張家豪，王壽猛，覃華愛(ài)

(1.廣西大藤峽水利樞紐開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司，廣西 南寧 530000； 2.廣西武宣縣人民政府，廣西 來(lái)賓 546100)

由于修建攔河建筑物而引起的高等級(jí)內(nèi)河航道長(zhǎng)歷時(shí)斷航案例在國(guó)內(nèi)較少。三峽工程施工期出現(xiàn)過(guò)67 d的斷礙航期，采取了分流和翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)的措施保證通航能力[1]。烏江彭水水電站施工期曾出現(xiàn)過(guò)約54個(gè)月的斷航期，斷航時(shí)烏江航道等級(jí)低于4級(jí)，雖然過(guò)壩客流量和貨運(yùn)量不大，但由于斷航歷時(shí)長(zhǎng)，引發(fā)了群眾上訪事件，水電站業(yè)主最終給予貨運(yùn)船主適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[2]。廣西橋鞏水電站位于珠江水系干流紅水河上，在二期導(dǎo)流期間出現(xiàn)過(guò)41 d斷航期，由于壩址上游河段經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，涉及工業(yè)企業(yè)少，建設(shè)單位對(duì)相關(guān)水路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[3]。

修建攔河建筑物影響航道通航能力是很多水利樞紐、航運(yùn)樞紐建設(shè)過(guò)程中不可避免的問(wèn)題。通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)工程案例可知，斷航基本處理方式大體分為3種：修建臨時(shí)過(guò)船設(shè)施、翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)和貨幣補(bǔ)償，或者由上述3種處理方式任意組合而成[4]。修建臨時(shí)過(guò)船設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大，在實(shí)際工程中應(yīng)用較少；翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)方案能最大限度地減少斷航給航運(yùn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的影響[5]，但往往由于上下游轉(zhuǎn)運(yùn)碼頭吞吐量和運(yùn)輸?shù)缆烦休d力有限，只能解決部分貨運(yùn)量[6]；貨幣補(bǔ)償處理方式實(shí)施簡(jiǎn)單，是一種對(duì)受影響主體經(jīng)濟(jì)損失直接補(bǔ)償?shù)奶幚矸绞剑跀嗪教幚砉ぷ髦袘?yīng)用廣泛。貨幣補(bǔ)償處理方式往往只對(duì)港航企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，忽略了斷航影響利益群體多，對(duì)交通業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定等方面影響巨大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，使斷航處理工作存在一定風(fēng)險(xiǎn)和不合理性。因此全面研究貨幣補(bǔ)償方案編制原則，分析斷航對(duì)交通業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定造成的影響，并提出有效的應(yīng)對(duì)措施顯得尤為必要。

1 工程概況

大藤峽水利樞紐工程位于廣西桂平市，是紅水河水電基地規(guī)劃10座梯級(jí)電站的最末一級(jí)，是以防洪、航運(yùn)、發(fā)電、補(bǔ)水壓咸、灌溉等多任務(wù)綜合利用的流域關(guān)鍵性控制工程。水庫(kù)正常蓄水位61 m，防洪庫(kù)容15.00億m3，船閘按一級(jí)航道通過(guò)3 000 t級(jí)船舶設(shè)計(jì)，船閘設(shè)計(jì)最大水頭40.25 m，設(shè)計(jì)年過(guò)閘能力5 189萬(wàn)t，電站總裝機(jī)容量1 600 MW[7]。

2 大藤峽截流斷航影響

西江航道是我國(guó)運(yùn)輸能力僅次于長(zhǎng)江的黃金水道，大藤峽水利樞紐船閘位于西江航道長(zhǎng)洲船閘上游，是連接西江航運(yùn)“一干七支”中最重要的兩條支線“黔江—紅水河、柳江—融水—都柳江”航道的控制性船閘[8]，如圖1所示。

圖1 大藤峽水利樞紐船閘位置示意Fig.1 Schematic diagram of ship lock location of Datengxia water control project

2019年10月初大藤峽水利樞紐工程截流戧堤開(kāi)始進(jìn)占，11月下旬大江截流，2020年3月底蓄水至47.6 m，首臺(tái)機(jī)組發(fā)電，船閘通航。根據(jù)施工導(dǎo)流方案，大藤峽水利樞紐工程壩區(qū)段2019年10月21日開(kāi)始斷航，2020年3月底試通航，斷航期163 d[9]。

大藤峽壩址上游通航地區(qū)主要有貴港市、來(lái)賓市、柳州市、河池市。來(lái)賓市武宣縣作為大藤峽水利樞紐工程淹沒(méi)影響最大的地區(qū)，是以礦產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售為主的資源型縣城，境內(nèi)沒(méi)有鐵路通過(guò)，產(chǎn)品對(duì)外銷售主要依靠當(dāng)?shù)貎?yōu)越的航運(yùn)條件，是大藤峽斷航影響較大的區(qū)域。本文選取武宣縣作為典型代表，分析斷航對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的影響。

2.1 斷航對(duì)航運(yùn)業(yè)的影響

武宣縣港口吞吐貨物大多數(shù)運(yùn)往下游珠三角地區(qū)，大藤峽截流斷航后武宣港區(qū)將全面停產(chǎn)，航運(yùn)企業(yè)也將面臨停產(chǎn)和減產(chǎn)的窘境[10]。根據(jù)近3 a武宣港口吞吐量(見(jiàn)圖2)平均增長(zhǎng)率預(yù)計(jì)，斷航期間武宣港口吞吐量、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量將受到極大影響[11]，斷航前后水運(yùn)運(yùn)輸量預(yù)測(cè)值如表1所列。

圖2 大藤峽斷航前3 a武宣港口吞吐量柱狀圖Fig.2 Throughput of Wuxuan port in the 3 years before the suspension of Datengxia water control project

2.2 斷航對(duì)工業(yè)企業(yè)的影響

武宣縣依靠?jī)?yōu)良的內(nèi)河港口，形成了以礦產(chǎn)品加工、林木加工、建筑材料、農(nóng)業(yè)、制糖、冶金為支柱產(chǎn)業(yè)的工業(yè)體系。大藤峽斷航期間，上述產(chǎn)業(yè)的低成本運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)將削弱。當(dāng)?shù)亟?jīng)貿(mào)部門調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，通過(guò)鄰縣的碼頭轉(zhuǎn)運(yùn)貨物，運(yùn)輸成本至少增加了30元/t，將極大地影響礦產(chǎn)品和農(nóng)林產(chǎn)品等低附加值的企業(yè)生產(chǎn)銷售甚至被迫停產(chǎn)，從而可能引起大面積企業(yè)職工收入下降甚至失業(yè)，群眾的生活水平也因此會(huì)受到影響[12]。斷航前后武宣縣礦產(chǎn)品加工銷售及預(yù)測(cè)情況如表2所示。受粵港澳大灣區(qū)建設(shè)刺激，武宣縣礦產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，2019年上半年礦產(chǎn)品銷售量出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)。表1中2019年第四季度預(yù)測(cè)值和2020年第一季度預(yù)測(cè)值是在2019年上半年吞吐量的基礎(chǔ)上，考慮2016～2018年吞吐量合理增長(zhǎng)率預(yù)測(cè)得到的。由于大藤峽斷航期跨越2個(gè)年度，為分析斷航對(duì)2019年和2020年地方工業(yè)企業(yè)的影響，預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)分2個(gè)年度分別預(yù)測(cè)。

表1 大藤峽斷航影響武宣縣水運(yùn)運(yùn)輸量預(yù)測(cè)情況Tab.1 Forecast of water transport volume of Wuxuan County affected by the suspension of Datengxia

表2 武宣縣礦產(chǎn)品加工銷售情況及預(yù)測(cè)統(tǒng)計(jì)情況Tab.2 Processing and sales of mineral products and forecast statistics in Wuxuan County

注：礦產(chǎn)品單價(jià)按46元/t計(jì)算，稅收按照3元/t計(jì)算。

2.3 斷航對(duì)地方財(cái)稅、績(jī)效考評(píng)的影響

斷航會(huì)直接影響工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而間接影響到各級(jí)政府的財(cái)稅收入，此外，各級(jí)政府及工作人員的績(jī)效考核指標(biāo)也會(huì)因?yàn)閿嗪接绊戨y以完成。因此，長(zhǎng)歷時(shí)斷航對(duì)高等級(jí)航道沿線地方財(cái)稅收入、績(jī)效考評(píng)的影響是無(wú)法忽略的。

2.4 斷航對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響

斷航不僅對(duì)地方工業(yè)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，還具有廣泛地社會(huì)影響。一方面受影響企業(yè)停產(chǎn)減產(chǎn)，間接地減少了就業(yè)崗位，影響企事業(yè)職工的工資收入，甚至影響到政府部門工作人員的績(jī)效考核；另一方面，斷航影響范圍廣、影響面大，補(bǔ)償工作不能顧及所有受影響群體利益，容易使群眾產(chǎn)生不滿情緒，存在諸多社會(huì)不穩(wěn)定因素。此外，大藤峽斷航后，武宣縣境內(nèi)客貨運(yùn)只能依托境內(nèi)的兩條國(guó)省道承擔(dān)，大大增加了道路交通運(yùn)輸和維護(hù)保養(yǎng)壓力，使道路運(yùn)輸各項(xiàng)工作風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)加大。

3 國(guó)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目施工期斷航補(bǔ)償處理工作存在的問(wèn)題分析

3.1 斷航補(bǔ)償處理報(bào)告編制缺乏依據(jù)

3.1.1斷航補(bǔ)償報(bào)告編制工作時(shí)間不明確

國(guó)內(nèi)攔河建筑物施工期斷航補(bǔ)償處理工作一般由項(xiàng)目業(yè)主委托交通、水利等行業(yè)設(shè)計(jì)單位編制斷航補(bǔ)償報(bào)告來(lái)明確受斷航影響企事業(yè)和個(gè)人的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償金額。但由于編制補(bǔ)償報(bào)告缺少法律依據(jù)和規(guī)程規(guī)范，斷航補(bǔ)償報(bào)告編制時(shí)間不能與建設(shè)工程階段劃分相對(duì)應(yīng)，有些項(xiàng)目在工程初步設(shè)計(jì)批復(fù)前就完成編制并在初步設(shè)計(jì)概算中計(jì)列補(bǔ)償投資，有些項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后才編制補(bǔ)償報(bào)告。

大藤峽水利樞紐工程初步設(shè)計(jì)批復(fù)報(bào)告中采取上下游倒運(yùn)方案解決斷航問(wèn)題，并計(jì)列了概算投資。在工程建設(shè)過(guò)程中，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，不具備倒運(yùn)條件，斷航處理方式變更為貨幣補(bǔ)償方案，《廣西壯族自治區(qū)船閘管理辦法》(廣西壯族自治區(qū)人民政府令92號(hào))規(guī)定“攔河閘壩工程施工確需斷航，船閘建設(shè)單位可以在與水運(yùn)企業(yè)簽訂賠償協(xié)議后不修建臨時(shí)過(guò)船、駁運(yùn)設(shè)施；未修建臨時(shí)過(guò)船、駁運(yùn)設(shè)施或者未簽訂賠償協(xié)議的，不得斷航施工”，因此大藤峽水利樞紐項(xiàng)目業(yè)主在斷航施工方案批復(fù)前委托設(shè)計(jì)單位編制了《大藤峽水利樞紐工程截流斷航航運(yùn)企業(yè)貨幣補(bǔ)償方案報(bào)告》。

3.1.2斷航補(bǔ)償報(bào)告補(bǔ)償對(duì)象確定不合理

《中華人民共和國(guó)航道法》規(guī)定“閘壩建設(shè)期難以維持航道原有通航能力的，建設(shè)單位應(yīng)采取修建臨時(shí)航道、安排翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)等補(bǔ)救措施，所需費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)”。國(guó)內(nèi)項(xiàng)目斷航補(bǔ)償對(duì)象一般只考慮水運(yùn)企業(yè)、個(gè)體船主或港航企業(yè)補(bǔ)償，補(bǔ)償對(duì)象范圍確定不合理，未考慮斷航引起的上下游企業(yè)運(yùn)輸成本增加和對(duì)水運(yùn)配套企業(yè)正常生產(chǎn)的影響問(wèn)題。如大藤峽斷航補(bǔ)償實(shí)施過(guò)程中，由于國(guó)家沒(méi)有相關(guān)文件明確水運(yùn)企業(yè)以外受影響企業(yè)和個(gè)人補(bǔ)償問(wèn)題，因此武宣縣上游制糖企業(yè)運(yùn)輸成本增加費(fèi)用無(wú)法列入補(bǔ)償報(bào)告，只能考慮港航企業(yè)和個(gè)體船舶的合理補(bǔ)償。

3.1.3斷航補(bǔ)償報(bào)告補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定不合理

目前國(guó)內(nèi)法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定斷航補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定存在較大隨意性。不同項(xiàng)目實(shí)行的施工期受影響企業(yè)、人員斷航補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參差不齊[13]。對(duì)于企業(yè)補(bǔ)償，一種是以船舶貨運(yùn)量為基礎(chǔ)，測(cè)算每噸貨物應(yīng)補(bǔ)償?shù)木C合單價(jià)，然后計(jì)算企業(yè)的補(bǔ)償投資；另一種是根據(jù)港航企業(yè)近期經(jīng)營(yíng)狀況測(cè)算補(bǔ)償金額。對(duì)于企業(yè)職工補(bǔ)償，一種是按照職工往年工資收入測(cè)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；另一種是參照當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如大藤峽斷航采用收集受影響航運(yùn)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表，測(cè)算平均利潤(rùn)率，從而確定企業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)分析審計(jì)部門審定的企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表確定職工工資補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)企業(yè)提供的材料數(shù)據(jù)真實(shí)性不好界定，給測(cè)算工作帶來(lái)很大困難，使測(cè)算結(jié)果準(zhǔn)確性受到影響。

3.2 斷航影響涉及范圍考慮不全面

國(guó)內(nèi)多數(shù)項(xiàng)目通過(guò)編制斷航補(bǔ)償報(bào)告指導(dǎo)斷航補(bǔ)償實(shí)施工作。但由于斷航補(bǔ)償報(bào)告對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等諸多基本問(wèn)題的忽視和淡化，沒(méi)有制定合理的應(yīng)對(duì)措施來(lái)避免斷航對(duì)航運(yùn)企事業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生的嚴(yán)重影響[14]。大藤峽斷航影響最大的武宣縣人民政府拓寬工作思路，委托有實(shí)力的科研機(jī)構(gòu)研究分析斷航對(duì)武宣縣當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、政府稅收、績(jī)效考評(píng)、社會(huì)穩(wěn)定等各方面帶來(lái)的影響，提前制定應(yīng)對(duì)措施，最大限度降低斷航帶來(lái)的不利影響。

3.3 斷航補(bǔ)償社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)考慮不足

航道斷航影響范圍大、涉及利益群體廣、補(bǔ)償工作復(fù)雜、與社會(huì)民生息息相關(guān)，補(bǔ)償工作不能做到面面俱到，不能照顧所有群眾利益，只有充分地分析出斷航社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)和影響因素，才能制定科學(xué)合理、行之有效的應(yīng)對(duì)措施，消除風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，最大限度地避免不必要的損失[15]。而在實(shí)際工程建設(shè)中，交通部門、航運(yùn)部門、項(xiàng)目業(yè)主往往不會(huì)專門對(duì)斷航可能引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行研究，僅僅局限于對(duì)航運(yùn)企事業(yè)的補(bǔ)償方面，不能有效地引導(dǎo)企業(yè)提前調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃和運(yùn)輸計(jì)劃，致使斷航補(bǔ)償方案的科學(xué)性和可操作性大打折扣，影響補(bǔ)償效果[16]。

3.4 斷航補(bǔ)償工作機(jī)制不健全

國(guó)家法律法規(guī)沒(méi)有明確斷航補(bǔ)償工作的管理部門，由于航道斷航影響面廣、牽扯部門多、各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致斷航補(bǔ)償前期調(diào)查、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定和后期實(shí)施工作相對(duì)混亂，有關(guān)部門職責(zé)不清，不能有效地發(fā)揮政府部門的引導(dǎo)作用，給斷航補(bǔ)償工作帶來(lái)很大阻力。大藤峽斷航工作推進(jìn)過(guò)程中，從補(bǔ)償范圍確定到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定，最后到補(bǔ)償實(shí)施工作，一直存在上級(jí)牽頭部門不斷調(diào)整的情況，導(dǎo)致補(bǔ)償工作出現(xiàn)脫節(jié)，銜接不順暢的問(wèn)題。

3.5 縣級(jí)政府?dāng)嗪角捌诠ぷ鲄⑴c度不夠

我國(guó)幅員遼闊，內(nèi)河航道分布廣泛、南北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大，不同建設(shè)項(xiàng)目斷航補(bǔ)償工作存在較大差異性?？h級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局、工業(yè)發(fā)展、地方財(cái)政稅收、交通承載力、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等與斷航有關(guān)方面了解深入，掌握了第一手的權(quán)威基礎(chǔ)資料。在以往的斷航處理工作中，縣級(jí)政府只在最終補(bǔ)償實(shí)施階段才開(kāi)始參與補(bǔ)償處理工作，縣級(jí)政府前期工作參與度不深。

4 施工期斷航補(bǔ)償處理工作思考與建議

4.1 制定合理的斷航補(bǔ)償報(bào)告編制依據(jù)

4.1.1明確斷航補(bǔ)償報(bào)告編制時(shí)間

按照航道法規(guī)定，在通航河道上建設(shè)永久性攔河閘壩要遵守“五同步”原則[17]，建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)文件明確斷航補(bǔ)償報(bào)告編制工作應(yīng)在初步設(shè)計(jì)階段完成，并將補(bǔ)償投資計(jì)入工程初步設(shè)計(jì)概算，同時(shí)，明確將斷航補(bǔ)償報(bào)告批復(fù)作為斷航停運(yùn)許可的前置條件。

4.1.2斷航補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)在征求縣級(jí)政府意見(jiàn)后確定

斷航補(bǔ)償對(duì)象確定需要具體問(wèn)題具體分析，應(yīng)在航道法明確的港航企業(yè)和個(gè)體船舶補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，由省級(jí)發(fā)改委牽頭，會(huì)同同級(jí)交通、海事主管部門和受影響地級(jí)市人民政府根據(jù)各地實(shí)際情況具體分析確定，同時(shí)邀請(qǐng)受影響區(qū)域縣級(jí)人民政府全程參與補(bǔ)償對(duì)象的確定工作。

大藤峽斷航涉及的武宣縣是以甘蔗種植為主的農(nóng)業(yè)大縣，當(dāng)?shù)貎杉抑铺瞧髽I(yè)95%的產(chǎn)品依靠水路外運(yùn)，斷航后，企業(yè)只能通過(guò)轉(zhuǎn)運(yùn)方式外運(yùn)。經(jīng)調(diào)查，每噸產(chǎn)品需增加運(yùn)輸成本約100元，斷航將極大地影響到制糖企業(yè)的生產(chǎn)積極性，間接地影響到與制糖企業(yè)簽訂收購(gòu)協(xié)議甘蔗種植戶的收入，從而影響到老百姓正常生產(chǎn)生活。由于沒(méi)有法律依據(jù)，斷航補(bǔ)償報(bào)告編制單位在補(bǔ)償對(duì)象調(diào)查時(shí)不夠深入，沒(méi)有充分征求當(dāng)?shù)卣庖?jiàn)，在斷航補(bǔ)償報(bào)告編制過(guò)程中無(wú)法考慮給予制糖企業(yè)適當(dāng)運(yùn)輸成本補(bǔ)償，具體數(shù)據(jù)列于表3。

表3 某制糖企業(yè)生產(chǎn)及水運(yùn)銷售情況統(tǒng)計(jì)Tab.3 Statistics of production and water transportation sales of a sugar manufacturing enterprise

4.1.3斷航補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)協(xié)商確定

引起航道斷航的建設(shè)項(xiàng)目往往屬于國(guó)家投資建設(shè)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有公益性，且船閘建設(shè)對(duì)提高航道等級(jí)和渠化上游航道具有積極作用[18]，因此，在制定斷航補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)以保證維持港航企業(yè)生存和保證職工基本生活為目的，結(jié)合當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)確定，對(duì)航運(yùn)依賴性大、涉及群眾利益廣且不具備翻壩轉(zhuǎn)運(yùn)條件的企事業(yè)單位可酌情給予運(yùn)費(fèi)補(bǔ)助，具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由有關(guān)單位協(xié)商確定[19]。

注：運(yùn)費(fèi)增長(zhǎng)預(yù)測(cè)值按照每t增長(zhǎng)100元預(yù)測(cè)。

4.2 縣級(jí)政府應(yīng)編制斷航對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析報(bào)告

為充分分析斷航對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，縣級(jí)政府應(yīng)配套斷航補(bǔ)償報(bào)告，編制斷航對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的影響分析報(bào)告，準(zhǔn)確掌握斷航對(duì)地方交通、工業(yè)、財(cái)稅、就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定等方面的影響，分析出斷航實(shí)施工作的關(guān)鍵點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而有的放矢，制定有針對(duì)性、操作性強(qiáng)的應(yīng)對(duì)措施，指導(dǎo)斷航實(shí)施工作。斷航對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)影響分析報(bào)告編制過(guò)程中應(yīng)邀請(qǐng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面專家進(jìn)行咨詢審查，并由縣級(jí)人民政府報(bào)上級(jí)人民政府備案。

武宣縣在大藤峽斷航前委托研究單位編制了斷航對(duì)武宣縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響分析報(bào)告。報(bào)告全方位分析了斷航對(duì)交通、工業(yè)、財(cái)稅、就業(yè)、績(jī)效考評(píng)、社會(huì)穩(wěn)定的影響，并提出了應(yīng)對(duì)措施。斷航引起的道路加速破壞和維護(hù)保養(yǎng)成本增加問(wèn)題，由當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)向上級(jí)交通主管部門申請(qǐng)政策支持。斷航引起的陸上交通運(yùn)量增加，可由縣級(jí)人民政府制定分流方案和交通管制制度統(tǒng)一調(diào)度，降低交通擁堵和交通事故的發(fā)生概率[20]。對(duì)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的影響，地方政府可通過(guò)提前發(fā)布斷航信息，引導(dǎo)企業(yè)制定“一企一策”等措施，提前做好排產(chǎn)計(jì)劃和轉(zhuǎn)運(yùn)方案，甚至利用斷航窗口期對(duì)生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行升級(jí)改造，最大限度降低斷航對(duì)企業(yè)的影響，同時(shí)政府可通過(guò)減稅降費(fèi)措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)[21]。對(duì)地方財(cái)稅和績(jī)效考核的影響，縣級(jí)政府可通過(guò)向上級(jí)政府部門申請(qǐng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和調(diào)減績(jī)效考核指標(biāo)減輕地方財(cái)稅負(fù)擔(dān)和考核壓力。對(duì)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的影響，可通過(guò)加大輿論宣傳和就業(yè)引導(dǎo)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

4.3 建立科學(xué)合理的斷航補(bǔ)償工作機(jī)制

斷航補(bǔ)償工作時(shí)間緊、任務(wù)重、難點(diǎn)多，一般由省級(jí)發(fā)改委牽頭，省級(jí)交通、海事、水利等部門和補(bǔ)償涉及地級(jí)市人民政府、項(xiàng)目業(yè)主組成斷航補(bǔ)償工作臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)[22]，共同研究確定斷航補(bǔ)償范圍、對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，制定斷航補(bǔ)償工作實(shí)施方案，并研究解決補(bǔ)償過(guò)程中出現(xiàn)的其他重大事項(xiàng)。

由縣級(jí)人民政府牽頭，縣級(jí)各有關(guān)單位和項(xiàng)目業(yè)主組成補(bǔ)償實(shí)施工作小組，接受斷航補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)，制定斷航補(bǔ)償工作實(shí)施細(xì)則，核實(shí)補(bǔ)償材料、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、兌付補(bǔ)償資金，制定突發(fā)性事件應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置工作。

4.4 提高縣級(jí)政府在斷航補(bǔ)償處理工作中的參與度

在斷航報(bào)告編制調(diào)研過(guò)程中設(shè)計(jì)單位應(yīng)該加強(qiáng)與縣級(jí)政府的溝通，力求獲得權(quán)威可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，了解斷航補(bǔ)償報(bào)告編制的難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。在斷航補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)物量確認(rèn)時(shí)，應(yīng)該由縣級(jí)政府出具書(shū)面確認(rèn)意見(jiàn)，確保數(shù)據(jù)真實(shí)有效。在斷航補(bǔ)償報(bào)告審查過(guò)程中應(yīng)充分考慮縣級(jí)政府意見(jiàn)，并應(yīng)廣泛征求群眾代表意見(jiàn)。在斷航補(bǔ)償實(shí)施工作中，應(yīng)確立縣級(jí)政府的主體地位，建立政府牽頭，有關(guān)部門參與的工作機(jī)制，保證補(bǔ)償工作公平、公正、公開(kāi)。

5 結(jié) 語(yǔ)

斷航補(bǔ)償問(wèn)題是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定，本文在論述過(guò)程中只選取了斷航對(duì)航運(yùn)業(yè)、工業(yè)企業(yè)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等方面產(chǎn)生的影響，并進(jìn)行了典型分析和論證，但未涵蓋斷航補(bǔ)償涉及的所有方面和行業(yè)。如斷航會(huì)影響到上游地區(qū)工程項(xiàng)目建設(shè)成本增加、工期延誤，同時(shí)會(huì)因?yàn)樗\(yùn)不暢造成上游企業(yè)簽訂的生產(chǎn)合同無(wú)法按期履約。斷航結(jié)束后航運(yùn)恢復(fù)期對(duì)航運(yùn)業(yè)和企業(yè)生產(chǎn)等方面的影響也不可忽略?？傊瑪嗪窖a(bǔ)償還存在很多需要有關(guān)專家學(xué)者深入研究探討的問(wèn)題。隨著國(guó)家工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，斷航補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償對(duì)象的確定將會(huì)越來(lái)越科學(xué)，斷航補(bǔ)償相關(guān)政策會(huì)越來(lái)越完善，相關(guān)部門在斷航補(bǔ)償工作中的職責(zé)會(huì)進(jìn)一步明確，縣級(jí)政府也將在斷航補(bǔ)償工作中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。