摘要：我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展使得礦產(chǎn)資源的需求增加，然而其并非用之不盡、取之不竭。隨著我國礦產(chǎn)資源儲量逐漸下滑以及環(huán)境問題的惡化，資源儲量管理問題日益受到關(guān)注。本文的框架分為三個(gè)部分。第一部分為礦產(chǎn)資源儲量管理的概述，涉及概念、內(nèi)容及地位。第二部分提出了我國礦產(chǎn)資源儲量管理存在的一些問題，包括法律機(jī)制不完善，責(zé)任機(jī)制不明確以及評審備案和登記管理這兩重大內(nèi)容的不足。第三部分提出了完善的建議，主要有強(qiáng)化法律法規(guī)支撐;強(qiáng)化信用約束;健全評審登記約束機(jī)制;管理體制改革。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源;儲量管理;評審登記

一、礦產(chǎn)資源儲量管理概述

（一）礦產(chǎn)資源儲量管理的內(nèi)涵

在我國，礦產(chǎn)資源儲量管理指在整個(gè)資源的開采、累積和消費(fèi)過程中，國家國土資源主管部門憑借所有者及行政管理者身份，通過收集、分析礦產(chǎn)資源數(shù)量、質(zhì)量和空間分布等數(shù)據(jù)信息，制定礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控措施并監(jiān)督管理，從而促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理利用及有效保護(hù)。礦產(chǎn)資源實(shí)物是管理的直接對象，礦業(yè)投資者，如探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，以及有關(guān)中介機(jī)構(gòu)和職業(yè)資格人員，如礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查、測量人員，是管理的相對人?？傊?，礦產(chǎn)資源儲量管理貫穿從資源勘查、開發(fā)至閉坑的一整個(gè)過程。

礦產(chǎn)資源儲量管理的內(nèi)容概括來說主要包括兩方面：一是管理國家礦產(chǎn)資源儲量帳戶;二是監(jiān)管儲量，規(guī)范礦業(yè)市場、促進(jìn)市場公平公正。其中最重要的兩部分是評審備案和登記統(tǒng)計(jì)。我國對此也極其重視。此外，關(guān)于礦山儲量動(dòng)態(tài)管理也是關(guān)注重點(diǎn)之一。

（二）礦產(chǎn)資源儲量管理的地位

礦產(chǎn)資源儲量管理的好壞，事關(guān)我們經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步、社會整體的建設(shè)、生態(tài)環(huán)境的文明建設(shè)，甚至關(guān)系到我們每一個(gè)人物質(zhì)生活所需。另外，它也是我們國家規(guī)劃國民經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)、生態(tài)環(huán)境政策的重要依據(jù)之一。從保護(hù)資源的目的來看，礦產(chǎn)資源儲量管理是優(yōu)化資源配置、落實(shí)正確的礦業(yè)權(quán)管理政策、實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、管控的關(guān)鍵性基礎(chǔ)工作，對于規(guī)劃科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)計(jì)劃、進(jìn)行礦產(chǎn)資源保護(hù)監(jiān)督等具有重要的意義。

二、我國礦產(chǎn)資源儲量管理存在的問題

（一）儲量管理法律法規(guī)體系不完整，立法滯后

目前，關(guān)于我國礦產(chǎn)資源儲量管理的法律法規(guī)體系尚不完整，現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》以及行政法規(guī)中僅涉及很少的內(nèi)容且是間接地提及到。與《礦產(chǎn)資源法》相配套的礦產(chǎn)資源儲量管理行政法規(guī)尚處于缺位的狀態(tài)，且《礦產(chǎn)資源法》中籠統(tǒng)地規(guī)定了礦產(chǎn)資源儲量管理。這些零零散散規(guī)定的條文既不全面又與現(xiàn)實(shí)中的管理工作嚴(yán)重脫節(jié)，顯而易見，與目前我國所需的更加系統(tǒng)、嚴(yán)密的行政管理體制、市場經(jīng)濟(jì)體制并不相符。

（二）資源儲量把關(guān)責(zé)任機(jī)制不明確，估算缺乏監(jiān)管

至今為止，虛假的礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)責(zé)任主體不確定仍是我國儲量管理中的顯著難題。評審是對儲量估算數(shù)據(jù)真實(shí)性把關(guān)的唯一環(huán)節(jié)，而資源儲量評審又屬于委托業(yè)務(wù)，從而暴露出利益關(guān)系問題、評審獨(dú)立性差、多流于形式等等。另外，只需向政府備案也弱化了對儲量估算的監(jiān)管責(zé)任。因此，虛假的數(shù)據(jù)信息責(zé)任應(yīng)該由誰承擔(dān)，是直接負(fù)責(zé)評估、審查的機(jī)構(gòu)和人員，還是更靠前的那些勘查單位及其上司、業(yè)主，更有甚追究到國土資源管理部門？從當(dāng)前的礦產(chǎn)資源儲量管理制度來看并不得知。

（三）評審備案和儲量登記管理中的不足

礦產(chǎn)資源儲量評審備案和儲量登記是我國開展儲量管理的重要制度，兩者關(guān)系密切。

評審備案的不足，一是工作定位不清晰。當(dāng)前評審備案管理不僅對儲量登記等掌握國家礦產(chǎn)資源家底需要的儲量報(bào)告進(jìn)行評審備案，還將上市融資、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場行為依據(jù)的儲量報(bào)告列入評審備案范圍，承擔(dān)了本應(yīng)由市場主體承擔(dān)的責(zé)任。二是監(jiān)督管理不到位。礦業(yè)權(quán)人對提供的評審備案資料不真實(shí)、存在弄虛作假等情況，造成的后果由其自行承擔(dān)，但在整個(gè)過程中涉及礦產(chǎn)資源儲量估算、儲量報(bào)告編寫等關(guān)于報(bào)告質(zhì)量是否真實(shí)缺少監(jiān)管手段，更缺乏具有威懾性的懲罰措施處理礦業(yè)權(quán)人、報(bào)告編制單位等相關(guān)利益主體的違法行為。

登記管理的不足，一是約束機(jī)制未有效建立。2018年以前，涉及礦業(yè)權(quán)登記管理的事項(xiàng)，無須申請人提交儲量登記書，有備案證明和評審意見即可，約束其及時(shí)辦理占用登記的要求未得到落實(shí)。雖然《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請資料的通知》中對此內(nèi)容明確修改，但仍未要求探礦權(quán)人在辦理勘查許可證相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)提交儲量登記書，約束其及時(shí)辦理查明登記的要求也未落實(shí)。二是儲量登記數(shù)據(jù)的時(shí)效性較差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年各省備案登記率的平均值為59%，意味著41%的儲量報(bào)告在完成評審備案后未能進(jìn)行儲量登記。已經(jīng)評審備案確認(rèn)的礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)未能及時(shí)進(jìn)行儲量登記和進(jìn)入儲量登記庫、納入統(tǒng)計(jì)，也嚴(yán)重影響了礦產(chǎn)資源統(tǒng)計(jì)、規(guī)劃等管理的準(zhǔn)確性。

三、完善我國礦產(chǎn)資源儲量管理的建議

（一）強(qiáng)化法律法規(guī)支撐，完善相關(guān)文件的銜接性

依法治國必須堅(jiān)持立法先行，同樣適用于完善礦產(chǎn)資源儲量管理制度。應(yīng)繼續(xù)加快礦法的修改工作，并結(jié)合其修改，研究起草符合新時(shí)期國情、礦情的《礦產(chǎn)資源儲量管理?xiàng)l例》，在原有礦產(chǎn)資源儲量管理法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。在新形勢下，現(xiàn)行礦法在某些層面呈現(xiàn)出許多不適應(yīng)，因此加強(qiáng)礦產(chǎn)資源儲量管理在礦政管理中的作用，使其地位在法律層面更加明確，并為順利開展相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)和工作改革奠定良好的基礎(chǔ)。同時(shí)需關(guān)注《礦產(chǎn)資源儲量管理?xiàng)l例》起草中的一個(gè)問題，即登記統(tǒng)計(jì)和評審備案這兩者之間的銜接問題。要盡可能詳盡地予以規(guī)定，畢竟礦產(chǎn)資源儲量管理涉及到從勘查、開采到閉坑每一階段的全過程，增強(qiáng)各項(xiàng)工作之間的銜接性就顯得尤為重要。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督管理，強(qiáng)化信用約束。

評審備案與儲量登記工作要進(jìn)一步整合，須建立健全礦產(chǎn)資源儲量評審登記制度，實(shí)現(xiàn)在評審機(jī)構(gòu)完成儲量評審、管理機(jī)關(guān)完成儲量登記書并核準(zhǔn)后，才算完成評審登記，并將儲量登記數(shù)據(jù)及時(shí)導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫。既解決了儲量登記流程繁瑣、執(zhí)行不到位、數(shù)據(jù)時(shí)效性差的問題，也為政府實(shí)時(shí)掌握礦產(chǎn)資源家底情況提供了便利，更為下一步開展探明儲量的礦產(chǎn)資源統(tǒng)一確權(quán)登記提供了便利條件。另外，需加強(qiáng)評審登記事中和事后監(jiān)管。如在評審前，對出現(xiàn)資源儲量變化大、評審專家認(rèn)為可疑等情形，可以交由評審機(jī)構(gòu)，由其組織專家對送交資料的相關(guān)人員進(jìn)行審核與詢問。在評審登記后，可以規(guī)定管理機(jī)關(guān)需定期組織專家對完成評審登記的儲量報(bào)告按一定比例抽查，加強(qiáng)對評審工作和評審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)。除此之外，還可以完善評審專家考核和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加大對弄虛作假、徇私枉法的單位及個(gè)人的懲罰力度，強(qiáng)化信用約束機(jī)制，對失信者以后再進(jìn)入地質(zhì)礦產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行限制和聯(lián)合懲戒，進(jìn)而保障儲量報(bào)告數(shù)據(jù)的真實(shí)性。

（三）健全評審登記約束機(jī)制，完善法律依據(jù)

首先要強(qiáng)調(diào)評審登記在礦政管理中的地位和作用?！敖?jīng)評審登記的礦產(chǎn)資源儲量，是礦產(chǎn)資源規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的依據(jù)”，這一認(rèn)識需要在今后的管理工作中加強(qiáng);其次要明確在不具備評審登記條件下的資源儲量，不能成為規(guī)劃礦區(qū)面積、設(shè)立采礦許可證以及五年有效期以上采礦許可證延續(xù)的依據(jù)，同時(shí)規(guī)定礦業(yè)權(quán)人申請辦理業(yè)務(wù)時(shí)，須具備儲量登記書，作為申請要件之一，從而督促其積極履行評審登記義務(wù);最后，在修訂《礦產(chǎn)資源法》與配套規(guī)定時(shí)，現(xiàn)有的“礦產(chǎn)儲量評審審批機(jī)構(gòu)”等用詞及規(guī)定需予以取消，也要在修訂過程中明確評審登記的工作地位及要求，強(qiáng)化評審登記的法律依據(jù)。

（四）做好管理體制改革工作

眾所周知，國家是礦產(chǎn)資源私權(quán)利和公權(quán)力主體，即所有權(quán)和管理權(quán)主體。根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》關(guān)于公私權(quán)利分開原則，應(yīng)對我國目前的礦業(yè)權(quán)制度和職能部門設(shè)置進(jìn)行改革，使兩種主體的身份能明顯區(qū)分開來。

礦業(yè)權(quán)制度改革方面，礦業(yè)權(quán)的確權(quán)登記機(jī)構(gòu)及其權(quán)限、登記的內(nèi)容和效力需從立法層面予以明確，從而明顯區(qū)別私人受讓的礦業(yè)權(quán)與國家所有權(quán)這兩者之間的劃分。同時(shí)還應(yīng)對礦產(chǎn)、礦產(chǎn)資源、礦產(chǎn)資源儲量等不同概念作出界定，進(jìn)而明確礦業(yè)權(quán)的物權(quán)內(nèi)涵。在職能部門改革方面，可以適當(dāng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如波蘭《地質(zhì)與采礦法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)、自然資源和森林部管制礦業(yè)市場準(zhǔn)入;國家地質(zhì)管理機(jī)構(gòu)和最高采礦辦公室分別管理勘探與開采的生產(chǎn)等。因此，提倡我國采取不同部門分管的措施，將礦產(chǎn)資源物權(quán)登記和處置、勘查開采準(zhǔn)入審批、監(jiān)督管理等事項(xiàng)交給各個(gè)部門。需要強(qiáng)調(diào)的是，需讓專職部門履行一定的民事主體職能，主要負(fù)責(zé)資源配置和管理，方便將礦產(chǎn)作為私有物權(quán)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記。

結(jié)語

礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會進(jìn)步不可或缺的資源動(dòng)力之一，其有限性和不可再生性決定了新時(shí)代我國更要在合理利用的同時(shí)提高利用效率，避免不必要的浪費(fèi)。所以，及時(shí)發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源儲量管理過程中的問題并實(shí)事求是地解決問題，在保護(hù)資源的基礎(chǔ)上掌控資源家底，保障國家資源安全，更好地服務(wù)社會。

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作者簡介：白露茜（1994.11.04-），女，漢族，籍貫山西省陽城縣，現(xiàn)就讀于西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2019級環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)。碩士研究生，主要研究方向：法學(xué)。