張君周

(中國民航管理干部學(xué)院 國際民航組織安保培訓(xùn)中心， 北京 100102)

一、引言

2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)的爆發(fā)擾亂了中國人民歡度春節(jié)的節(jié)奏。正如習(xí)近平總書記在講話中指出：“這次新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在中國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。對我們來說，這是一次危機(jī)，也是一次大考?！盵1]疫情之下，民航運(yùn)輸無疑是交通運(yùn)輸體系中最受沖擊的。2020年1月底，多國往來中國的國際航班開始停飛。隨著全球疫情形勢加重，意大利等歐洲國家的國際航班也紛紛采取削減甚至停止飛行的舉措，至今尚未恢復(fù)正常運(yùn)營。根據(jù)國際民航組織(ICAO)五月中旬發(fā)布的《新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)對民用航空的影響：經(jīng)濟(jì)影響分析》的測算，航空公司提供的座位量總體減少32%～59%，旅客數(shù)量總體減少18.15億～32.13億人次；航空公司運(yùn)營總收入的潛在損失約為2 360億～4 190億美元。國際民航組織將這次國際客運(yùn)量的暴跌形容為“降幅史無前例”[2]。

中國民航運(yùn)輸在疫情中的損失也是巨大的，經(jīng)過舉國努力，中國疫情得到有效控制，民航客運(yùn)量正在逐步恢復(fù)。然而考慮到各地仍時(shí)有疫情反彈，在響應(yīng)國家號召保障復(fù)工復(fù)產(chǎn)順利開展的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究新冠疫情中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)梳理已有立法，思考如何加強(qiáng)法律制度上的保障。早在2020年2月 份疫情嚴(yán)重之時(shí)，習(xí)近平總書記就已多次強(qiáng)調(diào)要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)完善重大疫情防控體制機(jī)制[3]，包括“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真評估傳染病防治法等法律法規(guī)的修改完善”[4]。在此后的多個(gè)新冠疫情專項(xiàng)會(huì)議中，不少專家也提出這次防疫反映出法律法規(guī)、政策程序等方面存在瑕疵，需要通過制度補(bǔ)充和完善。無論是社會(huì)組織利用效率較低，還是應(yīng)急體制如何高效地從“平時(shí)”轉(zhuǎn)為“戰(zhàn)時(shí)”等，都需要通過制度安排“查漏補(bǔ)缺”[5]。對此，下文將分析國際民航組織有關(guān)新冠疫情的防范措施、中國現(xiàn)有立法，并結(jié)合民航實(shí)際疫情防控工作，對下一步立法完善提出建議。

二、國際民航組織將疫情防范列為“優(yōu)先事項(xiàng)”

國際民航組織作為聯(lián)合國組織的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，根據(jù)《國際民用航空公約》第44條規(guī)定，其宗旨和目的是推進(jìn)全球國際民用航空安全地和有秩序地發(fā)展?；诖耍瑖H民航組織負(fù)責(zé)“制定和引入一些對民用航空器和民用航空活動(dòng)有益的措施”[6]，疫情防范也屬于“保障民航運(yùn)輸安全”的重要內(nèi)容之一。在新冠疫情爆發(fā)后，國際民航組織迅速地將防疫工作列為優(yōu)先事項(xiàng)，并依據(jù)國際公約的相關(guān)要求，發(fā)布了一系列決策和建議。

(一)加強(qiáng)疫情防范的全球協(xié)作

作為公共交通運(yùn)輸方式之一，航空器難免會(huì)承運(yùn)到病毒感染者或密切接觸者。1944年《國際民用航空公約》第14條專門規(guī)定了“防止疾病傳播”的內(nèi)容。依據(jù)該條要求，締約各國同意采取有效措施，防止經(jīng)由空中航行傳播霍亂、班疹傷寒(流行性)、天花、黃熱病、鼠疫、以及締約各國隨時(shí)確定的其他傳染病。為此，締約各國應(yīng)與負(fù)責(zé)關(guān)于航空器衛(wèi)生措施的國際規(guī)章的機(jī)構(gòu)保持密切的磋商?？紤]到國際民航組織畢竟不是流行病防范的專門機(jī)構(gòu)，國際運(yùn)輸中發(fā)生的公共衛(wèi)生事件還應(yīng)當(dāng)遵守世界衛(wèi)生組織(WHO)的相關(guān)要求。如國際民航組織柳芳秘書長在2020年2月接受聯(lián)合國采訪時(shí)也談到，應(yīng)對此類疫情世界衛(wèi)生組織是聯(lián)合國系統(tǒng)中的牽頭機(jī)構(gòu)，國際民航組織主要是為成員國、相關(guān)國際組織和行業(yè)協(xié)會(huì)提供該組織和其他相關(guān)合作機(jī)構(gòu)關(guān)于民用航空方面疫情防范建議[7]。

早在20世紀(jì)60年代，為了加強(qiáng)流行病監(jiān)測和傳染病控制，世界衛(wèi)生組織編寫了《國際衛(wèi)生條例》(International Health Regulation，IHR)。2003年以來“非典”(SARS)和禽流感等疫情的爆發(fā)使得世界衛(wèi)生組織快速地修訂并通過了新版的《國際衛(wèi)生條例》①；條例增加了“港口、機(jī)場和陸路口岸的公共衛(wèi)生安全”，要求締約國指定的國際機(jī)場、港口和任何陸地過境點(diǎn)都必須具備運(yùn)送病人、檢查交通工具、保持健康環(huán)境以及保證有采取緊急措施(如檢疫)計(jì)劃、設(shè)施的能力。此外，該條例第43條“額外衛(wèi)生措施”還規(guī)定，締約國為應(yīng)對特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可根據(jù)本國有關(guān)法律和國際法義務(wù)采取衛(wèi)生措施。前提是這些措施對國際交通的限制及對人員的傷害不應(yīng)超過“適度保護(hù)健康”的其他合理的可行措施。如果采取額外衛(wèi)生措施給國際交通造成明顯干擾措施②的，應(yīng)該在48小時(shí)內(nèi)向世界衛(wèi)生組織提供采取此類措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和科學(xué)信息。世界衛(wèi)生組織將與其他締約國分享這些相關(guān)信息。同時(shí)，國際民航組織審定的最新版本的航空器總申報(bào)單的衛(wèi)生部分還作為該條例的附件提供給各成員國使用③。該條例的規(guī)定針對了公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的防范，同時(shí)又兼顧避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾，重點(diǎn)在于預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并為各國提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施。因此，《國際衛(wèi)生條例》一直是全球傳染病防控的重要法律文件，也是國際航空運(yùn)輸中疫情防范的重要依據(jù)。

為了有效、及時(shí)地應(yīng)對此次疫情，國際民航組織還與美國疾控中心以及多國政府、航空安全和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)保持密切溝通協(xié)調(diào)，采取聯(lián)合行動(dòng)，并通過“關(guān)于預(yù)防和管理民用航空公共衛(wèi)生事件的合作安排”(CAPSCA)機(jī)制進(jìn)行全球信息的發(fā)布與協(xié)調(diào)④。

(二)倡議“基于事實(shí)”的理性防疫

收到新冠疫情信息后，國際民航組織立即向會(huì)員國和相關(guān)組織通報(bào)了所獲情況并及時(shí)參與世界衛(wèi)生組織突發(fā)事件委員會(huì)會(huì)議，與相關(guān)方分享最新動(dòng)態(tài)。2020 年 1 月 30 日， 新冠疫情被世界衛(wèi)生組織宣布為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件(PHEIC)后，國際民航組織接連發(fā)出了多封“國家郵件”(State Letter，SL)敦促各成員國遵守世界衛(wèi)生組織提供的建議和指導(dǎo)，并執(zhí)行國際民航組織標(biāo)準(zhǔn)與建議措施中所要求的制定傳染病爆發(fā)期國家航空計(jì)劃的義務(wù)，明確疫情期公共衛(wèi)生和民航當(dāng)局的職責(zé)，通過航空器的消毒和病媒控制來減緩疾病傳播。同時(shí)，國際民航組織還與國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(IATA)和機(jī)場協(xié)會(huì)(ACI)密切配合，為廣大旅客出行編制指南。截止到2020年5月， 國際民航組織共下發(fā)了多份國家郵件和電子公告(EB)，內(nèi)容涵蓋國家制止疫情的措施、對附件9的遵循、疫情期的撤僑、工作組專家以及疫情狀況及其對機(jī)組保護(hù)等，如表1⑤所示。

表1 國際民航組織新冠疫情防范相關(guān)國家郵件與電子公告⑤

對于此次新冠疫情，國際民航組織防范措施具有兩大特點(diǎn)：一是充分運(yùn)用已有的應(yīng)對國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)體系。國際民航組織在以往應(yīng)對甲型H1N1流感病毒、“非典”和埃博拉等諸多突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，積累了處置國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的豐富經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合世界衛(wèi)生組織要求將其轉(zhuǎn)化為國際標(biāo)準(zhǔn)、推薦措施和工作方法，包括信息通報(bào)、旅客篩查措施、物資運(yùn)輸、撤僑措施等。這些積累很好的支持了本次民航的抗疫工作。二是重視專業(yè)評估，提倡理性抗疫。疫情發(fā)生后，國際民航組織始終鼓勵(lì)各成員國與航空公司在醫(yī)療專家風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，采取相適應(yīng)的應(yīng)對舉措。同時(shí)，也考慮到以往疫情期總有不實(shí)信息擴(kuò)散，對社會(huì)公眾甚至行業(yè)決策者產(chǎn)生誤導(dǎo)，以致采取超出實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的過度應(yīng)對措施，國際民航組織多次呼吁“過度限制措施只會(huì)徒增恐懼，于公共衛(wèi)生無益。對于新冠病毒疫情的有效應(yīng)對應(yīng)該基于事實(shí)而不是恐懼”[7]。

在過去的半年時(shí)間內(nèi)，國際民航組織一直關(guān)注疫情發(fā)展，履行自己的職責(zé)，識別最佳實(shí)踐，為各國采取協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)提供策略建議。2020年6月1日，國際民航組織理事會(huì)通過理事會(huì)恢復(fù)工作隊(duì)(CART)報(bào)告草案，為國際民航業(yè)的復(fù)蘇預(yù)做準(zhǔn)備。

三、中國現(xiàn)行立法為民航疫情防范提供支持

此次新冠疫情期間，中國民航行業(yè)一方面，調(diào)整經(jīng)營策略應(yīng)對巨大的經(jīng)濟(jì)損失；另一方面，作為最快捷的運(yùn)輸方式積極投身全民抗疫中，在防疫人員和物資運(yùn)輸、運(yùn)送病毒毒株、撤僑、包機(jī)等方面積極發(fā)揮了不可替代的作用。在此艱難之際，兼顧生存與履行應(yīng)急職責(zé)實(shí)屬不易，國家已有的突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法為民航疫情防范工作提供了有力的法律支持。

(一)國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法包含民航防疫工作

2003年“非典”之后，中國加強(qiáng)了突發(fā)公共事件的相關(guān)立法。2003年5月《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》快速出臺。這是針對“重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件”的專門性立法，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)案編制、預(yù)防控制體系和以及應(yīng)急報(bào)告和信息報(bào)告、應(yīng)急處置措施等方面確立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作的核心內(nèi)容：①設(shè)立全國及地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)及地方省市各級地方主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任該部門的總指揮，開展應(yīng)急處置。國務(wù)院及地方各級衛(wèi)生行政主管部門主要負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的調(diào)查、控制和醫(yī)療，其他有關(guān)部門配合應(yīng)對。②編制突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。包括國家和省、自治區(qū)、直轄市人民政府本行政區(qū)域的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。③建立突發(fā)事件預(yù)防控制體系。通過突發(fā)事件監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)，開展日常監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)異常后及時(shí)采取預(yù)警措施。④建立突發(fā)事件應(yīng)急報(bào)告制度。包括明確應(yīng)急報(bào)告規(guī)范，建立重大、緊急疫情信息報(bào)告系統(tǒng)以及對于四類重大情況的 “1小時(shí)”“2小時(shí)” 報(bào)告時(shí)限要求。⑤確立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。由國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部與省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門依法發(fā)布突發(fā)事件信息。⑥明確事件發(fā)生后的主要應(yīng)急處置工作，包括此次新冠疫情防范中采取的“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”措施。該條例涉及民航運(yùn)輸?shù)闹饕袃煞矫妫阂皇歉鶕?jù)第3條規(guī)定，民航主管部門應(yīng)在職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)對的有關(guān)工作，建立嚴(yán)格的突發(fā)事件防范和應(yīng)急處理責(zé)任制以及保障應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械等物資儲(chǔ)備；二是執(zhí)行具體的運(yùn)輸支援、感染旅客的應(yīng)急處置等措施。

2004年8月，《傳染病防治法》也進(jìn)行了修訂，立法內(nèi)容包括了對航空器、機(jī)場等交通工具及場所傳染病防治及防疫人員和物資運(yùn)送的要求。2007年8月《突發(fā)事件應(yīng)對法》正式頒布執(zhí)行，也將“公共衛(wèi)生事件”納入“突發(fā)事件”范疇內(nèi)，并從預(yù)防、應(yīng)急處置與救援、事后重建、事件監(jiān)測和信息報(bào)告等方面進(jìn)行了規(guī)范。同年12月，《國境衛(wèi)生檢疫法》也作了修訂，對于入境的交通工具及人員都提出了建議要求。這些立法構(gòu)成了中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的基本法律體系，也是民航防疫主要的國內(nèi)法依據(jù)。具體措施如表2所示。

表2 現(xiàn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法中與民航相關(guān)的主要措施

分析上述法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，正如國際民航組織所指出的民航不屬于應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主體機(jī)構(gòu)，但是作為最主要的跨境運(yùn)輸方式面對全球各類疫情的風(fēng)險(xiǎn)極高，也成為疫情防范的重要對象。同時(shí)，由于疫情需要快速處置，民航運(yùn)輸便捷性又使得航空器成為運(yùn)送人員、物資甚至是病毒毒株和疫苗的最佳方式。因此，國內(nèi)突發(fā)事件立法中有關(guān)民航運(yùn)輸?shù)囊?guī)定主要集中于兩方面：一是履行防護(hù)自身的職責(zé)，保護(hù)好旅客及機(jī)組、民航從業(yè)人員，降低人員感染以及防止疾病通過民航運(yùn)輸傳播，尤其是防范疾病的跨境傳播；二是配合防疫工作的開展，及時(shí)的運(yùn)輸防疫抗疫人員和物資等。

(二)民航確立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的具體要求

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》與《傳染病防治法》發(fā)布后，為了加強(qiáng)防控傳染病通過交通工具傳播和蔓延，2005 年6 月17 日，中國衛(wèi)生部、鐵道部、交通部、質(zhì)檢總局和民用航空局(以下簡稱“民航局”)五家政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合向各省、市交通廳局、民航地區(qū)管理局等單位，發(fā)布了《加強(qiáng)預(yù)防控制傳染病境外傳入和通過交通工具傳播的措施》，針對交通工具提出了建立完善防控措施聯(lián)動(dòng)機(jī)制、疫情通報(bào)制度、健康告知制度、旅客健康巡查制度、傳染病人交接制度、傳染病定點(diǎn)醫(yī)療制度、傳染病知識宣傳和培訓(xùn)、預(yù)案和應(yīng)急程序以及監(jiān)督檢查九方面的防疫要求。該通知發(fā)布的同一年，民航局也作出了快速反應(yīng)，根據(jù)國家相關(guān)立法及《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》編制了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急控制預(yù)案》。該預(yù)案共七章，規(guī)范了突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，民航應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和職責(zé)以及應(yīng)急措施等內(nèi)容：

1) 民航應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)主要分為民航局、地區(qū)管理局和民航單位三個(gè)層級。民航局負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急控制工作；民航地區(qū)管理局、監(jiān)管局則負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本轄區(qū)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急控制工作；民航運(yùn)輸企業(yè)、機(jī)場等民航單位按照所在地政府與民航的要求，結(jié)合單位實(shí)際情況采取應(yīng)對措施。

2) 根據(jù)各級政府發(fā)布的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警信息，民航各單位啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、信息收集和報(bào)告等。

3) 根據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)的劃分，制定了民航的應(yīng)急反應(yīng)程序與措施。

4) 規(guī)范了防疫緊急運(yùn)輸?shù)囊?，包括制定防疫人員、物資的緊急運(yùn)輸規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置人員優(yōu)先登機(jī)條件以及用于防疫的危險(xiǎn)物質(zhì)的運(yùn)輸規(guī)定。

5) 規(guī)范了各類保障措施，如編制具體工作預(yù)案、傳染病控制方案，民航各單位應(yīng)急物資和經(jīng)費(fèi)、應(yīng)急隊(duì)伍和人員的儲(chǔ)備以及相應(yīng)的培訓(xùn)和演練等。

該預(yù)案的內(nèi)容貼近民航實(shí)際運(yùn)行的需求，也為此后中國民航應(yīng)對疫情提供了更為明確的指引?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》發(fā)布后，2016年3月和4月，民航局又根據(jù)民航應(yīng)急工作的實(shí)際需要，先后制定了《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》(交通運(yùn)輸部令2016年第10號)與《民用運(yùn)輸機(jī)場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》(交通運(yùn)輸部令2016年第45號)。前者沿用了《突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件的界定，即包括了公共衛(wèi)生事件，從民航應(yīng)急的管理體制與組織機(jī)構(gòu)、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置措施及善后處理等方面給予了明確的規(guī)定，目的是減輕、消除突發(fā)事件對民航的危害以及防止民航發(fā)生或引發(fā)突發(fā)事件，加強(qiáng)民航對國家、地方人民政府及相關(guān)部門實(shí)施應(yīng)急處置的協(xié)助、配合。后者主要針對民用運(yùn)輸機(jī)場及其鄰近區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件(包括醫(yī)學(xué)突發(fā)事件)的應(yīng)急救援處置和相關(guān)的應(yīng)急救援管理工作。其中，特別提到機(jī)場醫(yī)療救助部門負(fù)責(zé)傳染病防控以及醫(yī)學(xué)突發(fā)事件的處置。

從中國當(dāng)前已有的民航規(guī)章文件來看，已形成了民航局、地區(qū)局及機(jī)場(航空公司)傳染病預(yù)防控制三級預(yù)案體系?！爸袊窈骄忠褜鞑扇静∶裼煤娇諔?yīng)急控制措施要求，納入局方對航空公司、運(yùn)輸機(jī)場的航空安全審計(jì)內(nèi)容。民航局于2005年成立民用航空醫(yī)學(xué)中心，作為傳染病民用航空預(yù)防控制的技術(shù)支持部門”[8]。但是，總體而言民航有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控處置主要體現(xiàn)在這兩部“應(yīng)急”的規(guī)定和規(guī)則中。就疫情防范而言，與民航常見的航空器損毀等應(yīng)急事件差異性大?！爸卮髠魅静∫咔槭堑湫偷纳鐣?huì)情境性危機(jī)，在不同環(huán)境和條件下，危機(jī)發(fā)生的原因、概率、表現(xiàn)形式都完全不同，交織著制度、技術(shù)等各種影響因素。從最初出現(xiàn)疫情到疫情結(jié)束，存在著各種不確定因素”[9]。因此，盡管疫情屬于突發(fā)事件的范疇，但是通用的“應(yīng)急處置”規(guī)定在防控疫情時(shí)仍顯得針對性不足。另一方面， 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急控制預(yù)案》雖然立足于民航實(shí)際，規(guī)范了應(yīng)急機(jī)構(gòu)及職責(zé)、應(yīng)急措施，但是預(yù)案的層級較低，特別是涉及到規(guī)范疫情防范和處置的職責(zé)分工、措施落實(shí)等方面時(shí)，顯得力度不夠。

四、完善民航突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法的建議

考慮到當(dāng)前國內(nèi)外疫情依然嚴(yán)峻，國家提出了“常態(tài)化疫情防控工作”的要求。目前，各地響應(yīng)中央會(huì)議精神，紛紛總結(jié)經(jīng)驗(yàn)完善相關(guān)防疫立法，有些地方已經(jīng)快速地推出征求意見稿[10]。全國政協(xié)委員中國東方航空公司董事長劉紹勇在2020年“兩會(huì)”上也提交了提案，建議結(jié)合本次防疫的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控民航法律體系，明確在疫情防控條件下，航空公司、機(jī)場、海關(guān)等相關(guān)單位如何依法防疫、依規(guī)處置[11]。考慮到國家、地方及行業(yè)對應(yīng)急立法需求，民航突發(fā)公共安全事件立法可以借此契機(jī)，進(jìn)一步明確民航運(yùn)輸中疫情防范的重點(diǎn)并加強(qiáng)對“預(yù)案”體系支持。

(一)專門立法符合民航疫情防范的實(shí)際工作需要

全球化的聯(lián)通與流動(dòng)帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)互惠與快速發(fā)展，然而也給疾病快速傳播提供了便捷。疾病專家指出當(dāng)前不僅全球流行病爆發(fā)的幾率增加，而且傳播的速度也遠(yuǎn)高于以前⑥。國際民航組織在2020年2月和3月的國家郵件中均提到鑒于新冠病毒可以在人與人之間傳播，“迫切需要減少經(jīng)航空運(yùn)輸傳播新冠病毒這一公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，并保護(hù)航空旅行者及航空人員健康”。可見，當(dāng)前疫情多發(fā)生率高、感染面廣、需要及時(shí)采取應(yīng)對措施，如何保障民航快速、安全的運(yùn)輸關(guān)乎一國乃至全球的國計(jì)民生。因此，經(jīng)歷此次新冠疫情的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)民航突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對立法顯得更為必要了。一方面，通過立法將民航防疫的有效政策、措施予以鞏固；另一方面，也考慮到新冠疫情中涉及到感染人員信息收集、報(bào)送，大數(shù)據(jù)分析以及人臉識別等高新技術(shù)的應(yīng)用，包括民航航班、航線的消減等關(guān)系個(gè)人和企業(yè)利益的措施，這都需要立法的明確和保障。有學(xué)者在分析各地新冠疫情采取的“硬核”措施時(shí)曾指出：“重大傳染病疫情是社會(huì)無差別性風(fēng)險(xiǎn)，既需要提高社會(huì)的組織化程度、通過法律創(chuàng)造多元組織形式來動(dòng)員國家與社會(huì)，又需要避免因此加劇組織對個(gè)體自由和權(quán)利的限制，確保憲法與法律對組織形式的實(shí)質(zhì)控制?！盵9]可見，完善立法不僅可以更有力地推動(dòng)疫情防范工作，同時(shí)還能兼顧到相關(guān)權(quán)益的保護(hù)。

前文提到，當(dāng)前民航涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的要求，主要規(guī)定在“應(yīng)急”的規(guī)章中，針對性較弱，而且《突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急控制預(yù)案》層級較低，難以支持職責(zé)劃分、部門協(xié)作等重大工作的開展，也不便于局方對防范工作的監(jiān)督檢查。因此，及時(shí)制定民航突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的專門規(guī)章，既符合當(dāng)前民航防疫的實(shí)際情況，也是落實(shí)國家、國際民航組織的相關(guān)要求，完善民航應(yīng)急立法體系的體現(xiàn)。

(二)專門立法應(yīng)著重解決防疫中的突出問題

根據(jù)國際民航防疫的要求與疫情防范的現(xiàn)狀，立法應(yīng)當(dāng)集中解決防疫中的突出問題，補(bǔ)足短板，保障相關(guān)工作的順利開展。

1.明確職責(zé)分工與協(xié)作配合機(jī)制

明確責(zé)任與分工是保障及時(shí)防疫的關(guān)鍵，“法律法規(guī)通過確立各個(gè)政府部門在疫情防控中的職責(zé)要求，為政府間的聯(lián)動(dòng)響應(yīng)規(guī)劃好藍(lán)圖路線。一旦疫情出現(xiàn)，只要堅(jiān)持依法而為，切實(shí)履行各自既定的防控職責(zé)，就有助實(shí)現(xiàn)組織間職責(zé)的無縫對接和行動(dòng)的穩(wěn)步有序，整個(gè)疫情防控工作就能夠有條不紊地順利推進(jìn)”[12]。對此，可將《突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急控制預(yù)案》中對應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的規(guī)定上升到部門規(guī)章中，明確民航不同主體、民航與衛(wèi)生主管部門、地方政府的職責(zé)分工。同時(shí)，考慮到疫情防范責(zé)任重，無論是信息溝通、疫情防控策略協(xié)調(diào)和資源共享與合作，都需要通過央地協(xié)同、軍地協(xié)同、區(qū)域協(xié)同等多層級社會(huì)力量的實(shí)現(xiàn)。此外，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的屬地管理原則，省、市和區(qū)各級政府還會(huì)根據(jù)疫情的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢和可能造成的危害程度采取措施并動(dòng)態(tài)調(diào)整，這些都需要屬地各個(gè)單位(含駐地民航單位)的配合與參與。因此，立法中需要明確民航與其他部門之間，民航有關(guān)單位之間的協(xié)作配合、共同應(yīng)對機(jī)制。

2.突出預(yù)案管理機(jī)制

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提出建設(shè)不同層級的“應(yīng)急預(yù)案體系”，通過預(yù)案的制定，保障國家政策與法律的有效執(zhí)行。多地應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行不力也是這次新冠疫情防范中暴露出來的突出問題。因此，應(yīng)當(dāng)在立法中對《突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急控制預(yù)案》給予支持，明確預(yù)案制定及實(shí)施要求，對于未能按照要求開展工作的單位追究法律責(zé)任，保障預(yù)案制度得到有效實(shí)施。

3.重視信息報(bào)告與新技術(shù)應(yīng)用

“疫情信息的傳輸與規(guī)制貫穿于疫情防控工作的始終，同時(shí)也是疫情治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，稍有不慎將會(huì)影響整個(gè)疫情狙擊戰(zhàn)的最終成效”[12]。2003年“非典”疫情爆發(fā)時(shí)，大家已經(jīng)意識到信息報(bào)告的重要性，隨后《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》便確立了重大、緊急疫情信息報(bào)告系統(tǒng)，提出了嚴(yán)格的報(bào)告時(shí)限?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急控制預(yù)案》中沿用了具體時(shí)限和程序的要求?？紤]到信息報(bào)告的重要性與敏感性，民航突發(fā)公共事件應(yīng)對的立法中應(yīng)納入信息報(bào)告制度，包括互聯(lián)網(wǎng)之下的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)機(jī)制。與信息關(guān)聯(lián)的是防疫中的新技術(shù)應(yīng)用，中國近些年通信、大數(shù)據(jù)、AI技術(shù)以及生物特征識別技術(shù)的快速發(fā)展在這次抗疫中發(fā)揮了巨大作用，如民用機(jī)場內(nèi)的無接觸體溫測試儀、機(jī)器人、人臉識別設(shè)備等。應(yīng)用這些技術(shù)的實(shí)效顯著但與個(gè)人權(quán)益相關(guān)。因此，也需要立法中予以規(guī)范，為防疫新技術(shù)的研發(fā)及在民航中的應(yīng)用提供支持。

4.加強(qiáng)保障措施

防疫物資與專業(yè)人員是防疫的核心因素。疫情爆發(fā)初期，防疫前線口罩、消毒液、防護(hù)服等物資短缺成為最突出的問題，機(jī)場運(yùn)營和航班執(zhí)勤中同樣也存在物資匱乏?！胺ㄖ慰梢詾閼?yīng)對緊急事件提供有力物資保障。法律規(guī)定的應(yīng)急物資保障體系，是國家應(yīng)急管理體系的重要內(nèi)容”[3]。因此，應(yīng)將民航主管部門與企事業(yè)單位物資保障和經(jīng)費(fèi)投入的職責(zé)納入當(dāng)相關(guān)立法中。同時(shí)，考慮到這次疫情中各地民航單位的防疫標(biāo)準(zhǔn)和意識差距大，還應(yīng)通過立法強(qiáng)化各單位對民航員工防疫培訓(xùn)，提升疫情應(yīng)對技能與知識。

5.增加對境外航空公司的防疫要求

與其他行業(yè)不同的是，民航運(yùn)輸中涉及到境外航空公司，采取防疫緊急措施，難免會(huì)對國際航班互通帶來直接影響。因此，盡管為了降低傳染病通過航班傳染的風(fēng)險(xiǎn)，國際民航組織并沒有限制各國采取的防范措施，但是它也同時(shí)要求成員國“在實(shí)施可能嚴(yán)重干擾國際交通的額外衛(wèi)生措施時(shí)通報(bào)世衛(wèi)組織”，以及要求各成員國及時(shí)告知防范病毒傳播中所采取的措施，由國際民航組織共享在官方網(wǎng)站上⑦?？紤]到升級的防疫措施、航班量的限制以及復(fù)工后的“熔斷”措施都會(huì)直接關(guān)系到外航利益，可以在立法中明確疫情期民航涉外防疫要求及相關(guān)程序。

此外，哄抬口罩、防疫物資價(jià)格等問題也在此次防疫中出現(xiàn)，與之類似的是民航機(jī)票的“哄搶”和“抬價(jià)”。因此，還需要在立法中納入對已銷售的國際機(jī)票的管控，以及防止換票或訂座購票后更改旅客姓名以及倒票、炒票等不法行為。這類問題還可以借鑒一些地方立法的做法——把疫情中的信息報(bào)告、配合突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置措施等方面建立誠信制度和各類主體信用記錄，納入公共信用信息平臺。

(三)加強(qiáng)預(yù)案體系對立法的支持

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范需要很強(qiáng)的操作性，應(yīng)急立法體系的有效實(shí)施還需要有預(yù)案體系的支持。“在現(xiàn)行法制下，疫情爆發(fā)、流行后，常態(tài)法制向非常法制的轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)通過啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)向社會(huì)宣布應(yīng)急響應(yīng)來完成，這也是此次新冠疫情應(yīng)對中，各級政府的實(shí)際做法”[13]。前文提到《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》也明確了“應(yīng)急預(yù)案體系”的要求，提出國家、地方、各企事業(yè)單位和重大活動(dòng)主辦單位都需要制定各類應(yīng)急預(yù)案。現(xiàn)行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應(yīng)急控制預(yù)案》在其制定的十幾年內(nèi)也一直發(fā)揮著重要的作用。因此，可以結(jié)合此次防疫經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步修訂、完善已有預(yù)案，將其作為民航突發(fā)公共衛(wèi)生事件立法體系的重要一環(huán)。對此，可以考慮以下幾方面：一是細(xì)化不同類別單位的預(yù)案要求。根據(jù)機(jī)場、航空公司、空管等不同民航主體應(yīng)急工作的差異，明確不同的預(yù)案要求，以便執(zhí)行。二是編制適用于不同防疫情況的特別預(yù)案。現(xiàn)有方案提到了疫情預(yù)防、感染病人應(yīng)急措施以及污染場地的消毒、隔離等措施，可以邀請專家對相關(guān)流程和措施進(jìn)一步細(xì)化。同時(shí)，還可以增加重大傳染病的處置以及疫情期中重大運(yùn)輸保障的特別工作預(yù)案，提升應(yīng)急反應(yīng)速度和處置效率。三是完善和提高預(yù)案的執(zhí)行性。此次疫情國家提出“及時(shí)發(fā)現(xiàn)、快速處置、精準(zhǔn)管控、有效救治”的工作要求。“及時(shí)”“快速”“精準(zhǔn)”的實(shí)現(xiàn)很大程度上依賴于預(yù)案的有效執(zhí)行，一方面，可以在預(yù)案中加強(qiáng)對演練次數(shù)、具體要求的規(guī)范；另一方面，還應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)案的及時(shí)修訂。應(yīng)急響應(yīng)終止后，組織專家和有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)查、分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的原因、過程，對預(yù)案進(jìn)行全面客觀的評估并快速啟動(dòng)預(yù)案的修訂工作。加上民航規(guī)章對各單位預(yù)案制定與執(zhí)行的立法要求，可以有效地提升預(yù)案執(zhí)行性并使之反哺于立法的落地。

五、結(jié)語

2020年5月和6月，在吉林、北京、廣東、遼寧和內(nèi)蒙古等地的疫情反復(fù)讓公眾本已放松的心情再次收緊。使人不由得回想起2020年5月鐘南山院士在接受外媒采訪時(shí)的提醒——中國尚未建立新冠免疫，仍然面臨新冠第二波疫情的挑戰(zhàn)。對于中國乃至全世界而言，抗戰(zhàn)新冠疫情之路遠(yuǎn)未走完，“往前走還有很重的任務(wù)”。受擾于疾病高傳染性以及全球多處疫區(qū)的影響，可以預(yù)期航空旅行將恢復(fù)的很慢，而且會(huì)慢于很多可以無接觸或減少接觸的行業(yè)。國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)近期指出，全球收入客公里(RPKs)要到2023年才能恢復(fù)到2019年的水平[14]。面對疫情困境，中國的航空公司、機(jī)場以及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)還需繼續(xù)努力調(diào)整布局和經(jīng)營方式，盤活各類運(yùn)力資源，努力的生存與發(fā)展。與此同時(shí)，配合當(dāng)下國家、各地緊急推進(jìn)的應(yīng)急立法，鞏固已有經(jīng)驗(yàn)，查漏補(bǔ)缺完善民航突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)章制度，也是保障民航順利復(fù)蘇和支持今后防疫工作的當(dāng)務(wù)之急。

注釋：

① 2005年5月，第58屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過了該條例的修訂草案文本，新文本于2007年6月15日生效。

② 明顯干擾，一般是指拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24小時(shí)以上。詳見《國際衛(wèi)生條例》第43條。

③ 相關(guān)信息參見世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)，網(wǎng)址為：https://www.who.int/ihr/about/10things/zh/。2006 年10 月8 日起該條例適用于中國。

④ 2006年國際民航組織與世界衛(wèi)生組織、世界旅游組織(UNWTO)以及國際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(IATA)和機(jī)場協(xié)會(huì)(ACI)開展了“關(guān)于預(yù)防和管理民用航空公共衛(wèi)生事件的合作安排”(CAPSCA)。目的在于提高成員國處置民航領(lǐng)域發(fā)生的公共健康緊急事件或者潛在的傳染性病緊急事件的應(yīng)對。基于該合作，國際民航組織與世界衛(wèi)生組織舉辦了該專題的全球性論壇。相關(guān)信息參見國際民航組織官網(wǎng)，網(wǎng)址為：https://www.icao.int/Meetings/CAPSCA2015/Pages/default.aspx。

⑤ 相關(guān)資料參見國際民航組織官網(wǎng)，網(wǎng)址為：https://www.icao.int/Security/COVID-19/Pages/EBandSL.aspx。

⑥ “全球化世界的超連通性和流動(dòng)性導(dǎo)致流行病以前所未有的方式傳播開來。醫(yī)學(xué)專家何塞·路易斯·普埃爾塔指出，14世紀(jì)的瘟疫以每天5公里的速度，花了3年時(shí)間才傳遍整個(gè)歐洲；而2003年SARS病毒從中國香港傳入加拿大只用了24小時(shí)?！薄拔髅剑喝蛄餍胁〗窈蠡蛴萦遥俊眳⒁姡骸秴⒖枷ⅰ?020年3月11日報(bào)道，網(wǎng)址為：https://new.qq.com/omn/20200311/20200311A0JSA100.

⑦ 相關(guān)國家郵件的內(nèi)容參見國際民航組織官網(wǎng)，網(wǎng)址為：https://www.icao.int/Security/COVID-19/Pages/EBandSL.aspx。