塞爾協(xié)議的監(jiān)管要求對(duì)相關(guān)制度規(guī)定做出完善。我國(guó)的商業(yè)銀行信息披露監(jiān)管制度也在過(guò)去十余年的時(shí)間里從無(wú)到有、從粗糙到細(xì)致地建立起來(lái)，較為全面地涵蓋了監(jiān)管領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在法律及行政規(guī)章的各項(xiàng)規(guī)定之中（見表1）。商業(yè)銀行也依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及部門規(guī)章的要求，積極制定約束自身信息披露管理的文件。

另一方面，投資者對(duì)于商業(yè)銀行所披露的信息沒(méi)有引起應(yīng)有的重視。當(dāng)前我國(guó)民眾的存款率相比其他投資理財(cái)方式而言仍然占據(jù)較大比重，這是由于廣大金融消費(fèi)者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不夠，公眾對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)知之甚少和對(duì)自身知情權(quán)漠不關(guān)心，導(dǎo)致即使商業(yè)銀行信息披露義務(wù)履行得很充分，也可能達(dá)不到應(yīng)有的效果，這無(wú)疑對(duì)商業(yè)銀行信息披露的制度建設(shè)和實(shí)踐應(yīng)用造成了一定的困擾，公眾的這種風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺位也是信息披露法制建設(shè)的一大阻礙。

（三）責(zé)任機(jī)制不完備限制了有效監(jiān)管的落實(shí)

只有真實(shí)且得到充分披露的信息才具有監(jiān)管的價(jià)值，由于監(jiān)管的不到位，在商業(yè)銀行信息披露的實(shí)踐中，存在普遍的信息披露不完全真實(shí)及不充分的現(xiàn)象。具體而言，首先，在信息披露的內(nèi)容上商業(yè)銀行往往更多關(guān)注財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息， 而忽視對(duì)銀行治理、關(guān)聯(lián)交易等非財(cái)務(wù)信息的披露，對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表附注沒(méi)有給予足夠的重視，大多商業(yè)銀行的會(huì)計(jì)報(bào)表附注只有寥寥幾頁(yè)內(nèi)容，對(duì)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的情形沒(méi)有充分予以說(shuō)明。 商業(yè)銀行往往傾向于發(fā)布利好的信息， 這種現(xiàn)象在上市商業(yè)銀行中表現(xiàn)得尤為明顯，使得信息披露報(bào)告流于形式，對(duì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的信息披露不夠。其次，信息披露的程序不規(guī)范。實(shí)踐中商業(yè)銀行存在信息披露不及時(shí)的現(xiàn)象，且大多商業(yè)銀行所披露的報(bào)告不管是在其營(yíng)業(yè)場(chǎng)所還是互聯(lián)網(wǎng)上都難以獲得，披露方式的規(guī)范性有待加強(qiáng)。

對(duì)于商業(yè)銀行信息披露不完全真實(shí)及不充分的行為，當(dāng)前信息披露監(jiān)管中的責(zé)任機(jī)制能否進(jìn)行高效有力的責(zé)任追究還是一個(gè)有待深究的問(wèn)題?！渡虡I(yè)銀行信息披露辦法》 中規(guī)定了對(duì)于商業(yè)銀行提供虛假信息或隱瞞重要事實(shí)的行為，參照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定進(jìn)行處罰，對(duì)于有關(guān)責(zé)任人的處罰參照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定，對(duì)于其他責(zé)任人員，按照有關(guān)法律法規(guī)采取相應(yīng)措施。從以上規(guī)定中可以看出，當(dāng)前對(duì)于存在信息披露不當(dāng)行為的商業(yè)銀行及其直接責(zé)任人員的責(zé)任追究規(guī)定散見于不同的法律規(guī)定之中， 且規(guī)定本身語(yǔ)焉不詳。我國(guó)相關(guān)的立法中對(duì)于行政責(zé)任的承擔(dān)規(guī)定得較為完備，對(duì)于商業(yè)銀行不履行或不完全履行信息披露義務(wù)的行為， 實(shí)踐中主要依賴行政處罰發(fā)揮作用，行政處罰措施主要包括給予警告、責(zé)令改正、沒(méi)收違法所得、罰款、暫停執(zhí)業(yè)、停止上市商業(yè)銀行發(fā)行股票資格等。 以民生銀行在2017年的行政處罰為例，處罰理由之一為批量轉(zhuǎn)讓個(gè)人貸款、安排回購(gòu)條件以及未按規(guī)定進(jìn)行信息披露，依據(jù)《商業(yè)銀行信息披露辦法》第13條①等規(guī)定對(duì)其罰款共計(jì)70萬(wàn)元②。 刑事責(zé)任主要針對(duì)的是商業(yè)銀行在信息披露中的犯罪行為破壞市場(chǎng)秩序，給公共利益造成損失所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。民事責(zé)任則主要體現(xiàn)在上市商業(yè)銀行的信息披露違法行為給投資者造成損失的情況下承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?？偟膩?lái)說(shuō)，這些法律責(zé)任的規(guī)定仍然是過(guò)于原則化且處罰較輕，不能實(shí)現(xiàn)有效的約束作用。

六、 實(shí)現(xiàn)信息披露有效監(jiān)管的路徑分析

加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)的有效監(jiān)管是建立一個(gè)有效率的金融市場(chǎng)的重要基礎(chǔ)，有效的銀行監(jiān)管必須以可靠、及時(shí)、全面而準(zhǔn)確的信息披露所形成的市場(chǎng)約束機(jī)制為依托。根據(jù)有效市場(chǎng)的效率高低，美國(guó)學(xué)者尤金·法瑪將有效市場(chǎng)劃分為弱式、 次強(qiáng)式和強(qiáng)式三個(gè)層次[14]。一個(gè)強(qiáng)式的有效市場(chǎng)是一個(gè)信息得到充分披露的市場(chǎng)，市場(chǎng)參與者基于有效的信息披露做出決策，從而合理配置資源。我國(guó)的金融市場(chǎng)起步晚，發(fā)展程度不高，現(xiàn)在基本還處于一個(gè)弱式有效市場(chǎng)的階段，在這一階段，信息的不真實(shí)、不充分披露對(duì)市場(chǎng)的效率有著至關(guān)重要的影響，要想實(shí)現(xiàn)信息披露的有效監(jiān)管，首要的是確立具有可操作性的規(guī)則，有法可依。在此基礎(chǔ)之上，還要考慮到規(guī)則的可監(jiān)督性， 有效預(yù)防可能出現(xiàn)的違法行為，對(duì)違法行為給予嚴(yán)厲的打擊。因此，只有分別從規(guī)則的可操作性和可監(jiān)督性兩方面展開，監(jiān)管的有效性才能落地。

（一）細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，提升立法層級(jí)

其一，在規(guī)則的可操作性層面，要完善現(xiàn)有的立法技術(shù)。在具體規(guī)則的設(shè)計(jì)上，借鑒美國(guó)的綜合立法模式，在建立原則性框架的基礎(chǔ)上，對(duì)具體的監(jiān)管要求進(jìn)行更加細(xì)致的規(guī)定，符合銀行信息披露有效監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要[10]。明確信息質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮實(shí)踐適用的難度，留出足夠的彈性空間， 采用概括加列舉相結(jié)合的立法技巧，賦予監(jiān)管者及裁判者一定范圍的自治權(quán)，適應(yīng)實(shí)踐的需要，并在司法解釋中對(duì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)披露的信息內(nèi)容，如財(cái)務(wù)信息等概念予以明確的界定。其二，適用對(duì)象的范圍要予以明確。商業(yè)銀行信息披露規(guī)則設(shè)計(jì)應(yīng)考慮到不同類型商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)規(guī)模、主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域上的差異?！渡虡I(yè)銀行信息披露辦法》 規(guī)定了免于信息披露的商業(yè)銀行范圍，主要是考慮資產(chǎn)總額低以及確有困難的情形， 且須經(jīng)銀監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)， 賦予了銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)， 這種考慮差異化的立法理念值得肯定。 但這種規(guī)定過(guò)于粗糙， 對(duì)于免于披露的情形言之不明，難以在實(shí)踐中直接適用，甚至給監(jiān)督機(jī)構(gòu)過(guò)大的自由裁量空間易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。其三，規(guī)范披露的方式。例如對(duì)于信息披露的頻率，巴塞爾委員會(huì)要求一年至少要披露兩次，大多數(shù)國(guó)家的做法是要求商業(yè)銀行在每個(gè)會(huì)計(jì)年度終了后的第三個(gè)月前公布年報(bào)內(nèi)容[15]，而我國(guó)規(guī)定的是在每個(gè)會(huì)計(jì)年度終了后四個(gè)月內(nèi)進(jìn)行披露， 所披露信息的時(shí)效性大打折扣。因此我們也要考慮將信息披露的時(shí)間適當(dāng)縮短，對(duì)于特殊情形需要延遲的，對(duì)申請(qǐng)延遲的情形及次數(shù)做出明確限制。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)2018版第三支柱框架對(duì)信息披露監(jiān)管的各項(xiàng)要求進(jìn)行了規(guī)范及完善，提出了包括風(fēng)險(xiǎn)管理、 關(guān)鍵審慎指標(biāo)等17個(gè)部分的披露要求，涵蓋78個(gè)信息披露模板[4]。我國(guó)盡管通過(guò)《商業(yè)銀行信息披露辦法》等一系列部門規(guī)章對(duì)商業(yè)銀行的杠桿率、資本充足率、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等的披露做出了細(xì)化規(guī)定，但與巴塞爾委員會(huì)的要求相比，不論是披露程序還是內(nèi)容上均存在欠缺。

因此，在當(dāng)前已有的部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律中應(yīng)當(dāng)對(duì)披露的實(shí)質(zhì)性及程序性要求做出具體性的規(guī)定， 擴(kuò)大信息披露的范圍，厘清披露應(yīng)遵循的程序和格式要求， 努力與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，構(gòu)建完善的可操作的信息披露監(jiān)管規(guī)則。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，增強(qiáng)披露意識(shí)

當(dāng)前我國(guó)商業(yè)銀行信息披露監(jiān)管的目的主要在于預(yù)防和化解商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)市場(chǎng)安全和秩序，而忽視對(duì)處于信息不對(duì)稱弱勢(shì)一方的市場(chǎng)參與者權(quán)益保護(hù)的理念。這也意味著當(dāng)前商業(yè)銀行信息披露的具體制度設(shè)計(jì)傾向于宏觀意義上的信息披露，披露的信息主要限于財(cái)務(wù)信息、資本充足率與資本結(jié)構(gòu)等信息，而缺乏對(duì)商業(yè)銀行具體經(jīng)營(yíng)中的日常信息披露，嚴(yán)重?fù)p害了客戶的知情權(quán)等合法權(quán)益。從普通投資者的角度出發(fā)，其更看重的是商業(yè)銀行提供的產(chǎn)品、服務(wù)相關(guān)內(nèi)容的披露，如信用卡、銀行卡、 理財(cái)產(chǎn)品等方面業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中的信息披露，這些信息對(duì)于其投資理財(cái)決策才更具有參考價(jià)值。

從監(jiān)管理念的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行信息披露的監(jiān)管在強(qiáng)調(diào)維護(hù)整體金融環(huán)境穩(wěn)定、控制商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，還須以各利益相關(guān)者權(quán)益保護(hù)為重[5]。而從作為被監(jiān)管者的商業(yè)銀行的角度出發(fā)，我國(guó)上市商業(yè)銀行對(duì)于信息披露工作的重視呈現(xiàn)向好的趨勢(shì)，自愿披露的意識(shí)在不斷加強(qiáng)。以中信銀行公布的《中信銀行信息披露管理辦法（2.0版，2020年）》為例，規(guī)定了信息披露應(yīng)遵循主動(dòng)、及時(shí)披露的原則，其應(yīng)主動(dòng)、及時(shí)地披露所有可能對(duì)股東和其他利益相關(guān)者決策產(chǎn)生較大影響的信息或股價(jià)敏感資料，對(duì)于內(nèi)部工作人員失職造成信息披露工作出現(xiàn)差錯(cuò)的追究其責(zé)任，并設(shè)立投資者服務(wù)熱線等。對(duì)于非上市商業(yè)銀行而言，其應(yīng)逐漸樹立主動(dòng)自愿履行信息披露的意識(shí)，處理好監(jiān)管性披露與非監(jiān)管性披露之間的關(guān)系。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)及自律組織的監(jiān)督性作用

在規(guī)則的可監(jiān)督性層面，首先要建立起嚴(yán)格的法律責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，對(duì)商業(yè)銀行在信息披露中的不當(dāng)行為予以有效的懲治， 從而更好地約束商業(yè)銀行行為。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化銀行和直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任及相應(yīng)的處罰措施，特別是對(duì)以欺詐為目的披露虛假信息等行為加重處罰，對(duì)選擇性披露、故意隱瞞或遺漏應(yīng)當(dāng)披露信息的行為也應(yīng)給予嚴(yán)格規(guī)制，加大處罰力度，增加信息披露義務(wù)主體的違法成本以有效遏制信息披露不法行為。

我國(guó)行政性監(jiān)管的色彩相對(duì)比較濃厚，現(xiàn)行金融監(jiān)管體制下，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)是商業(yè)銀行的主要監(jiān)管者，除此之外，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、審計(jì)署也發(fā)揮著各自的監(jiān)管職能，銀行業(yè)協(xié)會(huì)等自律性組織亦在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的認(rèn)可和授權(quán)之下對(duì)相關(guān)會(huì)員單位進(jìn)行自律監(jiān)管[16]。行政性的監(jiān)管無(wú)疑是一種有效的監(jiān)管方式，因此要充分發(fā)揮外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，明確監(jiān)管職能及監(jiān)管措施，細(xì)化分工。但僅僅依靠外部監(jiān)督管理是不夠的，商業(yè)銀行自身也應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制。內(nèi)部的監(jiān)督管理對(duì)于信息披露監(jiān)管機(jī)制的完善十分必要，只有與外部監(jiān)管之間相互配合才能真正實(shí)現(xiàn)信息披露的規(guī)范化。

七、結(jié)語(yǔ)

信息披露制度是強(qiáng)化市場(chǎng)約束并規(guī)范商業(yè)銀行審慎經(jīng)營(yíng)的重要外部機(jī)制。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極履行信息披露義務(wù)能夠使投資者、存款人及相關(guān)利益人基于真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的財(cái)務(wù)狀況，風(fēng)險(xiǎn)管理狀況及其他重大事項(xiàng)等信息更加理性地做出相應(yīng)的決策及行為， 使監(jiān)管機(jī)構(gòu)提升監(jiān)管水平，維護(hù)銀行業(yè)金融市場(chǎng)的有序高效，反過(guò)來(lái)會(huì)激勵(lì)和約束銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部治理[17]。當(dāng)前我國(guó)商業(yè)銀行信息披露機(jī)制還處在一個(gè)成長(zhǎng)的階段，仍然有很多亟待完善的地方，但毫無(wú)疑問(wèn)這是隨著金融市場(chǎng)發(fā)展而必須面臨的現(xiàn)實(shí)狀況。應(yīng)通過(guò)建立具有可操作性及可監(jiān)督性的信息披露規(guī)則，有效約束商業(yè)銀行的信息披露行為， 使市場(chǎng)通過(guò)真實(shí)準(zhǔn)確完整的信息得到正向的反饋， 為金融市場(chǎng)的完善構(gòu)建良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡奕明.任重道遠(yuǎn)的我國(guó)商業(yè)銀行信息披露規(guī)范化問(wèn)題[J].上海金融，2001（11）：16-18.

[2]王曉楓.對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行信息披露問(wèn)題的研究[J].國(guó)際金融研究，2002（4）：53-57.

[3]王勝邦，葉婷.商業(yè)銀行信息披露監(jiān)管改革[J].中國(guó)金融，2016（14）：26-29.

[4]巴曙松，尚航飛.商業(yè)銀行信息披露監(jiān)管的國(guó)際框架與中國(guó)路徑[J].金融監(jiān)管研究，2018（10）：80-95.

[5]邱艾松.我國(guó)商業(yè)銀行信息披露存在的問(wèn)題及制度改進(jìn)[J].中國(guó)商貿(mào)，2009（5）：62-63.

[6]張興勝.我國(guó)商業(yè)銀行信息公開披露問(wèn)題研究[J].金融論壇，2002（7）：48-53.

[7]夏博輝.論商業(yè)銀行信息披露原則和披露信息的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2003（4）：26-29.

[8]邢會(huì)強(qiáng).證券法學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2019：142.

[9]龔連娣，謝春暉.證券虛假陳述糾紛中信息重大性的認(rèn)定[J].人民司法，2014（12）：52-56.

[10]黎四奇.我國(guó)銀行法律制度改革與完善研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2013：204-214.

[11]楊新蘭.反思監(jiān)管套利與監(jiān)管改進(jìn)[J].中國(guó)銀行業(yè)，2018（2）：44-45，50.

[12]徐曄，熊婷燕.信息披露監(jiān)管新規(guī)下銀行自愿披露、信貸供給與展期風(fēng)險(xiǎn)[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2018（2）：13-28.

[13]徐中亞.基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的我國(guó)商業(yè)銀行信息披露問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2019（1）：54-55.

[14]夏博輝.論商業(yè)銀行信息披露的經(jīng)濟(jì)學(xué)法學(xué)基礎(chǔ)[J].會(huì)計(jì)研究，2004（8）：45-50.

[15]王娟.我國(guó)商業(yè)銀行信息披露法律監(jiān)管存在的問(wèn)題及完善[J].北方金融，2016（10）：26-30.

[16]陳錦，李海燕，鮮文鐸.構(gòu)建商業(yè)銀行信息披露監(jiān)管的理論框架體系[J].西南金融，2007（9）：23-24.

[17]徐孟洲.金融法[M].北京：高等教育出版社，2014：211.

Research on Supervision of Information Disclosure of

Commercial Banks in China

Kang Yanxing

（Law School， Central University of Finance and Economics， Beijing 100089， China）

Abstract： As an important part of strengthening market constraints， commercial bank information disclosure is of great significance to the standardized operation of commercial banks and the stable operation of financial markets. At present， the supervision of commercial bank information disclosure has basically formed a system based on the specific provisions of departmental regulations and supplemented by the principles of law. However， there are some problems in this system， such as the low level of law and unreasonable regulation system， the solidification of information disclosure supervision concept， the absence of legal consciousness， which restrict the implementation of effective supervision. Therefore， on the basis of clear information standards， we must refine the regulatory rules and upgrade the legislative level， change the concept of supervision， strengthen the awareness of disclosure， strengthen the supervisory role of regulatory agencies and self-discipline organizations， so as to establish operational and supervisory rules for information disclosure and achieve the purpose of effective supervision.

Key words： commercial banks; information disclosure; information quality; financial supervision

（責(zé)任編輯：盧艷茹;校對(duì)：李丹）