論生態(tài)環(huán)境損害賠償中的公眾參與

摘 要：生態(tài)環(huán)境損害賠償是以維護公眾生態(tài)利益為宗旨。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理離不開公眾的積極參與。2017年，國家印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，將公眾參與以原則的形式確定了下來，但仍存在公眾參與意識不強烈、渠道不暢通等問題。本文針對這一現(xiàn)象，從公眾參與的具體模式入手，分析實踐中產(chǎn)生的問題，從主體意識、法律保障、監(jiān)督機制等方面提出解決思路。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償;公眾參與;監(jiān)督

一、公眾參與的理論基礎(chǔ)

（一）公眾參與的法理基礎(chǔ)

公眾參與是與社會公共利益相關(guān)的社會個體、群體，參加到政府的公共事業(yè)中，并提出相應(yīng)建議和意見的行為。公眾參與原則具有悠久的歷史底蘊和深厚的理論依據(jù)，主要分為以下幾個理論基礎(chǔ)：一，環(huán)境公共信托理論，該理論主張空氣、河流、等自然資源具有有限性和公共性，為了公共的利益，應(yīng)將這些資源通過信托的方式交給政府或體現(xiàn)人民共同意志的機構(gòu)來管理，但在經(jīng)濟發(fā)展中，受托主體可能犧牲共同利益，所以在公共信托的基礎(chǔ)上要引入公眾參與機制來監(jiān)督受托主體的行為。二，環(huán)境權(quán)理論，結(jié)合聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》等定義，環(huán)境權(quán)為人類有在健康、安全的環(huán)境中，以與自然相協(xié)調(diào)的方式過著舒適生活的權(quán)利。環(huán)境權(quán)人人皆有，當(dāng)環(huán)境權(quán)遭受侵害的時候，公眾自然有以其為基礎(chǔ)請求救濟。三，外部性理論，這是從經(jīng)濟學(xué)上引出的一個概念，即一個經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為對其他主體產(chǎn)生了影響，這種影響包括正負面，但經(jīng)濟主體卻不能因此獲得收益或者付出代價。企業(yè)或者個人的排污行為對環(huán)境造成破壞，這屬于負的外部性，公民作為環(huán)境破壞的直接受損者，理所應(yīng)當(dāng)參與到環(huán)境損害賠償?shù)氖乱酥小?/p>

（二）公眾參與在法律上的體現(xiàn)

公民環(huán)境權(quán)的保障及生態(tài)損害賠償制度的完善離不開公眾參與原則的法制化。我國《憲法》第2條規(guī)定了一切權(quán)力屬于人民，從根本上確立了公眾擁有參與環(huán)境事務(wù)管理的權(quán)利。《環(huán)境保護法》第5條也將公眾參與作為一項基本原則加以確立。其次，《環(huán)境影響評價法》第11條和21條也明確了對于涉及環(huán)境不良影響的專項規(guī)劃和建設(shè)項目在報批前應(yīng)舉行聽證會，征求相關(guān)專家及公眾意見的程序。環(huán)境管理監(jiān)督制度的確立是我國公民行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。我國《環(huán)境保護法》第53條賦予了公民行使環(huán)境保護監(jiān)督的權(quán)利，第57條為公眾舉報污染環(huán)境及破壞生態(tài)的行為提供了法律保障，第58條則規(guī)定了社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟條件使其以司法形式參與到環(huán)境事務(wù)管理中。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立為公眾參與生態(tài)環(huán)境保護提供了重要途徑。我國《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下文稱《改革方案》）確立了 “信息共享，公眾監(jiān)督”原則，明確規(guī)定了公民、社會組織及法人享有參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利。此處將“公眾參與”中的“公眾”限定在公民、社會組織、法人中，難免太過狹義，應(yīng)當(dāng)將除賠償權(quán)利人以外的其他參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼八痉ú块T也納如其中。筆者對生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大案例及其它相關(guān)案例進行總結(jié)后，依據(jù)不同主體確定了相應(yīng)的參與模式：一是社會民眾參與模式，二是社會組織參與模式，三是相關(guān)政府部門參與模式，四是司法機關(guān)參與模式。

（三）公眾參與在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的現(xiàn)狀

上述四種主體參與模式貫穿生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、磋商方案的制定、修復(fù)結(jié)果的督查等全過程。在磋商開始之前，提出主體為省市級政府及其指定的機構(gòu)，這種相關(guān)政府部門依職權(quán)參與磋商，與義務(wù)人進行平等協(xié)商的行為也是一種公眾參與形式。如浙江諸暨某企業(yè)大氣污染生態(tài)環(huán)境損害賠償案，賠償權(quán)利人指定的部門為紹興市環(huán)境保護局，并聯(lián)合了其他各個相關(guān)組織部門進行磋商，推動損害賠償協(xié)議的達成。

生態(tài)損害賠償磋商的啟動是以生態(tài)損害鑒定評估為基礎(chǔ)，所以在磋商啟動之前，第三方組織鑒定機構(gòu)也以自身特有的方式進行了公眾參與。如《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》中規(guī)定在損害事件發(fā)生后，省市級政府或其指定部門應(yīng)當(dāng)立即委托鑒定機構(gòu)對生態(tài)損害進行鑒定評估，做出鑒定報告。需要修復(fù)的，還要給出具體的修復(fù)方案。在磋商正式開始后，賠償權(quán)利人可以邀請與案件利益相關(guān)的公民、專家、第三方組織參與，考慮相關(guān)人員的訴求并綜合專家提出的專業(yè)性意見，從而幫助鑒定評估和修復(fù)方案更加科學(xué)合理。例如在貴州息烽大鷹田2企業(yè)非法傾倒廢渣生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，貴州省律協(xié)作為第三方組織促進了磋商的開始，并主持了會議，提供相應(yīng)的法律專業(yè)咨詢和建議。環(huán)境法的相關(guān)專家、生態(tài)文明基金會也參與了此過程，這作為公眾參與的一種方式對磋商進行了監(jiān)督，確保公平公正。

磋商達成，簽訂生態(tài)損害賠償協(xié)議，賠償權(quán)利人即可向同級人民法院申請司法確認。 法院接受請求后對協(xié)議進行審查，確定協(xié)議的法律效力，并給出司法確認書。一般情況下一式幾份，交由同級檢察院等相關(guān)部門。 因為此時的司法機關(guān)除賦予協(xié)議司法確定力的作用外，還具有監(jiān)督的作用，所以這也是另一種程度的公眾參與。

公眾、政府、第三方組織在參與恢復(fù)方案的實施過程中也體現(xiàn)了公眾參與。修復(fù)工程一般由賠償義務(wù)人或者委托第三方修復(fù)組織負責(zé)，湖南省專門制定了《湖南省生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)監(jiān)督管理辦法（試行）》，該管理辦法詳細地規(guī)定了修復(fù)實施的監(jiān)督管理由受理該損害賠償事件的行政單位負責(zé)，并及時將修復(fù)情況轉(zhuǎn)達給人民檢察院和法院。修復(fù)項目責(zé)任單位應(yīng)該將修復(fù)方案、實施結(jié)果等與社會公共利益相關(guān)的信息公之于眾，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時鼓勵企事業(yè)單位、社會團體和個人參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項目的監(jiān)督。

在信息公開方面，《改革方案》只確定了原則性的規(guī)定。公民法人和其他組織可以根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》申請信息公開，其中貴州創(chuàng)造性地提出生態(tài)環(huán)境保護部門應(yīng)立即在自身網(wǎng)站或者其他公共媒體上公布磋商的相關(guān)信息。湖南省則規(guī)定公布信息的主體僅限于賠償權(quán)利人。這種及時的公開透明污染信息和修復(fù)情況的措施，能夠有效緩解社會大眾的恐慌情緒，促進生態(tài)損害環(huán)境污染得到真正的修復(fù)。

二、公眾參與在生態(tài)環(huán)境損害賠償實踐中的問題

（一）公眾缺乏參與環(huán)境保護的積極性

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明建設(shè)過程中的新型制度，在許多層面上都有值得思考的問題，作為其重要原則之一的公眾參與也不例外。一方面，國家發(fā)展目標(biāo)以經(jīng)濟為中心，缺乏相應(yīng)法律制度對環(huán)境加以保護，導(dǎo)致社會自律機制空缺。過去，我國發(fā)展政策長期向經(jīng)濟發(fā)展傾斜而忽略環(huán)境保護，且人口基數(shù)大，人均環(huán)境資源占有量較小，使得公眾環(huán)境保護意識薄弱，參與環(huán)境保護的積極性較低。另一方面，企業(yè)考慮到污染防治成本較高，故意忽略清潔生產(chǎn)設(shè)備及環(huán)境污染的治理，使得環(huán)境污染和生態(tài)破壞的惡果累積，治理難度增大，增強公眾參與的負擔(dān)。其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償中公眾參與的開展仍然以政府主導(dǎo)為主。不論磋商階段還是訴訟階段，涉及到公眾參與的程序，大多以政府邀請的形式開展。例如，磋商程序中社會組織大多不是主動申請參加，而是政府認為在該程序中需要該組織而邀請參加，這將進一步使得公眾積極性受到削弱。

（二）公眾參與缺乏相關(guān)法律制度保障

目前，我國涉及到公眾參與的環(huán)境法律制度多將其作為原則性條款加以確定，缺乏具體的實施細則，地方制度上對于公眾參與的具體規(guī)定也寥寥數(shù)語。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度層面上，公眾參與的法律制度存在以下兩種問題：一是參與主體尚未確定。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度主要圍繞賠償權(quán)利義務(wù)人開展，但是對于其他參與主體并未加以強行規(guī)定，多是在實踐過程中按照需求邀請參加，實踐中，可以參與的主體以鑒定評估機構(gòu)、律師事務(wù)所、專家個人和司法機關(guān)為主，是否擴大主體范圍，是否將無利益牽扯的個人納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，都是法律制度應(yīng)當(dāng)進一步確定的問題。二是公眾參與程度和范圍并未加以要求。我國公眾參與原則性強，但是可操作性極差，這一特點尤其體現(xiàn)在公眾參與的程度和范圍上。目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償程序中，依據(jù)主體的不同，參與的程度和范圍也各不相同。例如鑒定機構(gòu)基本可以參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)娜侩A段，并且可以影響到生態(tài)環(huán)境的賠償和修復(fù)方案及執(zhí)行。但是個人多以旁聽的形式參議，較少能夠?qū)Π讣鸬綄嵸|(zhì)性的影響。

（三）公眾參與缺乏監(jiān)督機制

公眾參與的目的之一就是削弱政府的行政權(quán)力，使其處于公平狀態(tài)。但是公眾參與本身也需要加以監(jiān)督，以免于制度本身名存實亡。生態(tài)環(huán)境損害賠償中，盡管規(guī)定賠償權(quán)利義務(wù)人處于平等狀態(tài)，但是礙于賠償權(quán)利人本身具備的行政權(quán)力和事后執(zhí)行的強制力，各參與主體尤其是對案件具有較深影響的組織，難免處于不公正狀態(tài)。其次，參與主體的趨利性也是生態(tài)環(huán)境損害賠償中應(yīng)當(dāng)注意的問題。由于公眾參與貫穿生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的始終，牽扯利益較大，各主體之間容易出現(xiàn)勾結(jié)現(xiàn)象，從而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境鑒定評估，修復(fù)方案和修復(fù)驗收均出現(xiàn)不公正現(xiàn)象。

三、公眾參與在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的思考和建議

（一）提高公眾的參與積極性

要提高公眾參與的激情和能力，首先是提高公眾的環(huán)保意識，這需要政府和公眾的共同努力。政府部門在加強生態(tài)文明理念宣傳的同時，還應(yīng)建立完善統(tǒng)一的生態(tài)文明教育體系。此外，政府還要轉(zhuǎn)變公眾為管理對象的刻板觀念，要深刻意識到公眾也是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮⑴c者、督促者和監(jiān)督者。公眾角度上，需要我們?nèi)ブ鲃恿私鈱W(xué)習(xí)法律知識、環(huán)保知識，及時熟悉國家在環(huán)境保護領(lǐng)域出臺的相關(guān)政策。對于學(xué)校、社區(qū)、政府等組織開展的生態(tài)文明建設(shè)活動，踴躍參與。在這期間公眾對生態(tài)環(huán)境損害的嚴重性會有更加深刻的認識，意識到生態(tài)環(huán)境保護不僅僅是政府的責(zé)任，還是我們每個人自身義不容辭的義務(wù)。然后是企業(yè)，在國家加強排污管理的前提下，企業(yè)需要承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)保安全生產(chǎn)責(zé)任，嚴格依照國家相關(guān)規(guī)章生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，采用環(huán)保型生產(chǎn)原料，進一步強化環(huán)保社會責(zé)任。

（二）健全和完善公眾參與的法律保障制度

生態(tài)環(huán)境的損害與每個人利益息息相關(guān)，《改革方案》中列出的第三方組織、專家并不能完全代表公眾。要讓公眾發(fā)揮出應(yīng)有的作用，就應(yīng)該明確公眾的范圍，擴大參與范圍。在邀請專家時，不僅僅局限于環(huán)境行業(yè)，可以讓各個領(lǐng)域?qū)＜覐乃麄冏陨淼膶I(yè)角度來分析探討該生態(tài)環(huán)境損害賠償事件。第三人的參與也不限制在利益相關(guān)人中，環(huán)境保護愛好者、高校學(xué)生老師等等都可以作為公眾參與其中，為生態(tài)損害賠償出謀劃策。

其次，應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)范的形式明確社會組織、公民、政府機構(gòu)及司法機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的應(yīng)當(dāng)參與的階段和相應(yīng)階段中承擔(dān)的義務(wù)，以保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的有序開展。同時應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一各參與主體的參與標(biāo)準，社會公眾、社會組織及其他機關(guān)都應(yīng)當(dāng)享有同樣的權(quán)利和義務(wù)，不能區(qū)別對待。逐步取消公眾參與的“邀請制”，減少權(quán)力機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害賠償中對社會組織的指定和邀請，可以采取招投標(biāo)的方式使社會組織加入其中，以保障各主體參與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓叫院妥栽感浴?/p>

（三）健全和完善公眾參與的監(jiān)督機制

公眾參與的目的就是監(jiān)督生態(tài)環(huán)境損害賠償結(jié)果公平公正，因此，保障參與者的合法權(quán)利，監(jiān)督參與主體的參與行為是落實生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重點。保障參與者的合法權(quán)利首先就要對其權(quán)利加以規(guī)定，明確參與者在參與生態(tài)環(huán)境損害賠償中應(yīng)當(dāng)受到的補償，比如補償其參與生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中的交通費及誤工費等，對于參與生態(tài)環(huán)境鑒定評估的機構(gòu)可以依據(jù)工作量提供相應(yīng)的資金保障。其次，賠償權(quán)利義務(wù)人及行政司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)減少對于公眾參與機制的干涉，僅在法律規(guī)范的范圍內(nèi)加以干預(yù)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償中應(yīng)當(dāng)擴大主體范圍，引入多樣化主體，形成主體內(nèi)部制約機制，防止相關(guān)權(quán)利濫用，已到達主體間相互制約的局面。最后，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)信息公開制度的最大化，在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商中不僅僅應(yīng)當(dāng)適時公布信息，而應(yīng)更加公開透明，允許社會公眾加入旁聽并依據(jù)程序提供相應(yīng)的建議。除此之外，處于中立地位的司法機關(guān)也可以對行政機關(guān)開展的公眾參與活動進行監(jiān)督，防止國家機關(guān)濫用權(quán)利，干涉生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，造成低效率環(huán)境修復(fù)。

參考文獻

[1] 劉紅梅，王克強，鄭策.公眾參與環(huán)境保護研究綜述 [J].甘肅社會科學(xué)，2006.（4）：82-85.

[2] 丁瑤瑤.北京大學(xué)教授、環(huán)保法修訂主要參與者汪勁：公眾參與，權(quán)力和義務(wù)如何匹配？[J].環(huán)境經(jīng)濟，2014（10）：28-29.

[3] 馬彩華，游奎編.環(huán)境管理的公眾參與途徑與機制保障[M].北京：中國海洋大學(xué)出版社.2009：147-148.

作者簡介：劉俊伶（1997.08-），女，四川省南充市人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)，碩士研究生。