加勒比海行動(dòng)計(jì)劃及 《卡塔赫納公約》 簡介

■文 / 劉哲

加勒比海地處南北美洲中部，沿岸國有20個(gè)，是世界上沿岸國最多的一片海域。該海域內(nèi)蘊(yùn)藏著豐富的海洋生物資源，以種類豐富、活躍度高、規(guī)模大的珊瑚礁而聞名。由于氣候變化導(dǎo)致的氣溫和海水平均溫度升高，這片海域面臨著珊瑚礁白化、海洋酸化、極端氣候事件等一系列環(huán)境危機(jī)。此外，加勒比海沿岸粗放的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式給當(dāng)?shù)貛淼暮Ｓ蜻^度開發(fā)，海水質(zhì)量下降、漁業(yè)資源退化、外來物種入侵等問題威脅著該海域和沿岸地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。加勒比海地區(qū)的海洋保護(hù)行動(dòng)開始的時(shí)間較早、覆蓋面相對(duì)全面，作為全球海洋環(huán)境治理的小多邊環(huán)境條約具有一定的代表性。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）發(fā)起的加勒比行動(dòng)計(jì)劃開始于1981年，當(dāng)時(shí)，泛加勒比地區(qū)的22個(gè)國家最早加入了這項(xiàng)計(jì)劃，有島國也有陸上國家。由此而產(chǎn)生的《保護(hù)和發(fā)展泛加勒比地區(qū)的海洋環(huán)境公約》（簡稱《卡塔赫納公約》）于1983年達(dá)成，1986年生效。該公約項(xiàng)下有3個(gè)主要議定書，包括：1983年達(dá)成，1986年生效的《石油泄漏議定書》；1990年達(dá)成，2000年生效的 《特別保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)物議定書》；1999年達(dá)成，尚未生效的《陸源及陸上活動(dòng)污染議定書》?！犊ㄋ占{公約》 已經(jīng)被25個(gè)聯(lián)合國成員國完成批約，覆蓋的水域環(huán)境涵蓋墨西哥灣、加勒比海和附近的大西洋海域。該公約已經(jīng)進(jìn)入履約階段，信息分享和宣傳教育是該機(jī)制的主要活動(dòng)。

UNEP作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)安排和運(yùn)行，由區(qū)域協(xié)調(diào)小組（CAR/RCU）負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)。該公約和下設(shè)各議定書的秘書處均設(shè)在牙買加金士頓。公約締約方每2年召開1次締約方大會(huì)，其中公約和附屬議定書的締約方會(huì)議同期召開。締約方必須簽署公約和至少1份其項(xiàng)下議定書才能享有締約方地位。從表1可見，地中海沿岸國家基本上都已簽署 《卡塔赫納公約》，但是議定書的簽署時(shí)間參差不齊、步調(diào)不一。值得注意的是，美國、法國、荷蘭和歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)都簽署了《卡塔赫納公約》，而且美國、法國還簽署、批準(zhǔn)了其全部附屬議定書，參與程度相對(duì)較高。

表 1 《卡塔赫納公約》及其議定書的簽署和履約現(xiàn)狀

《卡塔赫納公約》 共30條和1份附件；其項(xiàng)下《石油泄漏議定書》共11條和1份附件；其項(xiàng)下《特別保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)物議定書》共28條和3份附件；其項(xiàng)下《陸源污染議定書》 共19條和4份附件。具體的文本結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容如表2所示。

從法律屬性來看，《卡塔赫納公約》和議定書都

規(guī)定了完備的簽署生效程序，并含有相應(yīng)的行動(dòng)義務(wù)和資金義務(wù)條款。還含有報(bào)告、評(píng)估等透明度義務(wù)，經(jīng)查，加勒比海數(shù)據(jù)庫公布了轄區(qū)77個(gè)島嶼的地理信息、物種信息（包括種類和數(shù)量）、環(huán)境信息等。公約第24條要求“至少同時(shí)簽署并生效1份議定書才能成為公約締約方”，并且明確了“締約方驅(qū)動(dòng)”原則。公約和議定書的締約方會(huì)議平均每2年召開1次，根據(jù)UNEP或者締約方提議，經(jīng)過多數(shù)締約方同意，還會(huì)增列締約方會(huì)議。各締約方需要指定全權(quán)代表參加締約方會(huì)議。根據(jù)以上幾個(gè)方面判斷，加勒比海行動(dòng)計(jì)劃中的《卡塔赫納公約》及其議定書具有較強(qiáng)的國際法約束力。

表2 《卡塔赫納公約》及其議定書的文本結(jié)構(gòu)

從表決原則來看，《卡塔赫納公約》和議定書的不同條款具有不同的表決原則。如 《卡塔赫納公約》第17條議定書的修訂條款中要求多數(shù)通過原則；第20條程序和資金條款則秉持全體一致原則；第27條加入條款則要求3/4多數(shù)同意原則。這種表決原則的靈活性賦予了公約及其議定書更強(qiáng)的執(zhí)行力和行動(dòng)效率，但可能存在一定的不公平隱患。此外，《卡塔赫納公約》 還賦予了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織（歐盟）的表決權(quán)，增強(qiáng)了其影響力和行動(dòng)力，對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策形成影響。

從涉及領(lǐng)域來看，《卡塔赫納公約》涉及海上船舶污染、海上棄物（dumping）污染、陸源污染、海床開發(fā)污染、空源污染、特別保護(hù)區(qū)，其中海床開發(fā)污染（石油泄漏）、特別保護(hù)區(qū)和陸源污染目前已經(jīng)形成了文本。其他領(lǐng)域還沒有形成締約方普遍共識(shí)。值得注意的是，其中涉及的空源污染可能會(huì)與大氣污染、人工影響天氣和氣候地球工程等問題相關(guān)，對(duì)發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成外部限制。此外，加勒比海行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)下的海洋垃圾治理行動(dòng)推進(jìn)較快，很有可能在垃圾治理合作和海上棄物（dumping）污染等領(lǐng)域形成新的共識(shí)。

關(guān)于資金安排，根據(jù)《卡塔赫納公約》第20條第2段，締約方根據(jù)會(huì)議決定履行各自的資金義務(wù)，作為締約方的一般性資金義務(wù)，此外，《特別保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)物議定書》和《陸源污染議定書》 還專門列有特殊資金條款，可以在締約方之外的其他實(shí)體間進(jìn)行融資。這使得 《卡塔赫納公約》及其議定書的資金和融資體系具有天然的非公共資金兼容性，擴(kuò)大資金來源的同時(shí)，也增加了出資方對(duì)相關(guān)政策和行動(dòng)的控制力。

作為UNEP區(qū)域海計(jì)劃（Regional Seas Programme，RSP）的一部分，加勒比行動(dòng)計(jì)劃為多邊海洋環(huán)境治理提供了可供參考的案例。RSP已經(jīng)有146個(gè)國家參與其中，發(fā)展出了18個(gè)區(qū)域海公約和行動(dòng)計(jì)劃，針對(duì)沿海和水資源管理促進(jìn)了國家間和區(qū)域間的交流和合作。