熊 競(jìng)

(上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院；上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院，上海 200030)

一、 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)代性、城市化以及網(wǎng)絡(luò)社會(huì)催生的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，使得應(yīng)急管理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要性不斷凸顯。關(guān)于應(yīng)急管理的研究已從類型邏輯、(1)薛瀾，鐘開(kāi)斌.突發(fā)公共事件分類、分級(jí)與分期： 應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)[J].中國(guó)行政管理，2005(2)： 102-107.制度邏輯、(2)Waugh， William L.， Jr. Coordination or Control： Organizational Design and the Emergency Management Function[J]. Disaster Prevention and Management： An International Journal， 1993，2 (4)： 17-31.高小平，劉一弘.我國(guó)應(yīng)急管理研究述評(píng)(上)[J].中國(guó)行政管理，2009(8)： 29-33.高小平，劉一弘.我國(guó)應(yīng)急管理研究述評(píng)(下)[J].中國(guó)行政管理，2009(9)： 19-22.系統(tǒng)邏輯、(3)張海波，童星.中國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2015(3)： 58-84+206.王宏偉.美國(guó)的應(yīng)急協(xié)調(diào)： 聯(lián)邦體制、碎片化與整合[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(3)： 124-128. Comfort L K. Crisis management in hindsight： Cognition， communication， coordination， and control[J]. Public Administration Review， 2007， 67： 189-197.演變邏輯、(4)鐘開(kāi)斌.從強(qiáng)制到自主： 中國(guó)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展與演變[J].中國(guó)行政管理，2014(8)： 115-119.能力建設(shè)邏輯、(5)金太軍，徐婷婷.應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的政府協(xié)調(diào)能力： 框架、問(wèn)題與思路[J].學(xué)習(xí)與探索，2013(5)： 37-43；劉新建，陳曉君.國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的理論與實(shí)踐綜述[J].燕山大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(3)： 217-275.技術(shù)創(chuàng)新邏輯、(6)黃宏純.應(yīng)急管理科技支撐體系研究[D].武漢： 武漢理工大學(xué)，2013.合法性與有效性邏輯(7)Christensen T， Laegreid P， Rykkja L H. Organizing for Crisis Management： Building Governance Capacity and Legitimacy[J]. Public Administration Review， 2016， 76(6)： 887-897.等多個(gè)視角全面展開(kāi)。而政區(qū)治理作為我國(guó)空間治理體系中基礎(chǔ)性、框架性和集合性的制度工具，與應(yīng)急管理也有著諸多或直接或間接、或緊密或松散的關(guān)聯(lián)，無(wú)論是應(yīng)急事件的空間無(wú)邊界與政區(qū)治理邊界剛性之間的沖突，還是政區(qū)規(guī)模對(duì)應(yīng)急管理防控難度和處置能力的影響，抑或是應(yīng)急事件響應(yīng)高速率的要求與我國(guó)政區(qū)層級(jí)過(guò)長(zhǎng)之間的矛盾，以及城市化進(jìn)程中應(yīng)急事件頻發(fā)與城鄉(xiāng)建制轉(zhuǎn)換不規(guī)范之間的張力，和行政中心選址與應(yīng)急管理的關(guān)系等，都顯示出兩者之間較強(qiáng)的制度關(guān)聯(lián)。然而，針對(duì)這種制度關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性和清晰性的邏輯分析在已有研究中還未顯見(jiàn)；與此同時(shí)，在政區(qū)治理相關(guān)研究中，也缺乏對(duì)應(yīng)急管理狀態(tài)下行政區(qū)劃設(shè)置的考量。因此，本文的研究一方面對(duì)健全國(guó)家應(yīng)急管理體系、支撐應(yīng)急管理理論建設(shè)具有重要意義；另一方面，也對(duì)優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，深化政區(qū)制度改革、豐富和創(chuàng)新政區(qū)地理學(xué)和空間政治學(xué)相關(guān)理論具有重要價(jià)值。

關(guān)于應(yīng)急管理中的政區(qū)治理問(wèn)題，從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，直接的研究還非常有限，大部分相關(guān)內(nèi)容散落在間接研究中，且主要從兩條理路展開(kāi)： 一條是在研究政區(qū)議題時(shí)，涉及重大疫情防控等應(yīng)急管理問(wèn)題；另一條是研究重大疫情防控和應(yīng)急管理時(shí)，涉及政區(qū)問(wèn)題。從第一條理路而言，包括市制的研究、基層政區(qū)調(diào)整的研究、政區(qū)邊界的研究等。例如，從城市行政建制的誕生發(fā)展來(lái)看，就與城市化地域人口密集引發(fā)的公共衛(wèi)生應(yīng)急事件頻發(fā)，(8)楊瑞，歐陽(yáng)偉，田莉.城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生的淵源、發(fā)展與演進(jìn)[J].上海城市規(guī)劃，2018(3)： 79-85.進(jìn)而設(shè)立專門(mén)的城市建制管理密不可分。(9)戴均良.中國(guó)市制[M].北京： 中國(guó)地圖出版社，2000： 6-8.再比如，有學(xué)者在基層治理研究中，對(duì)公共衛(wèi)生體系受到的區(qū)劃調(diào)整影響進(jìn)行了分析。(10)莊悅紅.行政區(qū)劃調(diào)整背景下公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整合路徑研究[D].上海： 復(fù)旦大學(xué)，2012.(11)楊碧春，萬(wàn)鵬，周勝志.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生體系的影響——對(duì)蒼溪縣調(diào)研后的思考[J].中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2006(9)： 551+554.此外，劉君德教授(12)劉君德.中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐[M].上海： 華東師范大學(xué)出版社.1996： 207-215.在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”理論中提出的跨行政區(qū)要素流動(dòng)難等論斷，對(duì)于分析應(yīng)急管理中的人員物資跨區(qū)域流動(dòng)等有重要啟示；朱傳耿等(13)朱傳耿，仇方道等.省際邊界區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究[M].北京： 科學(xué)出版社，2012： 34.認(rèn)為政區(qū)邊界存在“開(kāi)放和封閉并存的矛盾屬性”，這一判斷對(duì)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的隔離治理提供了借鑒；張小明(14)張小明.探索建立跨界區(qū)域應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013-08-12(006).在分析建立跨界區(qū)域應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)時(shí)指出打破行政區(qū)劃管轄邊界的重要性。

從第二條理路，即重大疫情等應(yīng)急管理相關(guān)研究的角度來(lái)看，涉及行政區(qū)劃的研究主要集中在跨政區(qū)的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制、(15)Christensen T， Andreas Danielsen O， Laegreid P， & H. Rykkja， L. Comparing coordination structures for crisis management in six countries： comparing coordination structures for crisis management[J]. Public Administration， 2016， 94(2)： 316-332.(16)呂志奎.構(gòu)建適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)急管理新體制[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019(5)： 16-21.(17)呂天宇，李晚蓮，盧珊.突發(fā)公共衛(wèi)生事件橫向府際合作機(jī)制現(xiàn)狀分析[J].中國(guó)公共衛(wèi)生管理，2018，34(4)： 436-439.應(yīng)急管理體系中的各行政層級(jí)責(zé)任劃分(18)Waugh W L， Streib G. Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management[J]. Public Administration Review， 2006， 66(1)： 131-140.(19)譚君久，翟桔紅.SARS背景下中國(guó)政治體制的調(diào)適及其思考[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2003(4)： 400-401.等方面，這些研究表明，應(yīng)急狀態(tài)下區(qū)域聯(lián)動(dòng)、層級(jí)統(tǒng)籌要求更高，但針對(duì)情況緊急的跨政區(qū)邊界和政區(qū)層級(jí)的合作雖不是問(wèn)題，但客觀上是基于權(quán)威而非信任的合作，并不是應(yīng)急管理所追求的良好合作。(20)張海波，童星.中國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2015(3)： 58-84+206.因此，應(yīng)急管理狀態(tài)下的政區(qū)治理能否順暢，與常態(tài)下的政區(qū)治理也是緊密相關(guān)的，故本文對(duì)應(yīng)急管理中政區(qū)治理邏輯的探討也穿插著常態(tài)管理下的政區(qū)治理機(jī)制?？傮w而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)重大疫情防控中政區(qū)治理議題的關(guān)注還不夠深入系統(tǒng)，而現(xiàn)實(shí)中面臨的政區(qū)治理問(wèn)題已亟待推進(jìn)整體性研究。本文擬在行政區(qū)劃概念、理論及其要素構(gòu)成分析基礎(chǔ)上，構(gòu)建重大疫情應(yīng)急處置中的政區(qū)治理分析框架，并以新冠疫情為案例展開(kāi)相應(yīng)的探討。

二、 政區(qū)治理： 透視應(yīng)急管理的新視角

政區(qū)治理是行政區(qū)劃概念的一個(gè)延伸，行政區(qū)劃一般是指政區(qū)要素發(fā)生變動(dòng)的區(qū)劃調(diào)整行為，而政區(qū)治理則是一個(gè)更有解釋張力的概念，涵蓋了要素靜態(tài)下發(fā)揮政區(qū)功能職能、政區(qū)要素調(diào)整以及管理要素靜態(tài)職能和動(dòng)態(tài)變化的制度設(shè)置與改革等多方面的內(nèi)容。要分析應(yīng)急管理中的政區(qū)治理問(wèn)題，不能僅僅從政區(qū)調(diào)整，即政區(qū)要素變化來(lái)分析，因?yàn)檎^(qū)要素變化畢竟是行政區(qū)劃概念中具有“間斷性”“事件性”“長(zhǎng)周期”特點(diǎn)的政策形態(tài)。從更為一般性、平穩(wěn)性、常態(tài)化的政策過(guò)程而言，政區(qū)要素靜態(tài)運(yùn)行才是日常影響行政管理工作的政區(qū)政策形態(tài)。作為管理以上兩類政策的政區(qū)制度及其改革，則是更為宏觀和基礎(chǔ)性的治理方式?？傊?，政區(qū)治理是系統(tǒng)涵蓋政區(qū)要素到政區(qū)調(diào)整，再到政區(qū)制度的層層遞進(jìn)的分析框架，較之狹義的行政區(qū)劃調(diào)整，它可以更好地來(lái)研究應(yīng)急管理問(wèn)題。當(dāng)然需要指出的是，政區(qū)治理本身常常也具備應(yīng)急管理的特點(diǎn)，特別是政區(qū)調(diào)整中的沖突(如江蘇湖州市長(zhǎng)興縣撤縣設(shè)區(qū)引發(fā)的官員群體事件、浙江溫州市泰順縣撤銷建制鄉(xiāng)的沖突以及區(qū)劃調(diào)整常常引來(lái)的熱議等)、政區(qū)邊界的沖突(新中國(guó)成立以來(lái)最早的一部涉及行政區(qū)劃的法律文件，即1989年2月3日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第二十六號(hào)發(fā)布施行的《行政區(qū)域邊界爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》，就是針對(duì)政區(qū)邊界中相關(guān)矛盾而設(shè)立的)、政區(qū)制度的改革等行政區(qū)劃行為更易發(fā)生應(yīng)急管理事件。

從行政區(qū)劃的概念定義出發(fā)，政區(qū)要素一般包括政區(qū)區(qū)域、政區(qū)規(guī)模、政區(qū)層級(jí)、政區(qū)名稱、政區(qū)中心、政區(qū)邊界及其形態(tài)等，(21)劉君德，靳潤(rùn)成，周克瑜.中國(guó)政區(qū)地理[M].北京： 科學(xué)出版社，1999： 29-41.這些要素在日常狀態(tài)下發(fā)揮其應(yīng)有的職能，例如，政區(qū)區(qū)域從空間上規(guī)定了地方政府的治理空間邊界、政區(qū)層級(jí)發(fā)揮其上傳下達(dá)的功能等。當(dāng)這些要素在功能運(yùn)行中產(chǎn)生了問(wèn)題和壓力，則將按照一定的規(guī)則(政區(qū)調(diào)整的規(guī)則，即政區(qū)制度)進(jìn)入調(diào)整狀態(tài)并推進(jìn)政區(qū)要素的變化，待調(diào)整結(jié)束形成新的政區(qū)格局后政區(qū)要素則按照新的政區(qū)格局發(fā)揮其靜態(tài)職能，例如通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并解決規(guī)模效應(yīng)和精兵簡(jiǎn)政的問(wèn)題、通過(guò)政區(qū)升格解決管理權(quán)限與發(fā)展能級(jí)匹配的問(wèn)題、通過(guò)政區(qū)中心遷移解決政務(wù)服務(wù)空間協(xié)調(diào)的問(wèn)題等。當(dāng)在一定規(guī)則下政區(qū)要素?zé)o論如何調(diào)整，都難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化或國(guó)家治理需要的時(shí)候，即政區(qū)制度本身難以支撐和解決政區(qū)要素靜態(tài)職能以及調(diào)整目標(biāo)的時(shí)候，則需要對(duì)政區(qū)調(diào)整規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，即推進(jìn)政區(qū)制度的改革，例如，設(shè)市制度(涉及建制調(diào)整)中的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，政區(qū)邊界沖突(涉及邊界調(diào)整)以立法方式解決，“市管縣”“省直管縣”(涉及層級(jí)調(diào)整)的制度改革、行政區(qū)劃審批權(quán)(涉及多個(gè)要素)的改革等。

總之，政區(qū)治理概念及其分析框架，是一個(gè)涵蓋從政區(qū)要素職能、到政區(qū)區(qū)劃調(diào)整、再到政區(qū)制度改革的層層遞進(jìn)、三位一體的政策框架體系。本文將依托這一政策框架體系，首先總體上分析政區(qū)治理與應(yīng)急管理的制度邏輯關(guān)聯(lián)，并指出哪些重點(diǎn)政區(qū)要素與應(yīng)急管理更為關(guān)聯(lián)；進(jìn)而結(jié)合這些政區(qū)要素的靜態(tài)職能、調(diào)整方式以及調(diào)整規(guī)則與應(yīng)急管理的關(guān)聯(lián)，展開(kāi)更為細(xì)致的機(jī)制與困境剖析。

從應(yīng)急管理與政區(qū)治理的整體性制度關(guān)聯(lián)來(lái)看，至少有以下三點(diǎn)。一是政區(qū)治理政策工具特點(diǎn)的基礎(chǔ)性、框架性、體系性決定了政區(qū)必然影響應(yīng)急管理的制度效能。政區(qū)治理是一個(gè)基礎(chǔ)性和框架性制度，它是諸多制度的一個(gè)基礎(chǔ)，例如財(cái)稅管理制度、戶籍管理制度、土地利用制度、社區(qū)治理制度等都需要依托于政區(qū)，并在城鄉(xiāng)政區(qū)建制等方面有差異。對(duì)于應(yīng)急管理而言，也必然與應(yīng)急管理的政府主體、應(yīng)急管理物資的儲(chǔ)備和調(diào)配等都有關(guān)聯(lián)。例如，從此次新冠肺炎疫情防控的實(shí)踐和討論來(lái)看，涉及政區(qū)治理的內(nèi)容也較多。例如，“封城”“封區(qū)”“封村”等政區(qū)邊界治理的內(nèi)容，城市政區(qū)規(guī)模過(guò)大與疫情發(fā)生、傳播和擴(kuò)散的討論，跨政區(qū)協(xié)同的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制構(gòu)建，跨多個(gè)政府層級(jí)的疫情信息直報(bào)系統(tǒng)的效能等。

二是政區(qū)治理強(qiáng)調(diào)的分區(qū)、分類、分級(jí)治理理念與應(yīng)急管理中的分級(jí)、分類管控具有邏輯相似性。行政區(qū)劃作為國(guó)家空間治理的重要制度工具，其核心邏輯在于通過(guò)對(duì)國(guó)土空間的“分區(qū)”(根據(jù)自然環(huán)境、區(qū)位條件、人文基礎(chǔ)等劃分規(guī)模、形態(tài)不一的行政區(qū)域)、“分類”(對(duì)每個(gè)行政區(qū)域根據(jù)其治理特點(diǎn)分為地域型政區(qū)、城市型政區(qū)、民族型政區(qū)、特殊型政區(qū)等不同的建制類型，并賦予不同的政區(qū)通名)、“分級(jí)”(根據(jù)政區(qū)的重要性等因素將政區(qū)劃分為不同的行政等級(jí)，并確定相應(yīng)的等級(jí)體系和隸屬關(guān)系)來(lái)有序有效推進(jìn)國(guó)家治理。而應(yīng)急管理也強(qiáng)調(diào)分類、分級(jí)與分期的體制，(22)薛瀾，鐘開(kāi)斌.突發(fā)公共事件分類、分級(jí)與分期： 應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)[J].中國(guó)行政管理，2005(2)： 102-107.這一體制特點(diǎn)從內(nèi)在邏輯上，與行政區(qū)劃制度有著相似性。例如，此次新冠肺炎疫情防控中，分區(qū)、分級(jí)策略也是一個(gè)被充分應(yīng)用的政策方式，特別是進(jìn)入統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和疫情防控的復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段，分級(jí)分類管控的重要性更加凸顯。

三是政區(qū)治理作為一個(gè)多要素組合的制度系統(tǒng)，其相關(guān)要素與應(yīng)急管理之間都有著或強(qiáng)或弱的關(guān)聯(lián)。例如，政區(qū)要素中的城市型建制與應(yīng)急管理緊密相關(guān)，某種意義而言，近代城市型建制的誕生與發(fā)展就是應(yīng)急管理催生的產(chǎn)物。英國(guó)作為世界上第一個(gè)工業(yè)化國(guó)家，也是城市化進(jìn)程啟動(dòng)和完成最早的國(guó)家，18世紀(jì)中葉英國(guó)實(shí)現(xiàn)城市人口超過(guò)鄉(xiāng)村人口，(23)戴均良.中國(guó)市制[M].北京： 中國(guó)地圖出版社，2000： 6-7.而就在英國(guó)高速城市化的階段，由于人口大量集聚導(dǎo)致的公共健康問(wèn)題逐漸凸顯，特別是各類傳染病在城市地區(qū)迅速擴(kuò)散，造成了居民的大量死亡和社會(huì)恐慌。特別是1831—1832年在英國(guó)暴發(fā)的霍亂引發(fā)了一系列官方和私人的衛(wèi)生調(diào)查，其中最著名的是查德威克(Edwin Chadwick)在1842年發(fā)表的《大不列顛勞動(dòng)人口衛(wèi)生狀況報(bào)告》(Report on the Sanitary Condition of the Laboring Population of Great Britain)。他將公共健康問(wèn)題“更多地歸因于環(huán)境問(wèn)題而非醫(yī)學(xué)問(wèn)題”。(24)Fee E， Brown T. The public health act of 1848[J]. Bulletin of the World Health Organization， 2005， 83(11)： 866.1848年，由他主持制定的《公共衛(wèi)生法》(The Public Health Act)在英國(guó)國(guó)會(huì)得以通過(guò)，成為人類歷史上第一部綜合性的公共衛(wèi)生法案。這一方案的實(shí)施，讓針對(duì)人口過(guò)度集聚之地城市的公共衛(wèi)生等設(shè)施迅速建設(shè)。(25)楊瑞，歐陽(yáng)偉，田莉.城市規(guī)劃與公共衛(wèi)生的淵源、發(fā)展與演進(jìn)[J].上海城市規(guī)劃，2018(3)： 79-85.正是由于“工業(yè)革命改變了城市的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和社會(huì)性質(zhì)，城市需要有別于鄉(xiāng)村的行政管理”，英國(guó)于1835年頒布《市自治法》，預(yù)示著在地方行政區(qū)劃系列中開(kāi)創(chuàng)了現(xiàn)代市制。(26)戴均良.中國(guó)市制[M].北京： 中國(guó)地圖出版社，2000： 6.

從政區(qū)要素的靜態(tài)職能、調(diào)整方式、制度改革等方面分析政區(qū)治理在我國(guó)應(yīng)急管理中的行動(dòng)邏輯是透視應(yīng)急管理的最重要內(nèi)容。從政區(qū)各要素與疫情防控相關(guān)性的角度而言，筆者擬以政區(qū)要素中的基礎(chǔ)性要素，即政區(qū)的空間邊界及其圍合形成的行政單元的人口規(guī)模為核心，兼顧政區(qū)建制、層級(jí)等要素，(27)熊競(jìng).政區(qū)三要素框架下的中國(guó)當(dāng)代市制： 演進(jìn)邏輯與優(yōu)化路徑[J].學(xué)術(shù)月刊，2020，52(7)： 81-92.從要素治理的視角來(lái)分析政區(qū)與應(yīng)急管理的制度關(guān)聯(lián)及其影響機(jī)制，這也構(gòu)成了分析我國(guó)應(yīng)急管理中政區(qū)治理邏輯的主體及其展開(kāi)框架。

三、 應(yīng)急管理中的政區(qū)要素治理機(jī)制及其雙重困境

(一) 政區(qū)邊界治理機(jī)制： 應(yīng)急事務(wù)無(wú)邊界與防控主體有邊界的矛盾

政區(qū)邊界是政區(qū)確定地方政權(quán)行使職能的空間范圍，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律都通過(guò)“在本行政區(qū)域內(nèi)”或“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)”，或“負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的”等表述來(lái)規(guī)定地方人民代表大會(huì)、地方政府或地方職能部門(mén)履行職責(zé)和進(jìn)行管理的事項(xiàng)。(28)例如，《地方組織法》就規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)，“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行，保證國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行”“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告”“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”等；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十一條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”等。可見(jiàn)，對(duì)于地方政府治理而言，在負(fù)責(zé)公共事務(wù)上，有明顯的區(qū)域性，即政區(qū)邊界規(guī)定的范圍是其行使職能的空間范疇。而與此相對(duì)應(yīng)的是，公共事務(wù)和應(yīng)急事務(wù)的治理，包括大氣、水環(huán)境、傳染病、犯罪行為等的治理是沒(méi)有邊界的，特別是隨著我國(guó)城市化加速發(fā)展，要素的流動(dòng)性、開(kāi)放性、嬗變性更加劇烈，使得公共事務(wù)跨界性、區(qū)域性，甚至全球性特征更加顯著。然而，我們的治理主體則是有相應(yīng)邊界的，這也給公共事務(wù)治理帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而類似新冠肺炎疫情這樣的突發(fā)公共事件，由于其來(lái)勢(shì)兇猛、猝不及防，更是加劇了這種治理事務(wù)無(wú)邊界與治理主體有邊界的內(nèi)在結(jié)構(gòu)性矛盾。(29)陳高宏.浦東開(kāi)發(fā)進(jìn)程中的地方公共行政變革[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020，28(3)： 12-16.因此，在重大應(yīng)急事件管理中，國(guó)家往往提出“全國(guó)一盤(pán)棋”的應(yīng)對(duì)指導(dǎo)思想，特別是針對(duì)“人傳人”這樣一個(gè)傳播擴(kuò)散特點(diǎn)，采取了及時(shí)切斷傳染源、封閉傳播途徑、控制易感人群的防控方式。然而，在“全國(guó)一盤(pán)棋”的要求下，政區(qū)邊界作為“守土有責(zé)、守土盡責(zé)、守土擔(dān)責(zé)”的權(quán)力空間邊界，在夯實(shí)地方政府責(zé)任的同時(shí)，仍暴露出應(yīng)急管理中的跨區(qū)域矛盾，例如此次新冠肺炎疫情防控中，物資調(diào)配上的云南大理事件，封閉管理中城界、村界的違法行為等。因此，疫情防控中需要落實(shí)政區(qū)責(zé)任，然而，這種科層化的空間治理體系，在強(qiáng)化地方責(zé)任的同時(shí)，也容易暴露出其應(yīng)對(duì)跨域公共事務(wù)治理時(shí)的短板。

探究這一問(wèn)題背后的深刻邏輯，在于我國(guó)府際關(guān)系的再調(diào)整。改革開(kāi)放以來(lái)，為了激發(fā)地方積極性，在中央與地方關(guān)系調(diào)整上，盡管存在“放亂收死”的循環(huán)，但總體而言，采取的是放權(quán)讓利、激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的政策路徑，這也使得地方發(fā)展積極性大為高漲，并成為造就中國(guó)改革開(kāi)放發(fā)展奇跡的重要原因。然而，這一放權(quán)主要體現(xiàn)在體制內(nèi)，在市場(chǎng)和社會(huì)未能同步推進(jìn)放權(quán)的情況下，地方政府在憑借“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，即“權(quán)力+空間”的操作手法，加速地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了對(duì)要素市場(chǎng)流動(dòng)的政區(qū)性限制，從“搶羊毛大戰(zhàn)”到重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，包括前述疫情防控中的物資截留、邊界沖突等。但是，從客觀上而言，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善和城鎮(zhèn)化水平快速提高的趨勢(shì)下，跨政區(qū)邊界的治理需求越來(lái)越突出。例如，隨著我國(guó)城市化進(jìn)入人口城市化率超過(guò)60%的新階段，空間流動(dòng)的面域、速率、動(dòng)力都展現(xiàn)出更為豐富復(fù)雜的特征，這也是國(guó)外在城市化超過(guò)50%后頻繁進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整的重要原因。(30)劉君德，靳潤(rùn)成，周克瑜.中國(guó)政區(qū)地理[M].北京： 科學(xué)出版社，1999： 222-226.而我國(guó)目前推進(jìn)的城市群發(fā)展和治理就是反映了這一客觀趨勢(shì)，特別是京津冀、粵港澳、長(zhǎng)三角等一系列國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)跨政區(qū)治理提出了進(jìn)一步的挑戰(zhàn)。從破解路徑來(lái)看，通過(guò)傳統(tǒng)行政區(qū)劃調(diào)整以及優(yōu)化制度后的政區(qū)調(diào)整來(lái)破解跨政區(qū)治理難題，是一個(gè)必要選項(xiàng)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，區(qū)劃調(diào)整是一個(gè)治標(biāo)不治本、制度成本較高的政策路徑，盡管仍有一定的制度效用，但不宜過(guò)多過(guò)頻使用，即使確需使用，也應(yīng)充分考慮因地制宜、分步謀劃，有標(biāo)準(zhǔn)可依、有法規(guī)必守，強(qiáng)化專家論證、有序有效推進(jìn)公眾參與等。另外一個(gè)政策工具就是目前大量推行的領(lǐng)導(dǎo)小組以及“功能長(zhǎng)制”，諸如河長(zhǎng)制、路長(zhǎng)制、街長(zhǎng)制，甚至產(chǎn)業(yè)鏈鏈長(zhǎng)制，旨在超越“市長(zhǎng)”“區(qū)長(zhǎng)”“鎮(zhèn)長(zhǎng)”等“塊長(zhǎng)”的政區(qū)治理邏輯，進(jìn)行職能部門(mén)和次級(jí)區(qū)域在特定空間的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和管理，配置專門(mén)的“功能長(zhǎng)官”進(jìn)行跨域、跨界整合。不過(guò)，這一做法本質(zhì)上仍屬科層制的范疇，需要防止淪為應(yīng)付上級(jí)要求或“表明重視態(tài)度”的形式化機(jī)制。從治本之策而言，加快政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以及推進(jìn)共建共治共享的社會(huì)治理共同體才是最終破解跨政區(qū)治理難題的根本路徑。

總之，對(duì)于大國(guó)治理而言，如何協(xié)調(diào)好必要的分區(qū)治理和針對(duì)廣域型，甚至無(wú)邊界公共事務(wù)的治理，特別是城市治理中的公共事務(wù)和公共服務(wù)，(31)任維德.解構(gòu)與創(chuàng)新： 行政區(qū)劃改革視閾下的城市治理研究[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)，2018，39(6)： 24-29.是政區(qū)邊界治理的內(nèi)在困境。此次新冠肺炎疫情防控中仍然暴露出這一問(wèn)題，特別是在強(qiáng)調(diào)“全國(guó)一盤(pán)棋”要求下，仍出現(xiàn)邊界治理的亂象，可見(jiàn)這一問(wèn)題的頑固性。為解決屬地管理與應(yīng)急跨界合作的有機(jī)結(jié)合，一方面需要建立健全跨政區(qū)的行政協(xié)議制度，通過(guò)制定跨界合作中的行政協(xié)議導(dǎo)則指南，豐富行政協(xié)議糾紛中的救濟(jì)機(jī)制，完善行政仲裁等方式加強(qiáng)行政協(xié)議的落地；另一方面，充分借助信息化技術(shù)，打破政區(qū)邊界的制度阻隔，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮和聯(lián)動(dòng)的“一屏觀”和“一網(wǎng)通”，并在數(shù)據(jù)、系統(tǒng)和平臺(tái)互聯(lián)互通基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)各類涉及邊界沖突的高風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)景的智能化預(yù)警、預(yù)防以及指揮、處置、反饋的應(yīng)用模塊，并由線上整合倒逼線下整合，信息整合倒逼職能整合。

(二) 政區(qū)規(guī)模治理悖論： 大規(guī)模易于疫情擴(kuò)散與小規(guī)模防控能力較弱的矛盾

“規(guī)模是構(gòu)成政區(qū)的最基本要素。人口多少和面積大小是各國(guó)劃定政區(qū)規(guī)模的主要標(biāo)志?！?32)劉君德，靳潤(rùn)成，周克瑜.中國(guó)政區(qū)地理[M].北京： 科學(xué)出版社，1999： 30.如果說(shuō)政區(qū)邊界構(gòu)成了政區(qū)的空間范疇，則其圍合所形成的地域面積大小與居民多寡就是政區(qū)規(guī)模的表征，并且就政區(qū)治理的核心職能“劃區(qū)”而言，人口規(guī)模也是影響劃區(qū)的重要因素，正如《禮記·王制》篇記載，“凡居民，量地以制邑，度地以居民”，《漢書(shū)·百官公卿表》記載，“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”，這些劃分縣建制的原則中，都充分考慮了居民多寡這一因素。即一般以百里見(jiàn)方的面積作為縣的幅員的基數(shù)，再以居民的數(shù)量做調(diào)節(jié)。人口稠密的地方，縣的面積劃得小些；人口稀少的地方，縣的面積劃得大些。(33)周振鶴.體國(guó)經(jīng)野之道——中國(guó)行政區(qū)劃沿革[M].上海： 上海書(shū)店出版社，2009： 34.政區(qū)規(guī)模綜合了面積和人口，一般而言，規(guī)模過(guò)大則管理事務(wù)過(guò)多、管理難度增加，規(guī)模過(guò)小則管理成本較高、管理能力較低。因此，確定政區(qū)的適度規(guī)模非常重要。

如果政區(qū)規(guī)模出現(xiàn)不適應(yīng)，或區(qū)域的跨界或一體化治理體制機(jī)制不健全，則將出現(xiàn)上述政區(qū)邊界的“阻隔”負(fù)效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致空間治理中的“人為”難題甚至沖突。因此，如果區(qū)域一體化治理還難以到位，則需要通過(guò)政區(qū)邊界的重組以擴(kuò)大或縮小規(guī)模，再次形成政區(qū)的適度規(guī)模，緩解跨界治理難題和沖突，并實(shí)現(xiàn)階段性的要素順暢流動(dòng)、社會(huì)治理統(tǒng)一、公共服務(wù)均等和行政管理有效。在目前我國(guó)還未建立健全區(qū)域一體化體制機(jī)制的背景下，提前科學(xué)預(yù)判政區(qū)適度規(guī)模，是避免政區(qū)邊界沖突、提高政區(qū)治理效率的有效路徑。從中國(guó)治理而言，一個(gè)政區(qū)的土地指標(biāo)、財(cái)稅分成、公共服務(wù)投入、行政管理權(quán)限甚至官員級(jí)別等，都是跟政區(qū)人口規(guī)模“掛鉤”的。因此，如果政區(qū)的人口規(guī)模太大或太小，都將嚴(yán)重影響政區(qū)的治理。更為嚴(yán)重的是，目前我國(guó)城市政區(qū)治理中，不少“財(cái)物權(quán)”等資源配置只與“城市戶籍人口規(guī)?！毕嚓P(guān)，更加劇了規(guī)模問(wèn)題對(duì)城市政區(qū)治理的影響，例如為片面擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模而采取的縣改區(qū)(實(shí)質(zhì)是擴(kuò)大了城區(qū)的規(guī)模)、市轄區(qū)撤并、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等，就造成了不少政區(qū)治理難題。

當(dāng)然，隨著我國(guó)要素市場(chǎng)化配置機(jī)制和區(qū)域治理體制的逐漸完善，政區(qū)邊界作為一堵“看不見(jiàn)的墻”將逐漸“拆散”甚至“倒塌”，并回歸其應(yīng)有的職能。這種狀態(tài)下政區(qū)規(guī)模問(wèn)題將逐漸消散，甚至不復(fù)存在，但在制度轉(zhuǎn)型期，只要地方政府職能轉(zhuǎn)變尚未完成，則政區(qū)適度規(guī)模問(wèn)題將仍然是一個(gè)有必要研究的議題。特別是在新冠肺炎疫情影響下，復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)壓力巨大，為激發(fā)地方政府發(fā)展積極性，很可能會(huì)出現(xiàn)新一輪的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，進(jìn)而引發(fā)政區(qū)間產(chǎn)業(yè)雷同、重復(fù)建設(shè)、以鄰為壑等政區(qū)跨界治理難題。與此同時(shí)，疫情防控引發(fā)的對(duì)城市安全、城市健康、城市韌性的高度重視，則又增加了影響政區(qū)適度規(guī)模的重要因素或?qū)?。傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的政區(qū)規(guī)模治理往往因?yàn)樽非笠?guī)模和集聚效應(yīng)，甚至政績(jī)效應(yīng)而片面“追求大”，而在健康、安全、公共服務(wù)、社會(huì)治理導(dǎo)向下，政區(qū)的適度規(guī)模可能應(yīng)該是“追求小”，因?yàn)檩^小的政區(qū)單元規(guī)模更有利于阻止重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和擴(kuò)散，有利于公共服務(wù)“打通最后一公里”且更易滿足居民多樣化需求等。

因此，在政區(qū)治理研究中，分析應(yīng)急管理狀態(tài)的政區(qū)規(guī)模非常有必要。我們以此次新冠肺炎疫情為例，通過(guò)實(shí)證數(shù)據(jù)分析，來(lái)探討在規(guī)避重大公共衛(wèi)生事件、提升應(yīng)急管理能力的要求下，城市政區(qū)規(guī)模到底是偏大為好還是偏小為宜。根據(jù)數(shù)據(jù)所得性，我們以地級(jí)政區(qū)單元(地級(jí)市、地區(qū)行署、部分類比地級(jí)政區(qū)的省直轄單位)為主做一個(gè)規(guī)模大小與疫情防控相關(guān)性的分析。通過(guò)制作全國(guó)除湖北以外地區(qū)省級(jí)和省直轄建制的人口規(guī)模與百萬(wàn)人口平均確診數(shù)量的散點(diǎn)圖，我們可以發(fā)現(xiàn)，新冠疫情發(fā)病情況與城市規(guī)模呈現(xiàn)“側(cè)U型”的分布關(guān)系(參見(jiàn)圖1)，即在中小城市規(guī)模區(qū)間(100萬(wàn)人口以下)，城市規(guī)模越小、新冠疫情確診率越高；中等城市規(guī)模區(qū)間(300萬(wàn)—500萬(wàn)人口之間)，則正好位于“側(cè)U型”的底部，即疫情擴(kuò)散影響最小的規(guī)模區(qū)間；超過(guò)1 000萬(wàn)的特大和超大城市則顯示為人口規(guī)模越大，確診率越高。

此外，從城市內(nèi)部的市轄區(qū)空間規(guī)模與新冠肺炎疫情確診率之間的關(guān)聯(lián)看，以新冠肺炎疫情暴發(fā)地武漢市市轄區(qū)人口密度與百萬(wàn)人確診人數(shù)的相關(guān)性看，人口密度越高的市轄區(qū)，感染率越高?？梢?jiàn)市轄區(qū)設(shè)置也應(yīng)避免在政區(qū)撤并過(guò)程出現(xiàn)市轄區(qū)的人口高密度。

在一定區(qū)間內(nèi)，人口規(guī)模越小確診率越高說(shuō)明人口規(guī)模小的城市防控資源和能力也越小，導(dǎo)致確診率越高；而當(dāng)超過(guò)一定區(qū)間，人口規(guī)模越大確診率越高表明，人口規(guī)模大帶來(lái)的疫情擴(kuò)散快成為影響疫情防控的主要因素，而防控能力隨著人口規(guī)模增加而增長(zhǎng)的邊際效應(yīng)越來(lái)越小。當(dāng)然，500萬(wàn)人口的單個(gè)建制城市，可以說(shuō)正好位于規(guī)模正效應(yīng)邊際最大與規(guī)模負(fù)效應(yīng)邊際最小的最優(yōu)區(qū)間。由此，為更好預(yù)防和抗擊重大傳染疾病，未來(lái)應(yīng)避免盲目過(guò)快的縣市改區(qū)，特別是對(duì)于城市人口規(guī)模接近1 000萬(wàn)的城市應(yīng)更加注意規(guī)模的機(jī)械擴(kuò)張。對(duì)于超大城市市轄區(qū)而言，從增加城市安全感、打造健康城市角度而言，則應(yīng)控制市轄區(qū)的人口密度。

(三) 政區(qū)層級(jí)治理邏輯： 常態(tài)需要多層級(jí)與應(yīng)急要求扁平化之間的矛盾

層級(jí)—幅度問(wèn)題一直是政區(qū)治理的一個(gè)核心問(wèn)題，也是我國(guó)政府治理中的難點(diǎn)問(wèn)題。一方面層級(jí)多則管理幅度小，利于各層級(jí)政府管控下轄政區(qū)和利用多層級(jí)梯度激勵(lì)官員。但其弊端是行政鏈條過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致信息梗阻、政令不暢，也使得行政成本高昂，加之“職責(zé)同構(gòu)”使得不同層級(jí)政府本應(yīng)有的差異“消失了”，不利于各層級(jí)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)；另一方面，壓縮層級(jí)后的扁平化治理，雖然具有提升縱向行政效率、壓縮行政成本、給予下轄政區(qū)更多自主權(quán)等優(yōu)勢(shì)，但也極易導(dǎo)致寬幅度甚至超寬幅度治理。扁平化寬幅度治理在遭遇大“治理負(fù)荷”的集中型大國(guó)治理時(shí)，(34)周雪光.中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯： 一個(gè)組織學(xué)研究[M].北京： 生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017： 16-18.容易出現(xiàn)“鞭長(zhǎng)莫及”的治理難題。加之，我國(guó)在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于面積大、人口多，往往有意無(wú)意會(huì)形成超大城市、超大政區(qū)單元。一旦政府層級(jí)過(guò)少，政府治理能力和技術(shù)稍有滯后，就無(wú)可避免出現(xiàn)下轄政區(qū)超幅度治理難題。例如S市P區(qū)面積1 200多平方公里，下轄36個(gè)街鎮(zhèn)、8個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，管理幅度高達(dá)44個(gè)，如實(shí)施“區(qū)—街鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)”的二級(jí)管理體制，則一個(gè)區(qū)長(zhǎng)要認(rèn)全44個(gè)下轄單位的書(shū)記和行政首長(zhǎng)，難度非常大。如召開(kāi)全區(qū)基層工作會(huì)，44個(gè)單位每個(gè)單位發(fā)言5分鐘，就是近4個(gè)小時(shí)，會(huì)議議程的安排都非常困難。(35)熊競(jìng).基層政區(qū)改革視角下的浦東區(qū)域管理體制研究[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2013年浦東規(guī)劃建設(shè)專輯： 42-51.因此，對(duì)于常態(tài)化管理而言，從目前中國(guó)的體制環(huán)境和發(fā)展階段出發(fā)，較多層級(jí)的治理架構(gòu)仍具有現(xiàn)實(shí)性。

應(yīng)急管理需要第一時(shí)間了解整體情況、第一時(shí)間作出決策、第一時(shí)間落實(shí)任務(wù)，因此，快速的政令暢通和下情上達(dá)要求政區(qū)層級(jí)治理盡量扁平化。在此次疫情防控中，扁平化的操作機(jī)制包括“傳染病”網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)、派出中央工作組到武漢指揮督導(dǎo)抗疫、各地下沉干部到社區(qū)一線參與防控工作、中央和省級(jí)防疫物資直接調(diào)撥到基層等。雖然在應(yīng)急管理狀態(tài)下，無(wú)論政區(qū)層級(jí)多少，在“運(yùn)動(dòng)式治理”情境下可以實(shí)現(xiàn)“一竿子插到底”的治理，然而，對(duì)于政區(qū)層級(jí)較少的區(qū)域而言，可以更好地實(shí)現(xiàn)以上扁平化操作機(jī)制的目標(biāo)。由于應(yīng)急管理狀態(tài)下，目標(biāo)往往較為集中，為了特定目標(biāo)可能暫時(shí)“犧牲”其他目標(biāo)，因此，應(yīng)急管理狀態(tài)下的非常規(guī)扁平化治理難以適應(yīng)常態(tài)下的政區(qū)層級(jí)治理，常態(tài)管理中仍需要根據(jù)“治理負(fù)荷”來(lái)安排管理或服務(wù)層級(jí)。當(dāng)然，從趨勢(shì)來(lái)看，在政府職能轉(zhuǎn)變到位的情況下，更多公共事務(wù)通過(guò)多元主體參與來(lái)解決，“大包大攬”的政府也將減少治理負(fù)荷，扁平化的層級(jí)治理也就水到渠成。與此同時(shí)，信息化技術(shù)是目前破解政府治理層級(jí)兩難問(wèn)題的重要突破口，目前各地正在開(kāi)展的“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”以及城市大腦等智慧系統(tǒng)的建設(shè)，將規(guī)避扁平化帶來(lái)的寬幅度治理難題，為實(shí)質(zhì)性推動(dòng)扁平化改革方向提供利器。

(四) 政區(qū)建制治理邏輯： 應(yīng)急管理所需的精細(xì)分類與政區(qū)建制類型缺乏和轉(zhuǎn)換失序之間的矛盾

行政建制作為對(duì)地域空間一個(gè)基礎(chǔ)的“識(shí)別系統(tǒng)”，其目的在于確定空間類型并匹配相應(yīng)的治理架構(gòu)，是空間分類治理的重要政策工具。這與應(yīng)急管理中強(qiáng)調(diào)的對(duì)分類管控的要求有較強(qiáng)的內(nèi)在一致性。應(yīng)急管理是緊急狀態(tài)下集中資源處置特定事項(xiàng)的管理，這一管理狀態(tài)往往產(chǎn)生額外的成本、單一的目標(biāo)追求也影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，如果能夠及時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)較小的地區(qū)或人群予以識(shí)別，而不是“一刀切”地進(jìn)行應(yīng)急管理，則風(fēng)險(xiǎn)小的地區(qū)或人群可以更快轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理，恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，由此降低突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。此次新冠疫情防控中統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也是基于這一緣由。行政建制理應(yīng)可以作為空間類型識(shí)別的重要參考，然而，由于政區(qū)建制的類型單一與轉(zhuǎn)換失序，導(dǎo)致政區(qū)建制類型在發(fā)揮空間分類功能進(jìn)而支撐應(yīng)急管理方面出現(xiàn)了矛盾。

對(duì)于政區(qū)建制的類型單一的問(wèn)題，我國(guó)政區(qū)建制類型較多，如從不同的空間地理特點(diǎn)，可以分為城市型政區(qū)和地域型政區(qū)兩類，其中也有縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)以及街道辦事處、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)等表征不同城市化程度的建制類型；從不同的空間治理特點(diǎn)，分為常規(guī)型政區(qū)、民族區(qū)域自治型政區(qū)、特別行政區(qū)政區(qū)三類。這些類別還難以精準(zhǔn)識(shí)別中國(guó)豐富的地域形態(tài)，如從基層政區(qū)角度，不少以工作人員為主的開(kāi)發(fā)區(qū)、以海外居民組成的國(guó)際社區(qū)、以白領(lǐng)為主的商務(wù)區(qū)、以外來(lái)人員為主的租賃房社區(qū)等，這些空間形態(tài)在政區(qū)建制上一般為街道辦事處或者建制鎮(zhèn)，很難滿足應(yīng)急管理對(duì)分類管控的空間識(shí)別要求。如在此次疫情防控中，如何對(duì)不同社區(qū)類型采取不同的防控策略、復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策等，如建制類型更加豐富，將有利于在應(yīng)急狀態(tài)下做好分類防控。

對(duì)于建制轉(zhuǎn)換失序的問(wèn)題，主要是城市型政區(qū)和地域型政區(qū)的區(qū)別及其轉(zhuǎn)換。地域型政區(qū)一般是指要素分散分布、密度較小、城鎮(zhèn)化水平低的農(nóng)村型政區(qū)，而城市型政區(qū)，顧名思義，是地域在經(jīng)過(guò)城市化而形成城市、城鎮(zhèn)后，專門(mén)針對(duì)城鎮(zhèn)設(shè)立的政區(qū)建制。城市，作為一個(gè)多元異質(zhì)流動(dòng)高密度要素集聚的地域，其各類風(fēng)險(xiǎn)，特別是公共衛(wèi)生等人為災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)更高，正如前面討論的，當(dāng)代市制的誕生與城鎮(zhèn)地區(qū)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)也是密切相關(guān)的?？梢?jiàn)城市作為一個(gè)要素集聚地和流動(dòng)區(qū)，也是風(fēng)險(xiǎn)的集聚地和擴(kuò)散區(qū)，設(shè)立市制的核心目標(biāo)之一也是防控高發(fā)頻發(fā)的應(yīng)急管理事故和災(zāi)害。因此，如果建制城市不能具備相應(yīng)的災(zāi)害預(yù)警、防控和處置能力，但又過(guò)于急躁地發(fā)展城市，則可能留下諸多隱患。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)觀念和政策上的城市偏向，使得政區(qū)在建制調(diào)整上也往往存在過(guò)快、過(guò)多地推進(jìn)地域型政區(qū)向城市型政區(qū)轉(zhuǎn)換的問(wèn)題，然而一旦地域被賦予城市型政區(qū)建制，必然加快城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展(如開(kāi)征城鎮(zhèn)建設(shè)稅等)。但如果其在轉(zhuǎn)換過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立不合理，或者有標(biāo)準(zhǔn)但把關(guān)不嚴(yán)，甚至出現(xiàn)弄虛作假等情況，則必然出現(xiàn)應(yīng)急管理防控能力跟不上城鎮(zhèn)自然發(fā)展以及人為推動(dòng)發(fā)展的速度，這也將為城市的應(yīng)急管理埋下隱患。從此次新冠肺炎疫情防控來(lái)看，要治理“城市疫”，保持低密度、疏朗型城鎮(zhèn)空間分布，或者保持農(nóng)村型景觀和地域形態(tài)，總體而言是有利于降低疫情發(fā)生率和擴(kuò)散率的。因此，如何利用好地域型政區(qū)的分散性以防控重大風(fēng)險(xiǎn)，并發(fā)揮城市型政區(qū)的集中性帶來(lái)的效率，是政區(qū)建制在應(yīng)急管理中應(yīng)該平衡的問(wèn)題。從優(yōu)化路徑而言，一方面需要進(jìn)一步豐富建制類型，包括利用都、府與閭、鄰、廂等中國(guó)歷史上的建制名稱以及同一建制的分等制來(lái)定義更多的地域形態(tài)，從而為應(yīng)急狀態(tài)下的分類管理提供識(shí)別依據(jù)；另一方面，則是制定縣改市(區(qū))、鎮(zhèn)改街道的標(biāo)準(zhǔn)并規(guī)范審批流程，落實(shí)建制轉(zhuǎn)換中的專家和公眾參與，保持政區(qū)建制上的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換節(jié)奏，甚至探索城鄉(xiāng)一體化下的新型城市建制(例如生態(tài)型城市建制)。

四、 結(jié) 語(yǔ)

應(yīng)急管理體系是一個(gè)多維邏輯的構(gòu)建結(jié)果，政區(qū)治理邏輯對(duì)其影響更多是內(nèi)層的、間接的，甚至隱晦的，致使已有研究較為零散，然而具有顯著中國(guó)特色的行政區(qū)劃政策工具在實(shí)踐中卻展現(xiàn)了對(duì)應(yīng)急管理的多方面影響。本文的著力點(diǎn)是系統(tǒng)地剖析其中的關(guān)聯(lián)機(jī)制、內(nèi)在困境及其優(yōu)化路徑。無(wú)論是從治理理念的整體分析，還是從組成要素的具體剖析，都顯示從政區(qū)治理視角研究中國(guó)應(yīng)急管理體系的必要性和重要性。條分縷析式地從政區(qū)各要素治理邏輯中找到其影響應(yīng)急管理的機(jī)制和困境，也對(duì)完善我國(guó)政區(qū)治理體系提出了要求，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的任務(wù)依然很重： 柔化政區(qū)邊界以在應(yīng)急管理中更好統(tǒng)籌跨界治理與屬地治理，適域化政區(qū)規(guī)模以在應(yīng)急管理中更好平衡治理能力與治理風(fēng)險(xiǎn)，扁平化政區(qū)層級(jí)以在應(yīng)急管理中更好暢通政府間信息傳遞，豐富建制類型以更好發(fā)揮政區(qū)建制在應(yīng)急分類管理中的地域識(shí)別功能，有序推進(jìn)城鄉(xiāng)建制轉(zhuǎn)換以在應(yīng)急管理中構(gòu)建更具韌性的空間形態(tài)。當(dāng)然，對(duì)于進(jìn)行反向邏輯思考，即分析政區(qū)治理中應(yīng)急管理的邏輯，可能是非常重要但本文還未系統(tǒng)涉及的議題，而雙向邏輯的深入分析，應(yīng)該可以更為清晰地剖析出應(yīng)急管理與政區(qū)治理之間的制度關(guān)聯(lián)邏輯，也可以為完善應(yīng)急管理體系和優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置提供更為精準(zhǔn)細(xì)致的理論支撐。此外，關(guān)于政區(qū)中心、政區(qū)專名等與應(yīng)急管理的關(guān)聯(lián)，也值得深入探討。