鄭光偉

摘要：2020年的新冠疫情，迅速蔓延至全國(guó)和世界各地?，F(xiàn)在全國(guó)各地正在啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)土利用的戰(zhàn)略性和全局性的安排，必須在防控疫情及應(yīng)對(duì)其他重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面有未雨綢繆，在規(guī)劃編制中要將極限思維、健康中國(guó)、韌性城市等理念納入編制的整個(gè)過(guò)程中，并提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;重大突發(fā);公共安全;疫情

2020年新春伊始，突如其來(lái)的新型冠狀病毒疫情，讓武漢及全國(guó)城市的公共安全體系措手不及。這次疫情的突發(fā)給中華大地蒙上一層厚重的陰影，也給全體國(guó)民上了一堂生動(dòng)的公共安全危機(jī)課。公共安全關(guān)系到每個(gè)人的切身利益和生活質(zhì)量，除類似于本次新冠肺炎疫情的公共衛(wèi)生安全事件外，公共安全事件還涉及戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖事件等社會(huì)沖突事件，火災(zāi)、洪水、爆炸、地震、糧食短缺、水源大面積污染、能源安全等自然災(zāi)害事件。本次疫情發(fā)生后，各行各業(yè)也都在對(duì)如何應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性安全事件做了深深的思考。

國(guó)土空間規(guī)劃作為城市戰(zhàn)略性和全局性的安排，應(yīng)該對(duì)各類公共安全進(jìn)行前瞻性地防控，未雨綢繆，構(gòu)建健全安全韌性的應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力，從而使城市能夠更加從容地應(yīng)對(duì)各種重大突發(fā)公共安全事件。

我國(guó)的“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系，現(xiàn)正處于啟動(dòng)編制階段，本次疫情的突發(fā)也暴露出之前各項(xiàng)規(guī)劃的一些短板和不足。

1 城市規(guī)劃未考慮應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共安全衛(wèi)生的問(wèn)題

目前，我國(guó)各級(jí)城市規(guī)劃中一般只考慮了可能發(fā)生的自然類災(zāi)害事件，未考慮突發(fā)性公共安全衛(wèi)生的情況。且在規(guī)劃編制過(guò)程中，未要求編制衛(wèi)生安全的專項(xiàng)規(guī)劃，城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中也缺乏衛(wèi)生安全的內(nèi)容，大部分城市和鄉(xiāng)村也沒(méi)有規(guī)劃衛(wèi)生安全隔離區(qū)。本次疫情發(fā)生后的建設(shè)的隔離區(qū)也是就地、就近建設(shè)，在選址上非常倉(cāng)促。

再有，目前的城市規(guī)劃體系主要圍繞城市的發(fā)展功能、空間、交通、形態(tài)等一系列要素，對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的災(zāi)害防控意識(shí)和應(yīng)急響應(yīng)能力顯著不足，現(xiàn)有應(yīng)急防災(zāi)規(guī)劃存在宏觀指導(dǎo)有余、細(xì)節(jié)規(guī)范不足等問(wèn)題，實(shí)操性和實(shí)效性沒(méi)有迭代升級(jí)。

2 城市空間的高度聚集加大應(yīng)對(duì)重大突發(fā)安全事件的難度

武漢素有“九省通衢”之稱，但本次疫情卻因外來(lái)人口聚集、流動(dòng)性強(qiáng)造成了病毒在全國(guó)迅速蔓延;城市的功能結(jié)構(gòu)不斷豐富，卻遭收醫(yī)療生活物資短缺的考驗(yàn)。此次疫情發(fā)生、快速傳播以及防控遇到的困難，在一定程度上暴露了城市人口和資源空間過(guò)度聚集帶來(lái)的負(fù)面效果。

特大城市所特有的規(guī)模巨大、高度密集和高度流動(dòng)性等特點(diǎn)，存在著傳染性疾病等其他各種復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)。城市的人口高度集聚，使得疾病蔓延的速度和規(guī)模都比人口疏散的鄉(xiāng)村更為嚴(yán)重。稍有不慎，就會(huì)釀成巨大的災(zāi)難性事件，而本次席卷全國(guó)及世界各地的疫情，也顯著地證明了這一點(diǎn)。

人口是城市安全的核心要義，規(guī)模越大，聚集度越高，風(fēng)險(xiǎn)必然越大。對(duì)于傳染性疫情，人口越多，對(duì)外界的聯(lián)系必然也多，傳播的覆蓋面也就越廣。這種風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模效應(yīng)，不僅表現(xiàn)在公共衛(wèi)生突發(fā)事件上，其他災(zāi)害例如洪澇、地震、戰(zhàn)爭(zhēng)等風(fēng)險(xiǎn)也隨人口規(guī)模的增大而陡增。

3 城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件的韌性不足

韌性城市是指城市或城市系統(tǒng)能夠化解和抵御外界的沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響的能力。也就是說(shuō)，當(dāng)各類災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，韌性城市能承受沖擊，快速應(yīng)對(duì)、恢復(fù)，保持城市功能正常運(yùn)行，并通過(guò)適應(yīng)來(lái)更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

本次疫情起初，各項(xiàng)措施不能快速準(zhǔn)確反應(yīng)，信息公開(kāi)不及時(shí)，決策滯后等問(wèn)題，凸顯了城市韌性的不足。若非我國(guó)特有的制度優(yōu)勢(shì)，舉全國(guó)之力，本次疫情很難如此快速止住。同時(shí)，現(xiàn)行的城市應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃主要針對(duì)公共突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急救援，側(cè)重于災(zāi)后的恢復(fù)和建設(shè)，均是被動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)。此次疫情的肆虐凸顯了提升城市韌性的重要性和緊迫性。

面對(duì)本次疫情，深入思考國(guó)土空間規(guī)劃編制中各地的應(yīng)急安全承載能力、快速響應(yīng)能力以及城市功能的正常運(yùn)行能力，提出如下建議：

1 樹立“極限思維”，構(gòu)建應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件規(guī)劃體系

在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程，不僅要強(qiáng)調(diào)的紅線思維和底線思維，還要樹立“極限思維”，做最壞的打算，構(gòu)建應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件規(guī)劃體系。譬如人類疫情和動(dòng)物疫情疊加爆發(fā)，疫情和重大洪水、地震、爆炸等各類自然災(zāi)害同時(shí)發(fā)生，疫情和戰(zhàn)爭(zhēng)、社會(huì)沖突等極端情境同時(shí)發(fā)生的時(shí)候，我們的城市功能空間能否承載、如何應(yīng)對(duì)，也應(yīng)作為國(guó)土空間規(guī)劃編制中的重點(diǎn)內(nèi)容。

2 國(guó)土規(guī)劃體中的城市空間體系要處理好集中和分散的關(guān)系

2.1 在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略層面，堅(jiān)持以城市群、都市圈為主體形態(tài)和以優(yōu)勢(shì)地區(qū)、中心城市為重點(diǎn)的總體方向。但基于我國(guó)人口基數(shù)大和有效防范重大突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)，建議不宜過(guò)度集中在少數(shù)幾個(gè)城市群或都市圈，而應(yīng)使數(shù)量、規(guī)模相對(duì)適宜，空間相對(duì)均衡。尤其是超級(jí)大城市不能過(guò)度擴(kuò)張，全國(guó)城市發(fā)展一定要均衡。

2.2 在城市群治理層面，不能只關(guān)注經(jīng)濟(jì)協(xié)作、生態(tài)治理等可見(jiàn)領(lǐng)域，也要強(qiáng)化公共安全的保障，要通過(guò)分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控。要按照“作最壞的打算、預(yù)留適度的常備空間、具備強(qiáng)大的緊急動(dòng)員能力”三者合一，真正做到“中醫(yī)治未病”。同時(shí)，醫(yī)療資源配置要以城市群為單元，與城市群的形態(tài)相匹配，不能囿于傳統(tǒng)的“中心---邊緣“格局和” 城---鎮(zhèn)---村“等級(jí)體系，而應(yīng)更加網(wǎng)絡(luò)化、多中心化^[1]。

3 將“健康中國(guó)”理念納入國(guó)土空間規(guī)劃編制

編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)樹立“健康中國(guó)”理念，踐行生態(tài)文明思想，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理，積極推廣綠色發(fā)展方式和生活方式，降低國(guó)土空間的健康風(fēng)險(xiǎn)。必須多部門組織的通力合作，除之前的城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等部門，還要將公共衛(wèi)生部門、應(yīng)急部門納入編制過(guò)程中。并編制城市醫(yī)療衛(wèi)生布局專項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注在醫(yī)療資源總量發(fā)展、服務(wù)體系建設(shè)等，強(qiáng)調(diào)布局的均等化，對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件缺乏有效的應(yīng)急預(yù)案，需要通過(guò)規(guī)劃干預(yù)，建立集中和分散相結(jié)合的城市重大公共衛(wèi)生事件防控系統(tǒng)，即集中高水平醫(yī)療資源和均勻布置基層社區(qū)醫(yī)院，建設(shè)與公眾需求相匹配的醫(yī)療服務(wù)體系。

4 塑造“韌性城市”，為未來(lái)公共安全等基礎(chǔ)設(shè)施科學(xué)“留白”

在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)候，在整體布局、用地指標(biāo)、建設(shè)時(shí)序等方面，充分滿足應(yīng)對(duì)未來(lái)重大安全事件的基礎(chǔ)設(shè)施的需要，科學(xué)布置“留白”空間，預(yù)留應(yīng)急避難場(chǎng)所和防疫應(yīng)急設(shè)施空間，補(bǔ)齊工作短板^[2]。同時(shí)要做到平戰(zhàn)結(jié)合，減少維護(hù)成本。任何災(zāi)害都是小概率事件，每個(gè)城市均為小概率事件做全部的準(zhǔn)備既不經(jīng)濟(jì)也不可持續(xù)，這就要求規(guī)劃用來(lái)應(yīng)急的城市“儲(chǔ)備”設(shè)施在平時(shí)也要能夠低成本維持。

城市應(yīng)急空間用地的規(guī)模、布局選址、基礎(chǔ)設(shè)施配套必須符合應(yīng)急避災(zāi)要求進(jìn)行建設(shè);平時(shí)的聚會(huì)廣場(chǎng)、公園綠地、體育公園、展覽館等在戰(zhàn)時(shí)可結(jié)合避災(zāi)進(jìn)行建設(shè)（例如，此次疫情中的武漢國(guó)際博覽中心“方艙醫(yī)院”、武漢體育館“方艙醫(yī)院”等）。對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件來(lái)說(shuō)，應(yīng)急空間選址可考慮緊鄰大型醫(yī)院選址，可作為“戰(zhàn)”時(shí)迅速安置避災(zāi)、防疫、救人的隔離場(chǎng)所，就近發(fā)揮醫(yī)院支撐作用。

5 推動(dòng)國(guó)土空間智慧精細(xì)治理，提升國(guó)土空間-社區(qū)治理效能

隨著區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等智能技術(shù)的發(fā)展，以“智慧規(guī)劃”引領(lǐng)“智慧國(guó)土”建設(shè)的新模式，已成為智慧國(guó)土建設(shè)的必然選擇。將來(lái)的“智慧規(guī)劃”與“智慧國(guó)土”建設(shè)必將為整個(gè)國(guó)土空間治理提供更智能、更精準(zhǔn)和更人本的決策。而這根本的根本在于轉(zhuǎn)變治理思路?？臻g治理要向數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型，將各種信息和數(shù)據(jù)納入空間規(guī)劃與決策中來(lái)。

要以“可感知”為基礎(chǔ)，建設(shè)統(tǒng)一的智能感知體系，以期“人地互動(dòng)可感知”;要以“能學(xué)習(xí)”為方法，形成國(guó)土空間綜合監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，達(dá)到“精細(xì)模擬能學(xué)習(xí)”;要以“善治理”為目標(biāo)，聯(lián)通融合智慧規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警全業(yè)務(wù)系統(tǒng)和智慧城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)系統(tǒng)，以期“人機(jī)互動(dòng)善治理”;要以“自適應(yīng)”為手段，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理與規(guī)劃、建設(shè)、管理的業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

疫“鏡”之下的明鑒，仍有很多國(guó)土規(guī)劃編制和治理問(wèn)題值得深思與解決，在本輪編制過(guò)程中，要形成“有張力的國(guó)土空間治理體系和有遠(yuǎn)見(jiàn)的國(guó)土空間治理能力”的國(guó)土空間規(guī)劃理念，實(shí)現(xiàn)的國(guó)土空間規(guī)劃治理現(xiàn)代化的各要素的最佳集成和運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]李國(guó)平，李迅，馮長(zhǎng)春，王耀麟，陸軍，趙鵬軍，陳鵬，桂萍，凌云飛.我國(guó)小城鎮(zhèn)可持續(xù)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究綜述與展望[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)），2018，32（06）：32-49.

[2]樊杰.地域功能-結(jié)構(gòu)的空間組織途徑——對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的討論[J].地理研究，2019，38（10）：2373-2387.

作者簡(jiǎn)介：作者畢業(yè)于華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理專業(yè)，工作16年來(lái)，長(zhǎng)期從事土地利用規(guī)劃、土地整治、礦產(chǎn)規(guī)劃、測(cè)繪規(guī)劃等相關(guān)工作，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。