宏觀政策的性質(zhì)、效應(yīng)與“政策—制度”的演進(jìn)邏輯

龐明川

(東北財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院，遼寧 大連 116025)

一、引言

宏觀經(jīng)濟(jì)政策是政府為了達(dá)到一定目標(biāo)對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行主動調(diào)節(jié)的重要工具。自20世紀(jì)30年代凱恩斯主義誕生以來，其在理論層面掀起了一場對自由放任經(jīng)濟(jì)思想的“革命”，并逐漸演進(jìn)為主流理論；在實踐層面，由政府干預(yù)市場所衍生出的宏觀政策在應(yīng)對諸如大蕭條、石油危機(jī)以及多次金融危機(jī)等重大沖擊時發(fā)揮了十分重要的作用，有力地促進(jìn)了世界各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜多變和對宏觀經(jīng)濟(jì)政策認(rèn)知不足，政策實踐中經(jīng)常出現(xiàn)期限錯配、結(jié)構(gòu)錯配以及政策工具與目標(biāo)之間的“動態(tài)不一致性”等現(xiàn)象，導(dǎo)致“政府失靈”與干預(yù)過度等后果。一般來說，宏觀政策的核心就是政策的效應(yīng)問題，而宏觀調(diào)控過程中除了將政策效應(yīng)作為首要的因素進(jìn)行考量之外，還必須考慮包括政策的期限、結(jié)構(gòu)以及政策組合與政策目標(biāo)之間的關(guān)系及其演變等諸多因素。否則，政策效應(yīng)的遞減、失靈與干預(yù)不當(dāng)?shù)葐栴}將長期存在，并引發(fā)新的宏觀問題、提高宏觀調(diào)控成本，使得政府不得不啟動新一輪宏觀調(diào)控進(jìn)行對沖，最終使宏觀調(diào)控常態(tài)化。

上述問題在發(fā)達(dá)國家的穩(wěn)定化政策以及我國的宏觀調(diào)控實踐中都長期存在，區(qū)別僅在于在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和不同的外部沖擊面前，其顯性化程度不同。西方主流理論將宏觀政策的效應(yīng)簡單地區(qū)分為短期效應(yīng)與長期效應(yīng)，并將有效需求決定產(chǎn)出的短期效應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)決策的唯一考量[1](P23—34)。這種過度關(guān)注短期需求管理的政策雖然帶來了二戰(zhàn)后較長時期的持續(xù)繁榮，但也因期限錯配最終導(dǎo)致了20世紀(jì)70年代的“滯脹經(jīng)濟(jì)”，并在應(yīng)對2008年美國金融危機(jī)后的長期衰退中陷入束手無策的窘境。來自主流陣營的批評認(rèn)為，金融危機(jī)產(chǎn)生的原因就在于宏觀政策只關(guān)注總量調(diào)控而忽視了結(jié)構(gòu)調(diào)控[2](P644—648)[3]。與之形成鮮明對比的是，我國的宏觀政策同時將短期的總量波動與長期的結(jié)構(gòu)變動作為目標(biāo)，這種針對多重目標(biāo)的宏觀調(diào)控政策組合一方面表現(xiàn)出總量與結(jié)構(gòu)雙軌并行的特點[4][5][6][7][8]，另一方面也體現(xiàn)出短期與長期政策效應(yīng)的有機(jī)結(jié)合，形成了宏觀調(diào)控的中國特色，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡。然而，在實踐中也多次出現(xiàn)過短期政策長期化與長期政策短期化的期限錯配問題，因政策類型選擇失當(dāng)造成的結(jié)構(gòu)錯配問題，以及宏觀政策組合與多重目標(biāo)對應(yīng)不當(dāng)?shù)葐栴}，從而導(dǎo)致因“政策沖擊”而倒逼多輪宏觀調(diào)控的連續(xù)實施。因此，深化對宏觀政策的性質(zhì)及其運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識迫在眉睫。

宏觀政策的最終目標(biāo)就是要促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)中的供給與需求在總量和結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)平衡。然而，政策固有的短期性與不穩(wěn)定性使得這一平衡的實現(xiàn)難度增加。十九屆四中全會提出了“健全宏觀調(diào)控制度體系”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，其實質(zhì)就是要實現(xiàn)由宏觀政策向宏觀調(diào)控制度的轉(zhuǎn)變，并通過制度體系所具有的長期性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性特點持續(xù)地發(fā)揮作用，以實現(xiàn)政策效應(yīng)上短期與長期的結(jié)合。而為此提供學(xué)理化闡釋，揭示其隱含的“政策—制度”運(yùn)行規(guī)律與演進(jìn)邏輯，是學(xué)術(shù)界面臨的一項重要任務(wù)。

需要指出的是，本文將宏觀政策的特征簡單地界定并區(qū)分為政策的期限與結(jié)構(gòu)、政策組合與政策目標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，本文將對宏觀政策性質(zhì)的一般性理論分析劃分為兩個部分：第一部分為宏觀政策的期限、結(jié)構(gòu)與政策效應(yīng)的關(guān)系；第二部分為宏觀政策組合、政策目標(biāo)與政策效應(yīng)的關(guān)系。在本文的第三部分，將1998年中國應(yīng)對亞洲金融危機(jī)的政策實踐作為典型案例進(jìn)行系統(tǒng)性回顧，對上述理論分析得出的結(jié)論進(jìn)行驗證；第四部分為宏觀政策組合與宏觀調(diào)控制度體系的政策效應(yīng)，通過對宏觀政策組合與宏觀調(diào)控制度體系的政策效應(yīng)進(jìn)行對比來揭示“政策—制度”的演進(jìn)邏輯；第五部分為總結(jié)性評論。

二、宏觀政策的期限、結(jié)構(gòu)與政策效應(yīng)

(一)宏觀政策期限的政策效應(yīng)

在宏觀經(jīng)濟(jì)理論中，任何宏觀政策都存在一定的期限。凱恩斯所謂“長期來看，我們都死了” 的本意雖在質(zhì)疑古典主義提出的市場會自動調(diào)節(jié)且長期會趨向均衡的論點，也在客觀上揭示了需求管理政策的短期性。張平等首次提出了宏觀政策期限結(jié)構(gòu)問題。他們并將期限結(jié)構(gòu)定義為由不同層面的因素所累積成的宏觀問題的期限數(shù)量關(guān)系，認(rèn)為期限結(jié)構(gòu)是宏觀經(jīng)濟(jì)問題的一種時間維度，盡管它本身并沒有構(gòu)成一個單獨(dú)的研究主題，卻暗含在所有宏觀問題研究之中。他們將宏觀政策的期限結(jié)構(gòu)分為短期、中期和長期三類[9]。為了簡化分析，本文按照政策實施周期和政策發(fā)揮效應(yīng)周期的長短將宏觀政策簡單地區(qū)分為短期政策與長期政策?；诤暧^政策與政策效應(yīng)之間的對應(yīng)關(guān)系，政策效應(yīng)相應(yīng)地劃分為：著眼于長期的宏觀政策具有短期與長期相結(jié)合且以長期為主的政策效應(yīng)，著眼于短期的宏觀政策則只具有短期效應(yīng)。

在西方經(jīng)濟(jì)理論中，馬歇爾首次提出并區(qū)分短期與長期的概念。他在構(gòu)建均衡價格理論的過程中，著重考察了時間因素對均衡價格的影響，將時間分為暫時、短期和長期三類﹐相應(yīng)的價格分別為：瞬時價格、短期價格和長期價格。他指出：“就一般而論，我們所考慮的時期愈短，就愈需要注意需求對價值的影響；時期愈長，生產(chǎn)成本對價值的影響將愈加重要。因為生產(chǎn)成本變動對于價值的影響與需求變動的影響比較起來，一般需要更長的時間才能表現(xiàn)出來?！盵10](P274—275)

在哈羅德—多馬模型中，多馬關(guān)于投資的兩重性揭示了投資既為當(dāng)期需求，又為下期供給[11]。即在短期，投資可以提高國民收入以增加總需求；在長期，投資可以提高生產(chǎn)能力以增加總供給。

上述馬歇爾和多馬對于需求與供給在短期與長期中的分野在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中逐漸形成了一致的意見。據(jù)此可以引申出以下結(jié)論：需求管理政策屬于短期政策，因此只具有短期的政策效應(yīng)；相反，供給管理政策屬于長期政策，因而具有短期與長期相結(jié)合且以長期為主的政策效應(yīng)。由于需求與供給是市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在關(guān)系的兩個基本方面，需求管理重在解決總量性問題，而供給管理重在解決結(jié)構(gòu)性問題?？偭空吲c結(jié)構(gòu)性政策既有聯(lián)系又有區(qū)別。在政策的期限與效應(yīng)上，總量政策屬于短期政策，因而具有短期的政策效應(yīng)；結(jié)構(gòu)性政策則屬于長期政策，因而具有短期與長期相結(jié)合且以長期為主的政策效應(yīng)。這樣，根據(jù)政策的期限和效應(yīng)不同，宏觀政策可以區(qū)分為需求管理政策與供給管理政策、總量政策與結(jié)構(gòu)性政策兩大類。

(二)宏觀政策結(jié)構(gòu)的政策效應(yīng)

宏觀政策的結(jié)構(gòu)可以從多個角度進(jìn)行區(qū)分。本文將宏觀政策的結(jié)構(gòu)界定為宏觀政策的組成部分及其相互關(guān)系。由于不同的宏觀政策之間可能存在一定程度的“政策沖突”現(xiàn)象，故宏觀政策中的結(jié)構(gòu)安排與政策搭配尤為重要，20世紀(jì)70年代治理“滯脹”的宏觀政策的兩難就是典型例證。當(dāng)然，對宏觀政策結(jié)構(gòu)的分析實際上就是對宏觀政策組合進(jìn)行解剖，因為任何單一政策都不存在結(jié)構(gòu)問題。一般來說，宏觀政策的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為兩種情形，分別具有不同的政策效應(yīng)：

其一，由同一類型的政策所構(gòu)成的宏觀政策結(jié)構(gòu)。這里所說的同一類型的政策是指同屬于需求管理政策或供給管理政策、同屬于總量政策或結(jié)構(gòu)性政策，如中外宏觀調(diào)控實踐中長期使用的財政政策與貨幣政策組合，二者同屬于需求管理政策或者總量政策。在由同一類型政策構(gòu)成的政策組合中，政策的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為兩種或多種政策之間相互作用的大小與政策效應(yīng)的強(qiáng)弱。比如，在由財政政策與貨幣政策構(gòu)成的宏觀政策組合中，政策的結(jié)構(gòu)特征可分為三種情況：財政政策為主貨幣政策為輔、貨幣政策為主財政政策為輔以及財政政策與貨幣政策平衡發(fā)力。同一類型政策的宏觀政策組合的政策效應(yīng)由具體政策自身的性質(zhì)所決定。

其二，由不同類型的政策所構(gòu)成的宏觀政策結(jié)構(gòu)。這里所說的不同類型的政策包括由需求管理政策與供給管理政策構(gòu)成的宏觀政策組合、由總量政策與結(jié)構(gòu)性政策構(gòu)成的宏觀政策組合兩種情況。在由需求管理政策與供給管理政策構(gòu)成的宏觀政策組合中，政策的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為三種情況：以需求管理政策為主供給管理政策為輔、以供給管理政策為主需求管理政策為輔以及需求管理政策與供給管理政策平衡發(fā)力。從總體上看，由不同類型的政策所構(gòu)成的宏觀政策結(jié)構(gòu)具有 “短期+長期”的政策效應(yīng)，但由于上述結(jié)構(gòu)上的差異，這種“短期+長期”的政策效應(yīng)也相應(yīng)地體現(xiàn)為：短期效應(yīng)為主長期效應(yīng)為輔、長期效應(yīng)為主短期效應(yīng)為輔、短期效應(yīng)與長期效應(yīng)的平衡。從理論上說，總供求均衡要求短期與長期都要實現(xiàn)供求的均衡?，F(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中經(jīng)常出現(xiàn)以需求管理政策為主供給管理政策為輔、以總量政策為主結(jié)構(gòu)性政策為輔的宏觀政策組合，雖然也具有“短期+長期”的政策但這種效應(yīng)體現(xiàn)出短期效應(yīng)為主長期效應(yīng)為輔的特點。

將上述關(guān)于宏觀政策的期限、結(jié)構(gòu)與政策效應(yīng)關(guān)系的分析簡單總結(jié)如下(參見表1)。

表1 宏觀政策的期限、結(jié)構(gòu)與政策效應(yīng)之間的對應(yīng)關(guān)系

(三)總結(jié)與經(jīng)驗事實

長期以來的政策實踐從正反兩方面為上述分析提供了大量經(jīng)驗事實，甚至構(gòu)成了一種經(jīng)驗性的常識。我國宏觀調(diào)控的長期實踐，即由總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)性調(diào)控相結(jié)合的宏觀調(diào)控所帶來的政策效應(yīng)同時實現(xiàn)了短期的總量增長與長期的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，取得了良好的政策效果。反面的例證表現(xiàn)在：第一，在宏觀政策的期限與政策效應(yīng)之間經(jīng)常出現(xiàn)期限錯配現(xiàn)象，表現(xiàn)為短期政策的長期化、長期政策的短期化兩種情形。在中外宏觀調(diào)控的實踐中屢見不鮮的是短期政策長期化現(xiàn)象，典型案例包括20世紀(jì)50～60年代已成功走出大蕭條的發(fā)達(dá)國家持續(xù)采用擴(kuò)張型的財政政策以拉動內(nèi)需和平抑短期的經(jīng)濟(jì)波動、1998年中國在應(yīng)對亞洲金融危機(jī)的過程中積極財政政策退出的滯后以及2008年美國在應(yīng)對金融危機(jī)過程中推出的多輪量化寬松政策等。至于用長期政策來處理短期問題，雖然短期內(nèi)可以取得一定效果，但是會產(chǎn)生當(dāng)前不能觀測到的長期成本。對此，張平等認(rèn)為，如果宏觀政策不能對應(yīng)宏觀問題的期限結(jié)構(gòu)，可能會導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)政策難以達(dá)到預(yù)期效果，或者提前透支未來的政策效果，導(dǎo)致由于政策本身引發(fā)的“調(diào)控出來”的經(jīng)濟(jì)波動[9]。因此，期限錯配的結(jié)果可能是延緩問題的發(fā)生，更有可能累積更多宏觀成本和導(dǎo)致新的問題，最終不得不采用新的政策去對沖發(fā)生期限錯配的政策。第二，在宏觀政策的結(jié)構(gòu)與政策效應(yīng)之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)錯配現(xiàn)象，從而導(dǎo)致政策的“短期+長期”效應(yīng)不穩(wěn)定。典型案例包括1998年和2008年中國應(yīng)對兩次金融危機(jī)與2008年美國應(yīng)對金融危機(jī)的宏觀政策組合中的總量政策與結(jié)構(gòu)性政策的配置比例不合理。與期限錯配同理，結(jié)構(gòu)錯配的結(jié)果，一方面必然導(dǎo)致宏觀政策難以發(fā)揮出對應(yīng)的政策效應(yīng)；另一方面，會進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡。張平等認(rèn)為期限錯配的原因在于，以往的宏觀經(jīng)濟(jì)政策決策的核心是政策效果問題，忽視了政策期限結(jié)構(gòu)這一個技術(shù)維度。例如長期以來，針對財政政策和貨幣政策在平抑經(jīng)濟(jì)周期效果上的爭論，往往只是關(guān)注到何種政策更加能夠在短期內(nèi)見效，卻忽視了這種政策本身所具有的期限問題，從而導(dǎo)致政策期限錯配[9]。 從實質(zhì)上看，“忽視了政策期限結(jié)構(gòu)”僅僅是一個表象，根源在于對宏觀經(jīng)濟(jì)政策及其作用缺乏科學(xué)的認(rèn)識，同時也是受政治制度因素制約的客觀反映,結(jié)構(gòu)錯配的形成原因也與此相同。

三、宏觀政策組合、政策目標(biāo)與政策效應(yīng)

(一)宏觀政策與政策目標(biāo)的動態(tài)演進(jìn)

在西方宏觀經(jīng)濟(jì)理論的演進(jìn)過程中，凱恩斯不僅首次提出財政政策在短期穩(wěn)定中具有重要作用，而且其擴(kuò)張性需求管理政策也注重政策的短期效應(yīng)。弗里德曼提出的“貨幣數(shù)量論”則突出強(qiáng)調(diào)了貨幣政策的短期效應(yīng)，政府可以在短期通過控制貨幣的增長來遏制通脹。在這里，無論是財政政策還是貨幣政策，都能針對單一的政策目標(biāo)產(chǎn)生作用，因而屬于單一的宏觀政策。此時的宏觀政策與目標(biāo)之間呈現(xiàn)出簡單的“一對一”的線性關(guān)系。

從20世紀(jì)70年代開始，隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境變得復(fù)雜多變，影響宏觀調(diào)控與政策目標(biāo)關(guān)系的因素顯著增多，導(dǎo)致宏觀政策與政策目標(biāo)的關(guān)系發(fā)生了新的變化。

從宏觀政策的角度看，僅僅依靠單一政策來實現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)的可能性大大降低，單一政策逐漸被政策組合所替代。這種政策組合可分為兩種結(jié)構(gòu)：其一是同一類型政策構(gòu)成的宏觀政策組合，如在中外宏觀政策的實踐中被普遍運(yùn)用的財政政策與貨幣政策之間的協(xié)調(diào)配合，同屬于需求管理政策或總量政策；其二是由不同類型政策構(gòu)成的宏觀政策組合。例如，十八屆三中全會提出的“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合”；十九大報告指出的“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制”等。

從政策目標(biāo)的角度看，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜變化使單一政策目標(biāo)逐漸被單一目標(biāo)和多重目標(biāo)并存替代。發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代出現(xiàn)“滯脹”，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退與通貨膨脹同時成為宏觀政策的目標(biāo)，表明穩(wěn)定性政策四大目標(biāo)中的權(quán)衡已由過去選擇其中的一個目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇其中的兩個甚至三個目標(biāo)。我國的宏觀政策長期以來面對的都是多重目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段先后將房地產(chǎn)價格穩(wěn)定、土地糧食安全、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范等作為目標(biāo)，形成了獨(dú)具中國特色的宏觀調(diào)控目標(biāo)體系。如，十八屆三中全會提出的“保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定市場預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”；2015年以來中央提出的統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險、保穩(wěn)定；2018年7月中央政治局會議提出“六穩(wěn)”即穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期等等?？梢钥闯觯翱偭磕繕?biāo)+結(jié)構(gòu)目標(biāo)+其他目標(biāo)”已成為我國多重目標(biāo)的具體結(jié)構(gòu)形式。

一方面，宏觀政策組合具有單一政策所不具備的綜合優(yōu)勢，因為宏觀政策組合中各種政策本身具有不同的特征和相對優(yōu)勢，政府可以根據(jù)政策目標(biāo)的要求，對政策效應(yīng)進(jìn)行基本預(yù)判，再按照一定的期限與結(jié)構(gòu)靈活自由地對這些政策進(jìn)行搭配，進(jìn)而形成政策合力以最大化地發(fā)揮宏觀政策效應(yīng)，同時也為應(yīng)對政策的多重目標(biāo)提供了可能；另一方面，不同政策之間存在的“政策沖突”“政策加成”也可能會導(dǎo)致政策效應(yīng)的相互抵消或過度疊加，從而出現(xiàn)政策之間的協(xié)調(diào)性不足或者“超調(diào)”等問題。因此，宏觀政策組合能否發(fā)揮出對應(yīng)的政策效應(yīng)，主要取決于三個方面的影響：一是內(nèi)部各組成部分之間能否做到相互協(xié)調(diào)配合，這又取決于各項具體的宏觀政策之間是否存在“一致性”偏好，包括類型一致性、目標(biāo)一致性、作用機(jī)制一致性等等。相對來說，針對單一目標(biāo)的同一類型政策構(gòu)成的宏觀政策組合較為容易形成相互協(xié)調(diào)配合機(jī)制，針對多重目標(biāo)的同一類型政策構(gòu)成的宏觀政策組合難度較大，針對多重目標(biāo)的不同類型政策構(gòu)成的宏觀政策組合的難度最大。二是政策目標(biāo)的影響。政策單一目標(biāo)容易使得宏觀政策組合發(fā)揮出相對應(yīng)的政策效應(yīng)；而多重目標(biāo)之間的相互矛盾在很大程度上制約了宏觀政策效應(yīng)的釋放。三是從政策到目標(biāo)之間的傳導(dǎo)機(jī)制。無論是具體的宏觀政策還是宏觀政策組合，在作用于一定的經(jīng)濟(jì)問題時都有一個傳導(dǎo)機(jī)制。由于本文的重心在探討宏觀政策的性質(zhì)與政策效應(yīng)的關(guān)系，因而暗含了從政策到目標(biāo)之間傳導(dǎo)機(jī)制順暢、不存在任何阻礙的假定。

(二)宏觀政策組合的政策效應(yīng)及其比較

上文的分析表明，宏觀政策組合包括兩種情形：一種是由同一類型的政策構(gòu)成的政策組合；另一種是由不同類型的政策構(gòu)成的政策組合。這兩種宏觀政策組合分別具有短期或長期、“短期+長期”的政策效應(yīng)。下面結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特點對三種不同宏觀政策組合的政策效應(yīng)進(jìn)行分析：

1.由同一類型政策中的需求管理政策或總量政策構(gòu)成的政策組合具有短期的政策效應(yīng)。這種宏觀政策組合與政策效應(yīng)的關(guān)系體現(xiàn)出只注重短期效應(yīng)而忽視長期效應(yīng)、存在缺少供給管理政策或結(jié)構(gòu)性政策的明顯缺陷，因而雖然短期有效但長期而言會對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成損害。典型案例為發(fā)達(dá)國家政策實踐中居于主流地位的凱恩斯主義需求管理政策。

2.由同一類型政策中的供給管理政策或結(jié)構(gòu)性政策構(gòu)成的政策組合具有短期與長期相結(jié)合且以長期為主的政策效應(yīng)。這種宏觀政策組合與政策效應(yīng)的關(guān)系體現(xiàn)出只注重長期效應(yīng)而忽視短期效應(yīng)、存在缺少需求管理政策或總量政策的明顯缺陷。顯然，無論在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)條件下還是在現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)生活中，這種只顧長遠(yuǎn)利益不顧眼前利益的行為根本就不會出現(xiàn)。也正因為如此，供給學(xué)派僅僅著眼于中長期政策效應(yīng)的學(xué)說大多只能停留在理論層面。

3.由不同類型政策即需求管理政策與供給管理政策、總量政策與結(jié)構(gòu)性政策構(gòu)成的政策組合都具有“短期+長期”的政策效應(yīng)。這種類型的政策效應(yīng)具體又包括三種情況，即短期效應(yīng)為主長期效應(yīng)為輔、長期效應(yīng)為主短期效應(yīng)為輔、短期效應(yīng)與長期效應(yīng)平衡發(fā)力。一般而言，注重短期效應(yīng)與長期效應(yīng)的平衡不僅是總供求均衡所要求的一種理想狀態(tài)，也是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的客觀要求，但是在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中很難實現(xiàn)；而長期效應(yīng)為主短期效應(yīng)為輔的政策效應(yīng)如同上述的供給管理政策或結(jié)構(gòu)性政策構(gòu)成的政策組合同樣不可取；短期效應(yīng)為主長期效應(yīng)為輔的政策效應(yīng)既兼顧了短期與長期，又在心理層面為高層決策者與社會大眾所廣泛接受，成為宏觀政策組合的最佳結(jié)構(gòu)。

(三)宏觀政策組合、政策目標(biāo)與政策效應(yīng)的對應(yīng)關(guān)系

1.宏觀政策組合與政策目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系。上文的分析表明，由于宏觀政策組合對單一政策的替代、多重目標(biāo)與單一目標(biāo)并存對單一目標(biāo)的替代，政策與目標(biāo)之間的對應(yīng)關(guān)系就轉(zhuǎn)換為宏觀政策組合與多重目標(biāo)和單一目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系。從總體上看，隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，宏觀政策與政策目標(biāo)之間也出現(xiàn)了新的變化：(1)任何單一的目標(biāo)都不能通過單一的宏觀政策來實現(xiàn)，而往往需要通過多種政策的協(xié)調(diào)配合。過去宏觀政策與政策目標(biāo)之間存在的“一對一”的對應(yīng)關(guān)系已不復(fù)存在，政策組合與政策目標(biāo)之間表現(xiàn)為“多對一”的對應(yīng)關(guān)系；(2)當(dāng)出現(xiàn)需同時面對多個政策目標(biāo)的情形，更需要發(fā)揮宏觀政策組合的作用，政策組合和政策目標(biāo)之間表現(xiàn)出“多對多”的關(guān)系。

2.宏觀政策組合、政策目標(biāo)與政策效應(yīng)的對應(yīng)關(guān)系。加入政策目標(biāo)因素，宏觀政策組合與政策效應(yīng)之間的關(guān)系就比宏觀政策的期限、結(jié)構(gòu)與政策效應(yīng)關(guān)系復(fù)雜得多?？梢院唵蔚貙⒑暧^政策組合、政策目標(biāo)與政策效應(yīng)的對應(yīng)關(guān)系歸結(jié)如下(參見表2)。

表2 宏觀政策組合、政策目標(biāo)與政策效應(yīng)之間的對應(yīng)關(guān)系

(四)總供求均衡與總供求失衡條件下的宏觀政策組合及其政策效應(yīng)

1.總供求均衡條件下的宏觀政策組合與政策效應(yīng)。在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，總供求均衡是一個理想化的狀態(tài)，也是宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)該追求的政策目標(biāo)。西方主流理論分別運(yùn)用IS-LM模型和AD-AS模型來描述總供求均衡時各種宏觀經(jīng)濟(jì)變量的變動關(guān)系。其中，IS-LM模型揭示了產(chǎn)品市場與貨幣市場都處于均衡狀態(tài)時利率與產(chǎn)出的各種組合。其政策含義為：(1)在短期，財政政策和貨幣政策都可以作為擴(kuò)大產(chǎn)出的手段，分別通過影響IS曲線與LM曲線來實現(xiàn)政策目標(biāo)；但在長期中，單純通過財政政策和貨幣政策擴(kuò)大需求，難以促進(jìn)產(chǎn)出的持續(xù)擴(kuò)大。(2)在短期，財政政策與貨幣政策必須同時協(xié)調(diào)使用，形成總需求管理政策組合。單獨(dú)使用任意一種經(jīng)濟(jì)政策都可能對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。AD-AS模型則將總需求與總供給結(jié)合來解釋國民收入和價格水平的決定，考察價格變化的原因以及社會經(jīng)濟(jì)如何實現(xiàn)總需求與總供給的均衡。這就意味著無論在短期還是長期，都應(yīng)該同時考慮到需求端與供給端，并保持二者之間的平衡。因此，在總供求均衡的條件下，不僅需要宏觀政策組合同時包含需求政策和供給政策，且不同類型的政策還需要做到短期效應(yīng)與長期效應(yīng)一致，二者同等大小的特點。顯然，這一極端的政策組合也會導(dǎo)致極端的政策效應(yīng)。

2.總供求失衡條件下的宏觀政策組合與政策效應(yīng)?？偣┣笫Ш馐呛暧^經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的常態(tài)。從理論上說，總供求失衡包括總供給大于總需求和總供給小于總需求兩種情形。發(fā)達(dá)國家由于生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)使得總需求不足成為一種普遍現(xiàn)象；對于中國來說，改革開放初期出現(xiàn)的“短缺”現(xiàn)象的實質(zhì)是供給不足需求旺盛，隨著社會生產(chǎn)力高度發(fā)展，產(chǎn)能過剩成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙，具體表現(xiàn)為中低端產(chǎn)品過剩而高端產(chǎn)品供給不足的結(jié)構(gòu)性問題，出現(xiàn)“供需錯位”。因此，總供求失衡通常表現(xiàn)為總供給與總需求之間的總量失衡與結(jié)構(gòu)失衡。導(dǎo)致總供求失衡的原因分為需求沖擊與供給沖擊兩種情況，比如2008年美國金融危機(jī)與20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)就分別源自需求沖擊與供給沖擊。在不同沖擊下，不同性質(zhì)的宏觀政策組合分別具有不同的政策效應(yīng)及效應(yīng)結(jié)構(gòu)，這種宏觀政策組合與政策效應(yīng)在總供求失衡與總供求均衡狀態(tài)下又呈現(xiàn)出不同特點(參見表3)。從上述分析中還可以看出：(1)宏觀政策組合中的以一種政策為主另一種政策為輔、以一種效應(yīng)為主疊加另一種效應(yīng)的情形可以通過政策作用、政策力度和政策效應(yīng)的大小等來進(jìn)行衡量。比如，宏觀經(jīng)濟(jì)中經(jīng)常出現(xiàn)的為應(yīng)對重大的需求沖擊而采取的以需求管理政策為主供給管理政策為輔的政策組合，就意味著在這一政策組合中需求管理政策的作用、力度與政策效應(yīng)更大。(2)總供求均衡要求宏觀政策組合內(nèi)部達(dá)到平衡，這種平衡不僅要求不同類型政策達(dá)到平衡，而且要求在政策組合所具有的綜合政策效應(yīng)中，短期效應(yīng)與長期效應(yīng)之間也要達(dá)到平衡。可以看出，總供求均衡導(dǎo)致宏觀政策組合與政策效應(yīng)的關(guān)系更趨復(fù)雜化，在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中幾乎不可能實現(xiàn)。

表3 總供求失衡與均衡下宏觀政策組合的政策效應(yīng)

(五)相關(guān)的經(jīng)驗事實

相關(guān)的經(jīng)驗事實可以分為兩類：

一類是宏觀調(diào)控組合對應(yīng)政策的單一目標(biāo)，可以通過2008年中國與發(fā)達(dá)國家應(yīng)對金融危機(jī)的案例予以說明。首先，從政策目標(biāo)來看，這一案例的主要政策目標(biāo)都是針對宏觀經(jīng)濟(jì)增速下行或經(jīng)濟(jì)衰退的單一目標(biāo)。其次，從政策組合來看，美國采取的宏觀政策組合同屬于短期需求管理政策，表現(xiàn)為以貨幣政策為主財政政策為輔。其中，貨幣政策方面先后推出四輪量化寬松政策，財政政策方面先后采取了大幅退稅、提高銀行存款保險限額、減債及幫助借款者重組債務(wù)、對瀕臨破產(chǎn)的公司進(jìn)行并購及資助等措施；而中國采取的是不同類型政策的組合形式，具體包括以財政政策為主貨幣政策為輔的總量政策、以產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域政策為代表的結(jié)構(gòu)性政策。積極財政政策和適度寬松的貨幣政策，如“四萬億刺激計劃”屬于典型的總量政策；“十大產(chǎn)業(yè)振興計劃”作為產(chǎn)業(yè)政策則屬于典型的結(jié)構(gòu)性政策。最后，從政策效應(yīng)上看，美國的政策組合只具有短期的政策效應(yīng)，因而不能解決長期的經(jīng)濟(jì)衰退問題；而中國的政策組合既包含了總量政策也包含了結(jié)構(gòu)性政策，因而具有短期與長期相結(jié)合的政策效應(yīng)。

另一類是宏觀政策組合對應(yīng)政策的多重目標(biāo)，可以通過20世紀(jì)70年代美國應(yīng)對“滯脹”的案例來予以說明。20世紀(jì)70年代發(fā)達(dá)國家普遍出現(xiàn)生產(chǎn)停滯、失業(yè)率增加和通貨膨脹并存的獨(dú)特經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，宣告了只具有短期效應(yīng)的凱恩斯需求管理政策失效，使得宏觀政策第一次面臨同時應(yīng)對多個政策目標(biāo)的嚴(yán)峻考驗，并引發(fā)了新凱恩斯主義、貨幣主義與供給學(xué)派之間的論戰(zhàn)。尼克松、福特和卡特等三任政府都在“滯脹”的困境中束手無策，不得不嘗試性地施行了漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)政策，先后推出減稅、撥款舉辦公共服務(wù)事業(yè)與緊縮的貨幣政策等措施，但未能取得預(yù)期效果。直到里根政府推出“經(jīng)濟(jì)復(fù)興計劃”，采取結(jié)構(gòu)性財政政策和緊縮性貨幣政策實施減稅、削減政府開支、減少政府干預(yù)和控制貨幣增長率等措施，到1983 年才使美國經(jīng)濟(jì)走出了歷時13 年的“滯脹”困境。里根政府的政策組合中既包含了總量政策也包含了結(jié)構(gòu)性政策，是一個由不同類型政策構(gòu)成的政策組合，該政策組合本應(yīng)具有短期與長期效應(yīng)相結(jié)合的特點，但由于里根政府在具體的政策實踐中推行大規(guī)模擴(kuò)張的赤字財政導(dǎo)致通貨膨脹惡化，最終使得美國經(jīng)濟(jì)再次陷入衰退，未能取得預(yù)期的政策效果。

四、案例分析：對1998年中國應(yīng)對亞洲金融危機(jī)的系統(tǒng)性回顧

上述關(guān)于宏觀政策特點與政策效應(yīng)之間的分析，可以通過1998年中國在應(yīng)對亞洲金融危機(jī)中的政策表現(xiàn)及其效果來予以經(jīng)驗驗證。

首先，從宏觀政策的期限與結(jié)構(gòu)上看，從1998年7月政府正式?jīng)Q定開始實施旨在擴(kuò)大需求的積極財政政策到2004年起開始趨向穩(wěn)健，歷時7年。雖然每一年財政政策的具體措施都不盡相同，但都保持在“積極”的總基調(diào)之下。從政策結(jié)構(gòu)上看，以大規(guī)模增發(fā)國債擴(kuò)大財政支出和減稅的積極財政政策為主，輔之以調(diào)整利率和再貼現(xiàn)率、加大公開市場操作等寬松和穩(wěn)健的貨幣政策；在總量調(diào)控中，還實施了結(jié)構(gòu)性調(diào)整的措施，如調(diào)整支出結(jié)構(gòu)向農(nóng)村、中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移和向科技教育、生態(tài)環(huán)境建設(shè)傾斜，調(diào)節(jié)收入分配政策，加大對下崗職工和城市貧困人群的保障，降低部分稅種的稅率促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。根據(jù)上文的分析，立足于擴(kuò)大總需求的積極財政政策與寬松穩(wěn)健的貨幣政策均屬于短期需求管理政策。當(dāng)然，由于在積極財政政策中增加了結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容，也可以在結(jié)構(gòu)上將這一時期的宏觀政策組合看成是由總量性的積極財政政策和寬松穩(wěn)健的貨幣政策與結(jié)構(gòu)性財政政策構(gòu)成的政策組合。

其次，從政策目標(biāo)上看，宏觀政策的目標(biāo)是應(yīng)對1997年下半年特別是亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以來中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)的增長趨緩與通貨緊縮。1998年3月朱镕基在九屆全國人大第一次會議記者招待會上提出了確保1998年經(jīng)濟(jì)增長實現(xiàn)8%的目標(biāo)。因此，從政策目標(biāo)上看，宏觀政策應(yīng)對的是由增速趨緩與通貨緊縮構(gòu)成的多重目標(biāo)。

最后，從政策效應(yīng)上看，由總量性的以積極財政政策為主貨幣政策為輔構(gòu)成的政策組合與結(jié)構(gòu)性積極財政政策一起構(gòu)成的宏觀政策組合，具有“短期+長期”的政策效應(yīng)，并且以短期效應(yīng)為主。從應(yīng)對危機(jī)的現(xiàn)實結(jié)果來看，以積極財政政策為主貨幣政策為輔的政策組合實現(xiàn)了短期的政策目標(biāo)，起到了啟動增長的預(yù)期效果，1998～2004年GDP增速分別為7.8%、7.7%、8.5%、8.3%、9.1%、10.0%和10.1%。其中，根據(jù)國家統(tǒng)計局的測算，積極財政政策每年直接拉動經(jīng)濟(jì)增長1～2個百分點(1998年為1.5%，1999為2.0%，2000年為1.7%)；通貨緊縮也得到了明顯遏制，同期CPI分別為-0.80%、-1.40%、0.40%、0.70%、-0.80%、1.20% 和3.90%。劉玉輝和孫宏基于此將其作為一個短期政策長期化的成功范例[12]。然而，這一宏觀政策組合本應(yīng)具有的長期政策效應(yīng)卻未能得到實現(xiàn)，其主要原因可以歸結(jié)為兩點：(1)政策期限錯配，即一個典型的短期政策被長期化使用，不僅未能實現(xiàn)長期政策效應(yīng)，還提高了政策成本。國債負(fù)擔(dān)率從1997年的7.93%提高到2003年的近20%，政府的債務(wù)風(fēng)險加大；加劇了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特別是投資與消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域結(jié)構(gòu)的矛盾等。不僅如此，根據(jù)張平的研究結(jié)論[9]，期限錯配還導(dǎo)致了“由于政策本身引發(fā)的‘調(diào)控出來’的經(jīng)濟(jì)波動”，即2003～2007年的經(jīng)濟(jì)波動，并帶來了新的問題：7年間共發(fā)行長期建設(shè)國債9100億元，不僅導(dǎo)致部分行業(yè)投資規(guī)模膨脹，刺激了投資盲目擴(kuò)張的沖動，而且導(dǎo)致生產(chǎn)資料價格持續(xù)攀升、漲幅較大，居民消費(fèi)價格水平波動劇烈，以至于“最終不得不采用新的政策去對沖發(fā)生期限錯配的政策”，開啟新一輪(即2003～2007年)的宏觀調(diào)控。(2)在政策結(jié)構(gòu)上存在兩個問題：一是雖然結(jié)構(gòu)性政策得到一定程度的應(yīng)用，但力度較??；二是缺少供給管理政策，僅從需求側(cè)進(jìn)行調(diào)整。與宏觀政策組合的最優(yōu)結(jié)構(gòu)所要求的以需求管理政策為主供給管理政策為輔，或以總量政策為主結(jié)構(gòu)性政策為輔相比較，既缺少供給管理政策，且結(jié)構(gòu)性政策的作用也明顯不足，因而未能取得長期的政策效應(yīng)。

五、宏觀政策組合與宏觀調(diào)控制度體系的政策效應(yīng)

十九屆四中全會首次提出了健全宏觀調(diào)控制度體系的重大戰(zhàn)略任務(wù)，其實質(zhì)就是要實現(xiàn)由宏觀政策向宏觀調(diào)控制度的轉(zhuǎn)變，并通過制度體系所具有的長期性、穩(wěn)定性和系統(tǒng)性特點持續(xù)地發(fā)揮作用，以實現(xiàn)政策效應(yīng)的短期與長期相結(jié)合。下文通過對比宏觀調(diào)控制度體系以及其與宏觀政策組合的政策效應(yīng)，來揭示從宏觀政策向宏觀調(diào)控制度體系演進(jìn)的邏輯。

(一)宏觀調(diào)控制度體系的政策效應(yīng)

首先，宏觀調(diào)控制度體系是由不同的宏觀調(diào)控制度按照一定秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的有機(jī)整體，是各種宏觀調(diào)控制度的系統(tǒng)集成，具有系統(tǒng)完備、結(jié)構(gòu)合理與協(xié)調(diào)配套等特點。由此可見，宏觀調(diào)控制度體系不僅囊括了宏觀調(diào)控全過程中的所有的宏觀調(diào)控制度，而且在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上也按照各種宏觀調(diào)控制度的作用和特點進(jìn)行有機(jī)組合。

其次，宏觀調(diào)控制度是政府運(yùn)用一定的宏觀經(jīng)濟(jì)政策對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行主動干預(yù)和調(diào)節(jié)以實現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)的制度。宏觀調(diào)控制度總是與一定的社會制度相聯(lián)系，體現(xiàn)出不同社會制度背景下的特征。比如，中國的宏觀調(diào)控制度必然體現(xiàn)出社會主義的特殊制度性質(zhì)與宏觀調(diào)控的一般特點。只有這樣建立起來的宏觀調(diào)控制度，才符合我國國情特點，才能發(fā)揮出相應(yīng)的政策效果。

最后，宏觀調(diào)控制度體系的性質(zhì)決定了在宏觀調(diào)控制度體系中，既包括不同政策期限的制度，也包括不同政策結(jié)構(gòu)的制度；既包括由同一類型政策構(gòu)成的宏觀政策組合的相關(guān)制度，也包括由不同類型政策構(gòu)成的宏觀政策組合的相關(guān)制度，因此，其政策效應(yīng)組合必然呈現(xiàn)出兩大特點：一是因為囊括了所有的宏觀調(diào)控制度，故可以有效地應(yīng)對所有的宏觀經(jīng)濟(jì)問題，并發(fā)揮出相應(yīng)的政策效應(yīng)；二是由各種不同宏觀調(diào)控制度有機(jī)組合而成的宏觀調(diào)控制度體系不僅可以有效地規(guī)避政策之間的沖突而形成協(xié)調(diào)配合機(jī)制，而且可以通過這一機(jī)制形成制度合力與綜合的制度優(yōu)勢，并通過長期、穩(wěn)定地發(fā)揮出最大化的政策效應(yīng)來實現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。

(二)宏觀政策組合與宏觀調(diào)控制度體系政策效應(yīng)的比較

對于宏觀調(diào)控制度體系的政策效應(yīng)來說，由于宏觀調(diào)控制度體系是所有宏觀調(diào)控制度的有機(jī)結(jié)合，不僅覆蓋了宏觀調(diào)控的全過程與所有重要領(lǐng)域，還包括了所有的宏觀經(jīng)濟(jì)政策及其組合，因而也就具有所有的政策效應(yīng)及其組合(參見表2)，是各種政策效應(yīng)的集合，體現(xiàn)出系統(tǒng)性和全面性的特點。

與宏觀政策組合的政策效應(yīng)相比較，宏觀調(diào)控制度體系的政策效應(yīng)具有兩個方面的明顯優(yōu)勢：一方面，由宏觀調(diào)控制度體系的政策效應(yīng)所具有的系統(tǒng)性和全面性特點所決定，宏觀調(diào)控制度體系的政策效應(yīng)不僅包含了宏觀政策組合的各種政策效應(yīng)，特別是由不同類型政策構(gòu)成的政策組合在應(yīng)對政策的單一目標(biāo)和多重目標(biāo)時具有的“短期+長期”的政策效應(yīng)，而且還具有其他的政策效應(yīng)，是各種政策效應(yīng)的集合。另一方面，由制度所具有的穩(wěn)定性特點可以推演出宏觀調(diào)控制度體系也具有穩(wěn)定性，而宏觀調(diào)控制度體系的穩(wěn)定性在客觀上保證了各種宏觀政策效應(yīng)的穩(wěn)定發(fā)揮。

(三)“政策—制度”的理論邏輯與實踐邏輯

從宏觀政策到宏觀調(diào)控制度體系，具有內(nèi)在而又必然的理論邏輯。這可以從兩個方面來進(jìn)行理解：一是從宏觀政策與宏觀調(diào)控制度體系的聯(lián)系與區(qū)別來看，二者都屬于政府用來干預(yù)與調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以實現(xiàn)預(yù)定政策目標(biāo)的重要工具；區(qū)別在于宏觀政策與宏觀調(diào)控制度在期限、穩(wěn)定性以及綜合性等方面的差異。一般來說，制度作為一種相對成熟、穩(wěn)定的規(guī)則或規(guī)范體系，具有長期性和穩(wěn)定性特征，而政策的期限相對較短且因為易變而穩(wěn)定性不足；制度特別是由多種制度集成的制度體系因其具有的全面性和系統(tǒng)性可以發(fā)揮出綜合效應(yīng)，而政策在實施過程中無論在數(shù)量方面還是在政策效應(yīng)方面都相對單一。因此，實現(xiàn)從宏觀政策到宏觀調(diào)控制度體系演進(jìn)的政策意圖是運(yùn)用更加穩(wěn)定、更具綜合效應(yīng)的宏觀調(diào)控制度體系來替代宏觀政策在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中所造成的短期行為和影響，以持續(xù)地發(fā)揮宏觀調(diào)控的制度優(yōu)勢和作用。二是從二者的性質(zhì)及其政策效應(yīng)的比較來看，宏觀調(diào)控制度體系不僅囊括了各種政策效應(yīng)，而且可以穩(wěn)定地發(fā)揮出這些政策效應(yīng)，因而宏觀調(diào)控制度體系比宏觀政策組合更具有優(yōu)勢，不僅能實現(xiàn)短期的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，而且也能實現(xiàn)長期的結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)，做到短期效應(yīng)與長期效應(yīng)的有機(jī)結(jié)合。

從宏觀政策到宏觀調(diào)控制度體系，具有豐富而又深刻的實踐邏輯。從政策實踐的角度看，中國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)歷了兩次重大轉(zhuǎn)變：一是從單一政策向宏觀政策組合的演進(jìn)。1997年9月召開的十五大成為這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點。在此之前，十四大報告提出宏觀管理的方法和手段包括計劃、投資、財政、金融等；從十五大報告開始，完善國家計劃和財政政策、貨幣政策等的協(xié)調(diào)機(jī)制就成為健全宏觀調(diào)控體系的重點；十八大報告提出“加強(qiáng)宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策手段機(jī)制化建設(shè)”；十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合”；十九大報告提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制”；2019年5月中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過的《關(guān)于創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控的指導(dǎo)意見》提出“發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制”。上述“機(jī)制化建設(shè)”“經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)機(jī)制”都是宏觀政策組合的主要體現(xiàn)。二是從宏觀政策組合到宏觀調(diào)控制度體系的轉(zhuǎn)變。2019年10月召開的十九屆四中全會成為新的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點。十九屆四中全會提出“健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系”。2020年5月11日中央發(fā)布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》進(jìn)一步提出“構(gòu)建有效協(xié)調(diào)的宏觀調(diào)控新機(jī)制”“健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財政政策、貨幣政策和就業(yè)優(yōu)先政策為主要手段，投資、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性”，不僅強(qiáng)調(diào)了宏觀調(diào)控的有效協(xié)調(diào)和協(xié)同性，而且將就業(yè)優(yōu)先政策上升為主要手段。由此可見，“單一政策—宏觀政策組合—宏觀調(diào)控制度體系”演進(jìn)過程充分展示了“政策—制度”的實踐邏輯。

六、總結(jié)與評論性引申

從上文對宏觀政策的期限和結(jié)構(gòu)、宏觀政策組合和政策目標(biāo)等宏觀政策的性質(zhì)與政策效應(yīng)關(guān)系的分析中，可以得出以下結(jié)論：

第一，宏觀政策的決策不僅要重點關(guān)注政策效應(yīng)這一核心問題，還要充分考慮到政策的期限和結(jié)構(gòu)、政策組合與政策目標(biāo)等諸多因素的重要性，從時間維度、結(jié)構(gòu)維度以及政策與目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系上進(jìn)行考量，否則，就會不可避免地出現(xiàn)短期政策長期化與長期政策短期化等期限錯配、政策類型與效應(yīng)上的結(jié)構(gòu)錯配以及政策組合與政策目標(biāo)之間對應(yīng)失當(dāng)?shù)葐栴}，不僅會造成政策失靈或效應(yīng)衰減，增加宏觀成本，而且還會引發(fā)新的宏觀經(jīng)濟(jì)問題，從而倒逼政府啟動新一輪宏觀調(diào)控來進(jìn)行對沖，最終成為宏觀調(diào)控常態(tài)化的重要原因。

第二，在充分考慮政策期限和結(jié)構(gòu)、政策組合與政策目標(biāo)等宏觀政策性質(zhì)的情況下，可以根據(jù)宏觀政策的性質(zhì)與政策效應(yīng)之間的關(guān)系推演出長期中的最優(yōu)宏觀政策組合，這一政策組合需要滿足兩個條件：一是由不同類型政策如需求管理政策和供給管理政策、總量政策和結(jié)構(gòu)性政策組成；二是需要在政策結(jié)構(gòu)上分別體現(xiàn)出以需求管理政策為主供給管理政策為輔、以總量政策為主結(jié)構(gòu)性政策為輔的特點。這樣的宏觀政策組合能夠發(fā)揮出最優(yōu)的政策效應(yīng)，即短期效應(yīng)與長期效應(yīng)相結(jié)合并以短期效應(yīng)為主長期效應(yīng)為輔，形成短期與長期的主輔結(jié)構(gòu)效應(yīng)。

上述由不同政策期限、不同類型政策與不同結(jié)構(gòu)形成的宏觀政策組合不僅有助于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)中的供給、需求在總量和結(jié)構(gòu)上平衡的實現(xiàn)，而且可以以此為基準(zhǔn)，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況進(jìn)行短期中的動態(tài)調(diào)整：如出現(xiàn)重大需求沖擊，則可以通過強(qiáng)化需求管理政策或總量政策的作用與效應(yīng)、適當(dāng)弱化供給管理政策或結(jié)構(gòu)性政策的作用與效應(yīng)加以調(diào)整；如出現(xiàn)重大供給沖擊，則可以通過強(qiáng)化供給管理政策或結(jié)構(gòu)性政策的作用與效應(yīng)、適當(dāng)弱化需求管理政策或總量政策的作用與效應(yīng)加以調(diào)整。在總供求基本平衡的情況下，則宜采用上述由不同類型政策構(gòu)成的宏觀政策組合，以實現(xiàn)短期效應(yīng)與長期效應(yīng)相結(jié)合并以短期效應(yīng)為主的政策效應(yīng)。

由上述分析可以引申出三點評論和結(jié)論：

一是創(chuàng)新對宏觀政策及其運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識，推進(jìn)以追求平衡為目標(biāo)的宏觀政策組合的構(gòu)建，樹立注重平衡的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)思維。從上文得出的第二條結(jié)論中可以看出，最優(yōu)宏觀政策組合就意味著期限上的短期與長期平衡、結(jié)構(gòu)上的不同政策之間的平衡以及政策組合與政策目標(biāo)之間的平衡。這三個平衡不僅必然會促進(jìn)供給與需求、總量與結(jié)構(gòu)的平衡，而且也揭示了宏觀政策組合是短期與長期效應(yīng)之間的一種動態(tài)平衡。

這種以追求平衡為目標(biāo)并兼具短期與長期效應(yīng)且以短期為主的政策思路，與西方主流理論只強(qiáng)調(diào)短期效應(yīng)忽視長期效應(yīng)的傳統(tǒng)相比較，其本質(zhì)區(qū)別就體現(xiàn)在是否具有平衡的、系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)思維。西方宏觀經(jīng)濟(jì)理論中的各大學(xué)派雖然在認(rèn)識短期穩(wěn)定政策的作用上存在重大分歧，但在否認(rèn)宏觀政策的長期效應(yīng)方面卻不約而同[13](P61—63)[14]。這一思想不僅長期影響發(fā)達(dá)國家的政策實踐，也給中國經(jīng)濟(jì)理論界帶來了深刻影響，一度成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主導(dǎo)思想。比如樊綱指出“宏觀政策所針對的，以及宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)本身所研究的對象，主要就是短期內(nèi)總供求關(guān)系的變化與調(diào)節(jié)問題”[15]。吳超林指出：“如果宏觀調(diào)控作用的僅僅是宏觀經(jīng)濟(jì)總量，就不能要求它去解決結(jié)構(gòu)問題；如果宏觀調(diào)控政策的本義只是一項短期的穩(wěn)定政策，又豈能冀望它來實現(xiàn)長期的經(jīng)濟(jì)增長?”[16]然而，這一立足于短期的總需求管理政策在應(yīng)對20世紀(jì)70年代的“滯脹”和2008年美國次貸危機(jī)中都顯得無能為力，以至于次貸危機(jī)爆發(fā)后，喬治·阿克洛夫(George Akerlof)、奧利弗·布蘭查德(Olivier Blanchard)、戴維·羅默(David Romer)、約瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)等主流陣營的大批一流宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家紛紛對“先行的做法與早期的經(jīng)驗”進(jìn)行反思[17]。而中國長期以來的宏觀政策則表現(xiàn)為另一番圖景：在指導(dǎo)思想上，既沒有沿襲西方主流理論設(shè)定的路徑也沒有接受國內(nèi)學(xué)術(shù)界流行觀點的影響，而是把馬克思社會再生產(chǎn)理論中國化的重要成果作為宏觀政策的指導(dǎo)思想。這一理論所揭示的總量平衡與結(jié)構(gòu)平衡相結(jié)合思想在建國初期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中被毛澤東、陳云等發(fā)展為“綜合平衡”，十八大以來，習(xí)近平又將其發(fā)展為統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的思想。在政策實踐上，綜合平衡和統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)思想表現(xiàn)出注重供給與需求之間的平衡、注重總量與結(jié)構(gòu)之間的平衡的特點，并形成了重要的政策優(yōu)勢，成為構(gòu)建中國特色宏觀調(diào)控制度體系的政策基礎(chǔ)。實踐表明，在一個較長的時期內(nèi)取得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”，僅僅依靠需求管理政策是不可能的，必須依靠需求管理與供給管理、短期和長期管理的有機(jī)結(jié)合才能實現(xiàn)。

二是充分認(rèn)識宏觀經(jīng)濟(jì)政策在政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的地位和作用邊界，協(xié)調(diào)政府的其他職能，并堅持發(fā)揮市場的決定性作用。宏觀經(jīng)濟(jì)政策是政府用來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要工具，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的前提下，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是政府作用中一個極其重要的方面。要實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用與政府作用的有機(jī)結(jié)合，那么政府在制定和運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策時需要處理好三個層次的作用邊界問題：(1)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用邊界。一般來說，政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段包括經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段，其中，經(jīng)濟(jì)手段就是通過運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策來達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，雖然經(jīng)濟(jì)手段得到了強(qiáng)化，但仍然存在三種手段作用邊界劃分與權(quán)衡問題；(2)通過經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)好政府作用中其他職能如市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的關(guān)系，以及與其他職能之間的作用邊界。(3)政府作用與市場決定性作用之間的作用邊界。政府宏觀政策的突出問題是政府和市場的關(guān)系沒有完全理順，政府對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多，在政策實踐中具體表現(xiàn)為短期政策長期化、政策效應(yīng)疊加帶來的干預(yù)過度等，既反映出對宏觀政策性質(zhì)的認(rèn)識與運(yùn)用存在不足，也反映出政府干預(yù)過度與宏觀調(diào)控泛化問題。為此，2020年5月11日中央印發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》將堅持正確處理政府和市場關(guān)系作為加快完善社會主義經(jīng)濟(jì)體制的一項基本原則，明確提出要最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，有效彌補(bǔ)市場失靈。

三是正確認(rèn)識不同社會制度背景下宏觀政策及其政策效應(yīng)之間的差異，大力推進(jìn)以追求動態(tài)平衡為目標(biāo)的新時代中國特色宏觀調(diào)控政策體系與宏觀調(diào)控制度體系的構(gòu)建。

從不同社會制度背景下的宏觀政策來看，西方關(guān)注短期的主流宏觀政策思想具有其特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度背景。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，發(fā)達(dá)國家長期工業(yè)化帶來了高度發(fā)達(dá)的社會生產(chǎn)力，完善的供給體系已經(jīng)使得供給總量不會構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，致使總需求不足成為普遍現(xiàn)象。而市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的悠久歷史也使得發(fā)達(dá)國家市場機(jī)制健全、市場體制完善，經(jīng)濟(jì)中的結(jié)構(gòu)性問題并不突出，只是在遭遇重大外部沖擊時才顯性化。因此，短期中的宏觀政策無需關(guān)注由供給管理與結(jié)構(gòu)性改革帶來的長期效應(yīng)。從社會制度來看，西方國家的政黨制度和選舉周期也決定了追求短期效應(yīng)的凱恩斯需求管理政策能夠成為主流，因為長期效應(yīng)不符合官員和決策者的利益。中國的宏觀政策實踐中表現(xiàn)出來的總量調(diào)控與結(jié)構(gòu)性調(diào)控雙軌并行、需求與供給并重的特點，同樣與特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與制度背景有緊密聯(lián)系。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，社會主義制度背景下的市場化改革解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力，從工業(yè)化的落后者到引領(lǐng)者使得中國成為世界第一大工業(yè)國與世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但生產(chǎn)力水平與發(fā)達(dá)國家相比還存在較大差距，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，區(qū)域、城鄉(xiāng)差距仍較突出，有效需求不足與大量低端供給與無效供給導(dǎo)致需求端與供給端都存在不少問題，經(jīng)濟(jì)體系易受到外部沖擊的影響。從社會制度來看，中國的政黨制度與社會主義性質(zhì)決定了追求短期利益與長期利益相結(jié)合才符合廣大人民群眾的根本利益。政府宏觀政策的制定就要堅持政策效應(yīng)的“短期+長期”結(jié)合，從而實現(xiàn)供給與需求、總量與結(jié)構(gòu)、短期與長期等的動態(tài)平衡。

從宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定與運(yùn)用來看，2019年5月29日中央全面深化改革委員會第八次會議通過的《關(guān)于創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控的指導(dǎo)意見》、十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》和2020年5月中央發(fā)布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》不僅分別提出了加快建立宏觀調(diào)控政策體系與制度體系的重大戰(zhàn)略任務(wù)，還明確了國家發(fā)展規(guī)劃、財政政策、貨幣政策、就業(yè)優(yōu)先政策以及投資、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策在這一體系中的不同地位和作用，符合需求與供給、總量與結(jié)構(gòu)平衡的要求，是構(gòu)建以追求平衡為目標(biāo)的新時代中國特色宏觀調(diào)控政策體系與宏觀調(diào)控制度體系的基本原則。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)馬克思社會再生產(chǎn)理論中國化，將總量平衡與結(jié)構(gòu)平衡相統(tǒng)一、綜合平衡與統(tǒng)籌的思想貫穿到宏觀政策的制定與運(yùn)用的全過程，是構(gòu)建以追求動態(tài)平衡為目標(biāo)的新時代中國特色宏觀調(diào)控政策體系與宏觀調(diào)控制度體系的根本性指導(dǎo)思想。