公益林生態(tài)補償機制實施中存在的問題及其對策

肖世法

摘 要 森林資源實施分類經(jīng)營以來，生態(tài)公益林使用有償補助機制的實施，有效地保護了森林資源，充分發(fā)揮了森林生態(tài)效益，但在具體管理過程中還存在一些問題?；诖?，圍繞當?shù)厣鷳B(tài)公益林的現(xiàn)狀、存在問題，提出對策和建議。

關鍵詞 森林資源;公益林;生態(tài)補償;補償機制;補償標準

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.23.032

為了加強森林資源保護，實行森林資源分類經(jīng)營管理，發(fā)揮生態(tài)公益林生態(tài)效益，提高林農(nóng)經(jīng)濟收益，根據(jù)《中華人民共和國森林法》，國家林業(yè)局、財政部《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》以及省林長制改革相關工作部署要求，安徽省已把加強森林生態(tài)保護作為林長制改革的優(yōu)先任務，進一步完善了森林生態(tài)效益補償機制。

1 現(xiàn)狀

按照林區(qū)區(qū)位不同，公益林可分兩個級別，即國家級公益林和省級公益林。公益林經(jīng)營管理以提高森林質(zhì)量和生態(tài)服務功能為目標，通過科學經(jīng)營和規(guī)范管理，形成穩(wěn)定、高效和可持續(xù)的森林生態(tài)系統(tǒng)。

自2001年以來，安徽省區(qū)劃公益林面積近167萬公頃，約占全省林地面積的37%，主要分布在生態(tài)區(qū)位極為重要和生態(tài)狀況極為脆弱的皖南和大別山等山區(qū)。每年由省財政下達中央和省財政生態(tài)補償專項資金，由縣（區(qū)）財政部門根據(jù)核定清冊，撥付公益林補償資金的管護補助支出，其中林農(nóng)個人的通過“財政惠民補貼一卡通”直接打卡發(fā)放。通過近20年公益林生態(tài)補償機制的建立和完善，在維護和改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護生物多樣性方面具有極其重要作用。

2 存在的問題

2.1 補償標準低

公益林補償機制實施以來，集體林地每677 m2每年由5元增加到2018年的15元（其中0.25元省統(tǒng)一管護資金）。安徽省全面推行林長制改革以來，部分市、縣（區(qū)）人民政府相繼出臺了提高公益林補償標準的政策，但補償標準仍遠低于商品林和經(jīng)濟林收入，不能從根本上解決林農(nóng)脫貧問題，導致林農(nóng)對劃入公益林積極性不高，一定程度上影響了生態(tài)公益林的有效保護。

2.2 資金來源單一

目前，由于市、縣（區(qū)）財力不足，公益林補助標準較低。僅有國家和省級政府專項生態(tài)補償資金，資金來源單一、補助標準偏低，難以有效調(diào)動林農(nóng)積極性，不利于公益林生態(tài)保護。

2.3 經(jīng)濟效益發(fā)揮不顯著

公益林區(qū)域多位于生態(tài)脆弱、立地條件差、社會經(jīng)濟發(fā)展相對落后地區(qū)，林業(yè)收入是林農(nóng)經(jīng)濟收入的重要來源。按照國家《公益林管理辦法》規(guī)定，一旦區(qū)劃為公益林，必須嚴格管理，公益林區(qū)域林權(quán)流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)都受到限制和約束，減少林農(nóng)自主經(jīng)營權(quán)，影響林農(nóng)收入。

2.4 補償資金發(fā)放不精準

因山場地形復雜，集體林權(quán)制度改革不徹底，林農(nóng)山界不明顯，核定清冊享受補償面積與實際擁有經(jīng)營權(quán)面積有一定誤差，核發(fā)的補償資金不精準，致使少數(shù)地方產(chǎn)生林權(quán)糾紛。

2.5 管理水平不高，生態(tài)效益低下

由于思想觀念傳統(tǒng)單一、資金不足等，一些地區(qū)對造林項目投入較大，但在管理保護方面的資金嚴重不足，導致只知造林，而不關注森林管理保護的情況。公益林以生態(tài)效益為主，林木管理水平與效益關系密切。森林病蟲災害（松材線蟲病）、森林火災、濫砍濫伐、非法占用林地等時有發(fā)生，森林撫育措施跟不上。公益林保護標牌設置不全、護林員責任不落實、地方政府和農(nóng)村基層組織管理責任不明確，這些都影響了生態(tài)公益林的有效保護。

2.6 缺乏管理人員，執(zhí)行力較低

管理政策不到位，會導致最終執(zhí)行力度不高，無法將管理政策真正落實到實際管理中來。其中最主要原因是缺乏管理人員、管理制度，缺乏良好的競爭機制，獎罰機制，加快管理人員招募培養(yǎng)工作。現(xiàn)今許多地區(qū)森林管理看護人員為當?shù)鼐用?，大都是學歷低、年齡大的老人，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓，多以各個地區(qū)看護管理人員普遍綜合素質(zhì)偏低，這樣也就導致管理的執(zhí)行力度下降。

2.7 補償標準難以確定

森林為社會的發(fā)展帶來了無償生態(tài)服務，但與此同時，森林經(jīng)營者的邊際收益低于社會邊際收益，最終使得森林的供給嚴重不足。若想解決這個問題，要補償森林經(jīng)營者，縮小社會邊際收益和森林經(jīng)營者邊際收益之間的差異。但在實際工作中，這二者之間的差異很難確定。此外，目前的行政主導體制導致，依據(jù)補償主體的承受能力去確定補償?shù)臉藴?。缺乏市場運作機制的主導，從而導致無法充分的提升生態(tài)公益林所提供的服務價值。因此目前亟待建立一個科學合理的生態(tài)效益補償?shù)臉藴蕶C制。

3 對策建議

3.1 拓寬資金渠道，提高補償標準

目前，生態(tài)公益林補助資金主要來源于國家和省財政，市、縣級財政只是一定的補充。為了進一步提高林農(nóng)積極性，實現(xiàn)生態(tài)公益林有效管護，充分發(fā)揮生態(tài)效益，亟待提高補償標準。一方面由國家和省財政加大投入，另一方面要爭取社會資金投入，結(jié)合炭匯補償社會（企業(yè)）購買的形式，整合資金投入，力爭將公益林補助標準提高到商品林收益標準。

3.2 發(fā)揮森林優(yōu)勢，提高林農(nóng)收入

進一步推進林長制改革，依托生態(tài)公益林區(qū)域森林生態(tài)、人文景觀資源，大力發(fā)展森林旅游、生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖，使林農(nóng)得到合理利益分成，增加林農(nóng)收入。特別要提高區(qū)劃為公益林的竹林和經(jīng)濟林的經(jīng)營利用水平，增加林農(nóng)收入。

3.3 加強公益林保護，嚴厲打擊違法行為

國家相關單位健全公益林保護法律法規(guī)，嚴厲打擊在公益林內(nèi)捕獵野生動物、采挖野生植物，濫砍濫伐、非法占用林地等違法行為，切實保護公益林的生物多樣性，嚴守公益林紅線。切實貫徹林長制改革各項措施，林業(yè)執(zhí)法人員要加強巡查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級林長要切實落實管林護林責任，落實生態(tài)護林員日常巡護，發(fā)現(xiàn)問題及時上報、及時解決，對工作不力、造成森林資源嚴重破壞的要強化責任追究。

3.4 加強公益林管理，提高森林質(zhì)量

1）充分利用公共資金，開展公益林有害生物防治，重點防治松材線蟲病，保護難以恢復的松林資源。2）加強森林防火，建立健全防火責任制，完善防火硬件設施，提高應急能力。3）加強森林撫育，適度進行間伐，提高森林質(zhì)量。4）完善公益林公示牌，詳細標明公益林的所處位置、四至范圍、面積、權(quán)屬、保護管理責任人及其責任、監(jiān)管單位、監(jiān)督舉報電話等內(nèi)容，實行群防群治[1]。

3.5 加強公益林資金管理，確保發(fā)放精準

各級財政和林業(yè)主管部門要各司其職，加強公益林資金管理。省、市、縣（區(qū)）林業(yè)主管部門要精準區(qū)劃公益林，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作人員要把山場核定準確，做到區(qū)劃面積與補償面積資金一致，減少林權(quán)糾紛。同時，進一步完善公益林資金管理機構(gòu)，確保有專門機構(gòu)和專人發(fā)放公益林資金，提高公益林管理能力。

3.6 明確劃分公益效益補償對象

在公益資金發(fā)放過程中，明確劃分森林效益補償對象，無論是集體所有還是國家所有的公益林區(qū)，無論是地方重點保護還是國家保護公益林區(qū)，都要劃分在補償對象里。只有對公益林補償對象明確劃分，才能真正把補償機制落實好，更好地保護森林資源。

3.7 改善公益林管理機制

加強公益林管理，完善公益林監(jiān)管、補償管理機制，建立公益林管理組織。在健全管理機制的同時要注意結(jié)合時代發(fā)展，加大科學技術(shù)投入、提高資金支持，提高管理人員專業(yè)技術(shù)水平，儲備知識技術(shù)人才，提高整體管護人員綜合素質(zhì)，建立完善獎勵懲罰措施，提高管理人員工作積極性。與此同時，還要加大宣傳公益林保護，使社會全體人員認識到公益林保護的重要性，促使全體公民生態(tài)保護意識。

3.8 確定并提升補償?shù)臉藴?/p>

基于森林資源能夠帶來巨大經(jīng)濟效益的現(xiàn)狀，確定補償機制的標準時，要將生態(tài)合理、經(jīng)濟合理、社會運行可接受作為生態(tài)補償標準制定的出發(fā)點，綜合考慮經(jīng)營者的現(xiàn)實損失和市場價值等相關因素，才能夠保證合理地補償遭受損失的經(jīng)營者。目前補償?shù)臉藴驶蚋呋虻?，因此應將森林發(fā)展的成本當作補償?shù)南孪?，把森林資源可以發(fā)揮的最大生態(tài)效益作為補償?shù)纳舷蓿源藶榛A，因地制宜制定標準[2]。

4 結(jié)語

森林資源是全世界最重要自然資源之一，對于生態(tài)安全及經(jīng)濟發(fā)展有著不可替代的作用。在過去，由于沒有健全的森林保護法律法規(guī)，人們?nèi)狈ΡＷo森林意識，森林資源破壞嚴重?，F(xiàn)如今，對于森林資源的保護已經(jīng)刻不容緩。森林資源對社會發(fā)展的作用不斷提升，只有做好森林生態(tài)效益的補償才可以更好地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1] 楊松.淺議我國森林生態(tài)效益補償制度存在的不足及完善建議[J].中國科技財富，2010（8）：255.

[2] 俞培忠.森林采伐限額管理中存在的問題與對策[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2000，19（3）：7-9.

（責任編輯：趙中正）