突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應對的信息傳導研究

涂曉芳， 王逸琪

(北京航空航天大學 公共管理學院, 北京 100083)

2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布后，“信息”作為流動的資源，在社會治理中的作用日益重要。“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”對信息的及時流動與內(nèi)容交換具有實踐層面的高要求，其四條原則即為“及時原則、實時原則、真實原則和多渠道原則”。科學技術等資源的復雜化加深，現(xiàn)代突發(fā)公共衛(wèi)生事件對社會的影響逐漸超越傳統(tǒng)意義上的公共衛(wèi)生事件，事件中信息的流動也受到了更多的挑戰(zhàn)與沖擊。政府在篩選信息形成政策資源時，過濾、篩選、傳達與分析信息的能力也需要加強。因此，文章著眼于政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中信息傳導的表現(xiàn)和特點，以有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，提振社會信心。

一、文獻回顧和理論分析框架

在有關突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息傳導的相關文獻中，學者們主要從媒體信息的應用和具體突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分析兩方面進行研究。從媒體信息的應用與改進角度探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息利用的文獻方面，儲節(jié)旺和朱玲玲[1]強調(diào)，在網(wǎng)絡輿情的大數(shù)據(jù)分析中需要有分析大數(shù)據(jù)的能力，也需要在網(wǎng)絡輿情預警的三階段中存在大數(shù)據(jù)分析的支撐。從政府應用信息的困難與對策探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息利用以及從具體突發(fā)公共衛(wèi)生事件的案例分析探討突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息利用的文獻方面，黃麗[2]以潮州市登革熱事件為例，分析地方政府應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中面臨的問題，并探索相關建議；安璐等[3]以各種類型的利益相關者在微博與微信公眾平臺上的話題發(fā)聲，研究在2015年中東呼吸綜合征(MERS)這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，利益相關者的熱點話題演化規(guī)律；李月琳和王珊珊[4]則選取新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)期間中國國家衛(wèi)生健康委員會及湖北衛(wèi)生健康委員會(“衛(wèi)生健康委員會”以下簡稱“衛(wèi)健委”)、美國疾控中心、新加坡衛(wèi)生部官網(wǎng)以及世界衛(wèi)生組織(WHO)的相關疫情信息發(fā)布加以分析。最近肆虐全球的新冠疫情，被世界衛(wèi)生組織定義為“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件(PHEIC)”，對整個世界的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定都帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，筆者以此為研究對象，分析中國政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息傳導機制。

英國經(jīng)濟學家馬克斯·H·布瓦索建立了一個“信息空間(I-Space)”模型[5]，如圖1所示。該I-Space 空間中，四個主要空間為采邑區(qū)、官僚區(qū)、宗族區(qū)和市場區(qū)，這四個區(qū)域分別位于六面體的四個區(qū)域。

基于I-Space空間模型以及構成其架構的三維空間，建立理論分析框架，如圖2所示，將I-Space空間模型的三個立體直角空間的三個聚合點匯總為原點O；Z軸代表突發(fā)事件的時間發(fā)展線；X軸代表政府與公眾信息不對稱的程度，在事件發(fā)展初期，公眾難以獲得有效信息；Y軸代表政府對應信息的擴散程度，即政府與公眾溝通時對于風險程度的判斷與風險處理的選擇。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府從多個角度獲取不同種類的信息，出于各種考慮，政府較少公開專業(yè)問題或是尚不確定的問題，而隨著政府自身對信息掌握的全面程度不斷改善，政府傾向于在后期風險較小的時候，與公眾進行更多的信息傳導。

分析數(shù)據(jù)來自于五種不同類型的媒體在新浪微博中的發(fā)文，抽取的樣本涵蓋中國國內(nèi)14家新聞媒體。具體為：選取《新華視點》《人民日報》和《健康報》三家為中央機關媒體的代表；選取“丁香園”“健康界”兩家為垂直領域?qū)I(yè)自媒體的代表；選取《界面新聞》《澎湃新聞》和《三聯(lián)生活周刊》三家為全國性市場化媒體的代表；選取《長江日報》《廣州日報》和 《北京青年報》三家為地方機關媒體的代表；選取《南方都市報》《新京報》和《楚天都市報》三家為地方都市媒體的代表。抽樣時間范圍是2019年12月31日至2020年2月1日，共收集到區(qū)間內(nèi)的新浪微博數(shù)量近2萬條。然后根據(jù)事件的進展和政府行動劃分兩個關鍵時段，以2020年1月18日為時間節(jié)點，對所選取的18 931條數(shù)據(jù)采用詞頻分析，剔除并提煉出報刊名字、人物名字、無實際意義動詞，篩選出每階段的前20個關鍵詞。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應對信息傳導的表現(xiàn)

(一)權力視點與專業(yè)嗅覺的信息供給：專業(yè)與非專業(yè)信息傳導

在分析中央機關媒體與垂直領域?qū)I(yè)自媒體對新冠疫情的新聞報道時，以“雷達圖”模式分析新聞關注度等關聯(lián)。

1. 武漢衛(wèi)健委通報疫情前夕

如圖3所示，中央機關媒體的高頻詞匯集中在國際新聞與民生時事方面。國際新聞中“伊朗”和“美國”二詞占據(jù)高位， 隨后為“新年”“祖國”和“回家”等詞語。2019年12月31日正值跨年，中央機關媒體在傳遞新年正能量的同時，也已做好未來一個 月應對“春運”的提前準備。

該階段，“肺炎”一詞也出現(xiàn)在中央機關媒體高頻詞列表中，共出現(xiàn)了51次。未列入前20位高頻詞的其余詞匯中，“病毒”“冠狀”和“新型冠狀病毒”分別出現(xiàn)19次、17次和16次。而在垂直領域?qū)I(yè)自媒體中，關于“肺炎”等的相關報道明顯比例更大、內(nèi)容集中度更高。“肺炎”“病毒”“冠狀”和“新型冠狀病毒”分別出現(xiàn)64次、50次、33次和32次。另外，垂直領域?qū)I(yè)自媒體也關注到“武漢”與“武漢市”，各出現(xiàn)27次和21次。

可見，該階段，中央機關媒體的高頻詞反映了國家對新冠疫情存在著敏感的關注度，垂直領域?qū)I(yè)自媒體則是存在著持續(xù)關注，體現(xiàn)為對病情探索期的詞匯匯總、地緣性的重點關注，關注度更為敏銳等。

2. 武漢衛(wèi)健委通報后至世界衛(wèi)生組織確認疫情為“PHEIC”

如圖4所示，該階段，中央機關媒體詞頻中“病例”“新型”和“確診”分別出現(xiàn)1 678次、1 439次和1 412次， 即不僅在內(nèi)容上更多關注疫情，在重復出現(xiàn)的次數(shù)上也很顯著。該階段，政府已經(jīng)明確提出新冠疫情的各種影響，相關新聞密集程度加深，人們對疫情的了解程度也在逐漸加深。中央機關媒體詞頻中，除“病例”“新型”等介紹性的詞語外，其他詞語如“出院”出現(xiàn) 215次，“口罩”出現(xiàn)172次，“隔離”出現(xiàn)158次。 這反映出中央機關媒體在報道現(xiàn)象的同時，已經(jīng)開始引導群眾向防護風險、解決問題的方向行進。

垂直領域?qū)I(yè)自媒體中“確診”一詞成為高頻詞。值得注意的是，同中央機關媒體的關注度不同，在中央機關媒體的前20個高頻詞內(nèi)，并未出現(xiàn)“疑似”這一詞匯，而在垂直領域?qū)I(yè)自媒體的報道中，“疑似”處于高頻詞列表第16位，出現(xiàn)了97次；對于地區(qū)的關注度高于中央機關媒體對于地區(qū)的報道，其中“湖北”“北京”“廣東”“上?！焙汀疤旖颉狈謩e出現(xiàn)了46次、38次、25次、23次和23次。

可見，在此期間，相關新聞密集，中央機關媒體和垂直領域?qū)I(yè)自媒體對疫情相關信息都進行了側(cè)重點略微不同的詳盡報道。中央機關媒體關注病例的數(shù)量，也關注武漢地區(qū)的最新動態(tài)。同時，中央機關媒體又更關注“防控”(“防控”和“疫情防控”分別出現(xiàn)388次和247次)。垂直領域?qū)I(yè)自媒體則更早關注了“疑似”(“疑似”在專垂直領域?qū)I(yè)自媒體高頻詞中排名第16位，在中央機關媒體高頻詞中排名第30位)和各地區(qū)的不同發(fā)展。

(二)公共輿論與權威輿情的信息供給：權力與非權力信息傳導

該部分內(nèi)容旨在分析全國性市場化媒體與中央機關媒體在新冠疫情的新聞報道。

1. 武漢衛(wèi)健委通報前夕

如圖5所示，該階段，全國性市場化媒體對國際時事具有高度關注，高頻詞中“伊朗”“美國”“烏克蘭”“澳大利亞”等詞匯明顯占據(jù)高頻。在民生方面，全國性市場化媒體對“回家”“學生”等詞匯也給予較多頻次的關注。值得注意的是，在此階段，“肺炎”列入了前20位高頻詞匯，出現(xiàn)了95次。“武漢”和“兩會”分別位居第22位和第51位， 分別出現(xiàn)了72次和66次。全國性市場化媒體在此階段對國際新聞關注度明顯更高，對疫情相關新聞如“肺炎”等詞匯關注度與中央機關媒體相近似但占比均不突出。

2. 武漢衛(wèi)健委通報后至世界衛(wèi)生組織確認疫情為“PHEIC”

如圖6所示，該階段，兩類媒體的高頻詞未出現(xiàn)明顯變化，中央機關媒體和全國性市場化媒體對疫情都全面關注。

(三)地方捕捉與中央抉擇的信息供給篩選：不同行政層級的信息傳導

該部分內(nèi)容意在分析全國發(fā)行媒體(含中央機關媒體和全國性市場化媒體)與地方媒體在新冠疫情的新聞報道。

1. 武漢衛(wèi)健委通報前夕

如圖7所示，在全國發(fā)行媒體層面，新聞報道更集中于“伊朗”“美國”等國際局勢上，頻次占據(jù)第1位 和第2位?！胺窝住币辉~出現(xiàn)在高頻詞的第11位，共被提及168次。而“冠狀”則出現(xiàn)在第121位，被提及61次，與“冠狀”提及次數(shù)相接近的是“通道”“波音”和“衛(wèi)星”，分別出現(xiàn)61次、59次和55次。

觀察地方媒體的高頻詞，“兩會”位列第一，這可能是數(shù)據(jù)采集的原因，由于地方性報紙中采集了《長江日報》《楚天都市報》，而這兩份報紙主要報道湖北省的相關新聞。在地方媒體中，“冠狀”一詞排在第76位，明顯高于全國發(fā)行媒體“冠狀”第103位的排位。該階段，地方媒體和全國發(fā)行媒體在此階段關注方向相似。

2. 武漢衛(wèi)健委通報后至世界衛(wèi)生組織確認疫情為“PHEIC”

如圖8所示，該階段，全國發(fā)行媒體和地方媒體都關注疫情的相關信息(如一些地點名詞“武漢”、描述性詞匯“冠狀”等)，且大體相同，因此該部分內(nèi)容將重點比較在兩個高頻詞列表中，是否存在一些特殊化的詞匯出現(xiàn)。圖9是高頻詞第21～40位的榜單詞匯。

由圖9可知，地方媒體已經(jīng)開始關注疫情防控落實層面的進展，如出現(xiàn)342次的 “火神”；且民間力量逐漸涌現(xiàn)，“捐贈”在地方媒體報道中出現(xiàn)217次。 而在全國發(fā)行媒體中，可以看出對地域分布的關注，如“上海”“北京”和“湖北省”等疫情觀測的重點區(qū)域。

(四)事件發(fā)展、信息熱度、信息傳導與風險溝通的關系

1. 武漢衛(wèi)健委通報疫情前夕

該階段，新聞媒體對疫情相關新聞存在曝光，但媒體較少強調(diào)疫情的嚴重性，而是將視角更多地投向即將到來的“春運”高峰與國內(nèi)、國際新聞時事。媒體報道出的新聞在一定程度上反映了政府對輿情的引導，也使得后期新聞報道中增加了更多對于疫情的解釋以及更大力度的防控措施，如表1所示。

表1 武漢衛(wèi)健委通報癡情前夕信息熱度、風險溝通與信息梗阻的關系

2. 武漢衛(wèi)健委通報后至世界衛(wèi)生組織確認疫情為“PHEIC”

此時政府對疫情相關信息的公開程度更高，值得關注的是，媒體的情感態(tài)度向積極方向轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了“加油”等詞匯，此時疫情的風險溝通階段走向積極的狀態(tài)，群眾了解到更多信息后減少了對疫情與政府行動的風險認知，如表2所示。

表2 武漢衛(wèi)健委通報后至世界衛(wèi)生組織確認疫情為“PHEIC”階段信息熱度、風險溝通與信息梗阻的關系

3. 事件生命周期、風險溝通與信息不對稱的關系

隨著疫情的發(fā)展，政府對于疫情的信息發(fā)布狀態(tài)經(jīng)歷了從不對稱程度到逐漸走向開放的信息共享狀態(tài)。隨著疫情逐漸擴大，政府信息傳導增強，這種信息公開使得公眾對疫情有了更多的認識和了解，也自發(fā)地形成了民間自救捐款等活動，推動疫情各方面的問題得到更好解決。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)期到來時，政府信息傳導增加，信息不對稱降低，與公眾的溝通減少。這種在三維空間中，Z軸隨著時間向上延展，X軸與Y軸先是向各自數(shù)量值大的地方擴展，再回歸原點O，如圖2所示。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應對信息傳導的特點

(一)信息傳導的方式：專業(yè)與非專業(yè)領域信息的非同步

在政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的信息方式中，通過對專業(yè)領域與非專業(yè)領域在兩個階段媒體高頻詞的對比可知，專業(yè)與非專業(yè)領域的信息存在著非同步現(xiàn)象。這種“非同步”主要針對于時間上的“非同步”。在武漢衛(wèi)健委通報疫情前的階段，專業(yè)領域如“丁香園”的報道中已經(jīng)存在關于“肺炎”“新型冠狀”等明顯的信息告知；但在非專業(yè)領域(以權威性更強的中央機關媒體為代表)，關于“新型冠狀病毒”的信息傳導低于同時期內(nèi)專業(yè)領域?qū)τ谝咔榈拿舾胁蹲健?/p>

(二)信息傳導的內(nèi)容：對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的漫長認知

在政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的信息內(nèi)容中，通過對全國性市場化媒體與中央機關媒體在武漢衛(wèi)健委通報疫情前夕階段高頻詞的分析可知，全國性市場化媒體在供給內(nèi)容上顯示了疫情的來臨。但公眾存在著認知層面的緩慢，即信息傳遞后并沒有在社會上形成對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的防范與警惕，這也與突發(fā)公共衛(wèi)生危機所具有特點的“信息爆發(fā)性”緊密相關。作為突發(fā)公共衛(wèi)生危機，單位時間內(nèi)信息的爆發(fā)量巨大，尤其是在爆發(fā)初期。隨著事件的不斷發(fā)展，新的信息逐漸引入，公眾對突發(fā)公共衛(wèi)生危機危害的認識進一步增強，專業(yè)領域?qū)ν话l(fā)公共衛(wèi)生危機的研究更深入透徹，公眾的防范度也會相應提高。

進一步分析，此次新冠疫情的政府應對信息情況，以武漢衛(wèi)健委通報疫情前夕階段和武漢衛(wèi)健委通報后至世界衛(wèi)生組織確認疫情為“PHEIC”的階段觀察，全國性市場化媒體對于公共衛(wèi)生危機應增加對已確認信息的公眾告知。這樣一方面，減少社會對于突發(fā)公共衛(wèi)生危機的謠言傳播；另一方面，更是以積極的態(tài)度向公眾明示對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的重視程度，從而減少因認知局限而引發(fā)恐慌的擴散。

(三)信息傳導的層級：公共衛(wèi)生事件信息公開渠道的非對稱性

在政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生危機的信息級別中，通過對地方媒體與全國發(fā)行媒體在武漢衛(wèi)健委通報疫情前階段高頻詞的分析可知，地方媒體對疫情的病發(fā)等更多具體的信息報道頻次高于全國發(fā)行媒體的報道頻次。此情況可理解為全國多方面信息廣泛所造成的影響，結(jié)合突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊情況，全國發(fā)行媒體應更及時更新對于地方所傳遞信息的篩選與部分核實后的報道，如在武漢衛(wèi)健委通報疫情前的階段，對于發(fā)病原理“肺炎”和病情描述“冠狀”，地方媒體對新冠肺炎的各種現(xiàn)象給予了更多的關注。

四、加強政府應對信息傳導的建議

(一)重視專業(yè)信息的傳遞，分級分類匯總專業(yè)信息

突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性與爆發(fā)性，因此相關專業(yè)信息的傳遞在疫情潛伏期變得尤為重要。承載過多信息的人較容易錯誤地解讀和理解相關信息[6]。因此政府層面更應注重信息的匯總，減少公眾對信息的誤會。對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息傳遞，政府應更加重視專業(yè)信息的采納、預防，并根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷發(fā)展的情況，依照專業(yè)信息建立疫情應對的機制。

政府應對專業(yè)信息接收與后續(xù)在政府內(nèi)部與對社會公眾傳遞的過程中，應更加注意對專業(yè)信息的分級分類傳遞，以提升傳遞信息的效率，更好地獲得信息的及時反饋，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息發(fā)揮更充分的作用。具體而言，政府可將受眾群體劃分為公眾、科研工作者和醫(yī)療服務人員，分門別類匯總不同受眾方反饋的信息。政府接收信息后，也可將不同受眾方反饋的信息進行不同優(yōu)先級的劃分，在采取決策時更理智地實現(xiàn)信息傳導與采納。

(二)減少層級信息的過濾，開放共享助力信息完善

減少信息層級的過濾，社會治理方面信息需要在不同的級別進行合法、適當?shù)毓_，不同級別的政治主體得以知情，從而正確應對和反饋信息。突破信息權力觀，需要建設開放性的社會治理體系，避免對信息資源的壟斷，從而在不同層級的信息傳導中減少過濾與內(nèi)容遺失。

在實踐層面，下級部門在向上級相關部門進行匯報時，可更加權責明確地對疫情信息進行溝通。同時，也應更進一步完善相應的法律，使各部門在向上匯報信息時，可依據(jù)相關的部門規(guī)章指導具體行動。

(三)增強權威信息的發(fā)布，雙向溝通促進信息傳播

突發(fā)公共衛(wèi)生事件在發(fā)生初期，極容易引起公眾的恐慌，謠言等不實言論較多出現(xiàn)。Case等[7]認為，當信息過于具備威脅性時，則難以激起人們對信息進行探索和閱讀的想法。因此，政府應重視媒體與公眾所關注的焦點問題，依托權威渠道對焦點問題予以回應，面對不實言論，政府也應及時辟謠。如此，政府則可在一定程度上減少因謠言而增加的社會恐慌，引導輿論正確的發(fā)展走向，從而降低信息在政府與社會公眾間雙向傳遞的梗阻程度。

政府權威信息的發(fā)布可借助新聞發(fā)布會，新聞發(fā)布會可以使政府和媒體交流更加有效，同時加強政府與公眾在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時的溝通。新聞發(fā)言人可在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關鍵時間節(jié)點與事件爆發(fā)期，依疫情程度舉行不同頻次的新聞發(fā)布會。新聞發(fā)言人針對記者所反饋的公眾的困惑，予以回答。公眾可通過新聞發(fā)布會，以更權威且更具有影響力的途徑了解到及時的信息并進行自我調(diào)整，減少因傳言與猜測帶來的自我恐慌。進而，新聞發(fā)布會對外傳播時可以以回放的方式進行，公眾可以接收到第一手信息資源，做出更為真實的信息反饋，從而加強政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的信息傳導。

(四)加快信息管理建設，預防預警統(tǒng)籌信息傳遞

突發(fā)公共衛(wèi)生事件在潛伏期內(nèi)存在可以查找的線索，即在潛伏期內(nèi)，對于疫情風險的識別與信息的管理極為重要。政府面對信息的不明確與時間的緊迫，應更進一步對信息進行良好的匯總與分析，恰當處理信息的內(nèi)容和緊急程度。政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前，應建立健全相關的信息預防預警機制，通過提前收集、整理到的相關信息，將有可能發(fā)生的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險的擴散程度降至較低水平。