高校退學處理行為的法律規(guī)制與大學生權(quán)利的保障

譚 悅， 敖雙紅

（中南大學法學院， 湖南長沙410006）

2020 年4 月8 日，一則 “高校學生虐貓” 的新聞在網(wǎng)絡上迅速傳播，山東某高校一大學生在兩個月假期內(nèi)虐殺了80 多只流浪貓。該事件在網(wǎng)絡上曝光炒作后，涉事高校公開聲明對該學生做出退學處理。這一處理結(jié)果引起了更多的輿論爭議，部分民眾認為難以將虐貓與退學處理畫上等號，處罰過重有失原則，更有民眾質(zhì)疑處罰的合法性。近年來，高校退學處理行為產(chǎn)生了諸多法律后果，引發(fā)了廣泛關注和輿論爭議。一方面，高校對違反校紀校規(guī)的學生做出退學處理可以達到教育與警示效果，違反校紀校規(guī)理應得到相應懲罰；另一方面，高校學生被退學處理一直存在法律性質(zhì)不明、處理依據(jù)混亂、救濟手段乏力等諸多問題，導致被退學學生的合法權(quán)益得不到保障。如何做到正確認識高校退學處理的法律性質(zhì)，規(guī)范高校退學處理行為，建立健全救濟體系，充分保障高校學生的合法權(quán)益，已成為大家普遍關注的問題。

一、明確高校退學處理行為的法律性質(zhì)：大學生權(quán)利保障之前提

我國學界關于高校退學處理行為法律性質(zhì)的不同觀點，可以分為以下三類：第一種觀點認為，高校與學生所形成的是民事契約關系。高校對學生的教育義務可定義為一種民法上的強制契約。高校對學生管理、處分等行為，是利用二者之間的契約關系達成教育目的[1]，因此，退學處理是一種高校對學生 “停止教育契約” 的行為。第二種觀點認為，高校對學生的退學處理是高校內(nèi)部行政行為或內(nèi)部管理行為，是一種內(nèi)部處分。我國雖然沒有明確的特別權(quán)力關系理論，卻也有與其相似的內(nèi)部行政管理理論，以此來阻礙司法進入一些特殊領域[2]。第三種觀點認為，退學處理是一種高校行使學籍管理職權(quán)的具體行政行為[3]。

退學處理行為的法律性質(zhì)不僅存在理論爭議，在司法實務中的認定也不相同。例舉近年來我國審理高校退學處理引發(fā)的相關案件，可看出在不同的判決書中，對高校退學處理這一行為性質(zhì)的表述不盡相同。 （見表1）

雖然在實務中退學處理行為已經(jīng)可以提起訴訟，但是不同的判決書中對這一行為的表述卻不一致。法院對這一行為性質(zhì)做出的不同認定，直接影響案件的裁判依據(jù)與裁判結(jié)果。

判斷一個組織是否具有行政主體資格，首要判斷的是該組織對公共事務的管理職能，國家以政府為代表依據(jù)公權(quán)力設立各級行政機關，通過憲法和部門法賦予這些行政機關公權(quán)力，這便是典型的行政主體[4]。除了法律直接授權(quán)以外，某些社會組織、事業(yè)單位在經(jīng)過授權(quán)后，實際上也負有行政管理職能。德國學者奧托邁耶[5]認為，公務法人是一種掌握在公權(quán)力手中，憑借個人或物體實體化后服務于特定公共目的的特殊法人。高等院校存在的意義是服務于公共高等教育，在設立時法律就直接賦予了高校自主管理公共高等教育的權(quán)力，高校無論是對學生進行退學處理還是拒絕頒發(fā)學歷證書，都是其在行使公權(quán)力。當前德國與法國等歐洲國家已經(jīng)承認了高等院校的公務法人地位，高校從事務工、住宿、食品等校園產(chǎn)業(yè)時與學生產(chǎn)生的法律糾紛按照一般民事糾紛處理。但是涉及高校對學生的行政管理權(quán)和處罰權(quán)時，將按照行政訴訟法相關規(guī)定進行規(guī)制[6]。

《中華人民共和國教育法》 將教學、考試、學籍、學位管理以及頒發(fā)學業(yè)證書等相關國家事務范疇的管理權(quán)授予高校的同時也明確了相應的法律責任。落實到具體的高校管理事務中，對學生管理有一定的行政命令權(quán)，對高校行政事務的開展有決策權(quán)，對于拒不配合的學生同樣有強制權(quán)、懲戒權(quán)。但是，高校作為學生管理者，有對學生負責任的義務，有保障學生合法權(quán)益的義務。同樣，高校作為特殊行政主體也有義務接受法律監(jiān)督，更有法無授權(quán)不可為、依法辦事的義務。高校對學生做出退學處理，在這一行為中雙方的法律關系是一種行政法律關系。因此，高校的退學處理行為是一種具有外部處理特征的行為，也就是行政法上所說的具體行政行為。高校對學生做出退學處理應嚴格遵循行政法律法規(guī)，做到合法合理，既治病救人，又懲前毖后，只有這樣才能解決學校管理上的混亂局面，保護學生合法權(quán)益。

二、高校退學處理過程中的制度建設：大學生權(quán)利保障之核心

基于退學處理是具體行政行為的這一認定，高校做出退學處理要遵循合法原則，做到依法依規(guī)，使高校學生被退學處理所產(chǎn)生的消極影響降到最低，保護被退學大學生的合法權(quán)益。從制度頂層設計上考慮，在制定、執(zhí)行校紀校規(guī)時借鑒域外地區(qū)或國家規(guī)范高校退學處理的有關規(guī)定，設計更加科學、民主和人性化的預警機制、事前聽證程序，對高校專權(quán)決斷的管理權(quán)加以約束。

（一） 遵循合法性原則厘清高校退學處理的法規(guī)依據(jù)

首先，法律保留原則要求對公民基本權(quán)利的限制必須由立法機關通過法律予以明確，行政機關不得代為設定或規(guī)定。從教育部發(fā)布的1983 版、2005版以及最新的2017 版《普通高等學校學生管理規(guī)定》 來看，“退學” 一般分為4 種情形：一是學生主動申請退學，二是勒令退學處理，三是開除學籍，四是學校做出退學處理。相較于其他退學處理，勒令退學通常被認為是一種高校自治范疇內(nèi)的內(nèi)部管理行為，一般不能提起訴訟；而開除學籍的學生喪失了該校學籍，沒有學位證明與學歷證明，在實務中可以進行復議與訴訟；其他退學處理相較于勒令退學或開除學籍，界限更加曖昧：開除學籍是高校懲戒措施中的一種，而有關退學的相關規(guī)定在《普通高等學校學生管理規(guī)定》 學籍一章中，嚴格來說不能歸入高校對學生的懲戒措施范圍，卻被各大高校廣泛使用?，F(xiàn)行法規(guī)將學籍管理中的退學管理與其他懲戒手段相區(qū)分，是因為退學處理行為在起因、后果等方面的不同之處。但是，這種區(qū)分并不能否認二者本質(zhì)上的相同：行為的強制性，使學生喪失或部分喪失學籍，并改變了學生和學校之間的 “在學法律關系”[7]。我國現(xiàn)行法律僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定了學生的受教育權(quán)， 《普通高等學校學生管理規(guī)定》 也沒有對學校擁有的處分權(quán)進行解釋和限制，這就直接造成我國關于高等院校學生行為規(guī)范的立法層次降低，高等院校有了解釋規(guī)章的空間。而各個高等院校對于學生違紀違規(guī)行為，沒有一個明確的價值判斷標準。因此，應在國家立法的層面上對公民受教育權(quán)的行使、保護、限制以及剝奪加以明確規(guī)定。高校學生學籍、學位等相關管理權(quán)限，應在國家立法層面明確規(guī)定，并明確高校在該類管理活動中的行政主體資格。

表1 部分判決書中法院對高校退學處理行為性質(zhì)認定的表述

其次，必須強調(diào)法律優(yōu)先原則。法律的效力高于一切行政行為的效力，超出上位法的強制措施的適用范圍、種類和方式，擴大或者縮小其適用條件等情形，既違反了上位法，也違背了法律優(yōu)先原則。現(xiàn)實中，高校對學生的處分，包括主動處分與被動處分。主動處分，即高校對違紀違規(guī)學生給予警告、批評、留校察看、開除等處分；被動處分，即學生沒有達到高校學業(yè)要求而無法取得學位、學歷證書[8]。現(xiàn)實中的退學處理既存在上文所說的主動情形，也存在被動情形，超越了《普通高等學校學生管理規(guī)定》 中的退學處理范圍。以 “高校虐貓學生被退學” 事件為例， 《普通高等學校學生管理規(guī)定》 第四十二條規(guī)定：“學生不得從事或參與有損于高校學生形象、有悖公序良俗的活動?！?從該高?！秾W生學籍管理規(guī)定》 看，虐貓學生不符合規(guī)定的退學處理情形中的任何一種情形。該高校增設了無關事由，擴大了退學處理的適用范圍，而這種行為，在其他高?？赡芫筒粫龀鐾藢W這樣嚴重的處理。因此可知，超過規(guī)定范圍所進行的退學處理，源于高校對《普通高等學校學生管理規(guī)定》 中退學制度適用界限的自行擴張。對此，一方面應加快立法的修改和完善，從根本上規(guī)范高校的此類管理行為，另一方面要完善現(xiàn)行高校學籍管理制度，修改行政法規(guī)、高校校規(guī)中侵犯學生受教育權(quán)的相關規(guī)定，明確退學處理的適用范圍[9]。

（二） 建立高校退學處理預警機制

我們通常所說的高校預警機制指的是學分預警，即學校對學生的日常考勤、成績、學籍等進行監(jiān)督管理，在學生未達到規(guī)定的學業(yè)成績，甚至面臨學分未滿被延期畢業(yè)或退學處理的危險時，向?qū)W生發(fā)出警告的制度。這種學分預警機制被歸屬于高校學分制管理中的一項輔助措施[10]。它能夠很好地監(jiān)控學生的學業(yè)狀況，但是并不能涵蓋現(xiàn)階段退學處理的所有情形。目前有許多國家或地區(qū)都規(guī)定了高校學生處分預警機制，如我國臺灣地區(qū)高校曾經(jīng)出現(xiàn)成績不合格就退學處理的被動管理方式，導致退學學生增多，從而引發(fā)許多社會問題。其中知名的“二一退學” 制度就引起過訴訟。我國臺灣地區(qū)高?！岸煌藢W” 制度規(guī)定：學生學業(yè)不合格門類學分數(shù)的總和，滿足該學期應修學分總數(shù)的1/2 就會被勒令退學。臺灣地區(qū)的大法官認為這一項制度違背了法律保留原則，學生的學習自由與受教育權(quán)利難以得到保護。因此從2006 年開始，臺灣地區(qū)許多高校開始施行一種積極管理型的制度——能夠連續(xù)監(jiān)控學業(yè)情況變化的高校學習預警制度，充分利用計算機網(wǎng)絡，根據(jù)學生在校表現(xiàn)和成績考核分階段預警，經(jīng)過階梯式上升的預警階段以后才能做出退學處理的行為。

從各個高校實踐中的做法來看，既有學分未滿被退學處理的學生，也有因連續(xù)兩周未參加教學活動、嚴重破壞社會公德等行為被退學處理的學生。因此傳統(tǒng)的學分預警機制應進一步擴大其范圍，對學生的相關違紀行為同樣在既定的時間內(nèi)發(fā)出預警——且應為正式的書面預警，送達學生本人并告知相關規(guī)定。近年來，廣東、云南、湖南以及北京、天津等省市相繼出臺文件，在高校中建立健全學生學業(yè)預警和退學預警制度，天津師范大學、云南大學等高校建立并實行退學試讀預警機制，通過多年的實踐，不斷完善和改進，因?qū)W業(yè)成績不佳和違法亂紀被退學的學生人數(shù)大為減少，這充分說明退學預警機制行之有效。通過預警，一方面能夠及時地發(fā)現(xiàn)、分析和解決高校學生學習、生活中出現(xiàn)的問題，及時督促、引導高校學生端正學習態(tài)度、修正不良思想傾向、增強防腐拒變的能力，從而避免被退學處理的結(jié)果出現(xiàn)；另一方面也有利于高校牢固樹立 “以學生為本” 的服務理念，增強學生管理工作的前瞻性和針對性，減少退學處理的社會輿論壓力。

（三） 構(gòu)建高校退學處理的事前聽證程序

當前實務中，高校內(nèi)部的制度建設很少會聽取學生意見，學生會等學生自治組織要么淪為高校行政管理的工具，要么被漠然置之。而且高校在處理涉事學生時普遍采用訊問制，學生的話對于高校來說只是作為了解情況和做出判斷的依據(jù)之一，學生只有對真實情況的陳述權(quán)，沒有辯解和申訴的權(quán)力[11]。按照英國社會學家巴里巴恩斯的理論，權(quán)力是強制力資源的集中體現(xiàn)，公權(quán)力的大小直接取決于民眾對于專制力的需求。學生自覺扮演著被管理的角色，不會主動要求獲得強制力，這就把強制力資源拱手讓給了高校，高校在沒有約束的情況下權(quán)力極易被濫用和誤用。如山東某大學學生虐貓事件，涉事大學在案發(fā)第二天就在網(wǎng)絡上宣布了對該學生處分，這個處分到底是學校在認真調(diào)查取證、聽取當事人申訴與辯解、聽取學校民主管理部門的意見后審慎做出的，還是學校在巨大的輿論壓力下緊急做出的決定？答案不言自明。

新版《普通高等學校學生管理規(guī)定》 明文要求高校處分學生之前，應該充分聽取當事人的申訴和辯解。但是如何從具體制度上去落實這一規(guī)定呢？美國高校關于學生聽證程序的有關規(guī)定或能給予我們啟發(fā)。美國規(guī)范高校的處分權(quán)可分為告知與聽證兩個程序。在高校做出對學生的處理決定之前，必須采用正式聽證的方式為當事學生提供申辯的機會，充分保障其參與權(quán)和知情權(quán)。在聽證的過程中，通過處理方與被處理方各自陳述意見和互相辯論的過程，使雙方充分了解彼此的主張，對相關處理意見進行認可或辯駁，從而使退學處理更加合理，更容易讓雙方接受。美國強調(diào)聽證的獨立性與多方參與，十分注重聽證團的組成人員的平衡，例如學生代表的比例[12]。

聽證制度在我國得以確立和實行，是充分遵循公眾參與理念的體現(xiàn)。在依法治國的時代背景下，應通過完善的聽證程序保障高校學生的權(quán)益。我國相關法律法規(guī)規(guī)定了與高校處理行為有關的聽證程序，如果學生對退學處理存在異議，可依《普通高等學校學生管理規(guī)定》 進行申訴，由學生申訴處理委員會舉行聽證，對相關申訴內(nèi)容進行審查、復核，并做出裁定。但是這些規(guī)定都是在退學處理做出以后進行的，是一種事后補救的措施。高校退學處理作為一種具體行政行為，可參照我國行政處罰聽證程序簡繁有別的特點，將聽證劃分為正式聽證與非正式聽證。非正式聽證適用于警告、記過等情形，因為不涉及對受教育權(quán)等基本權(quán)利的影響，高?？商岣吖芾硇б?；正式聽證則只用于開除學籍等行為[13]。退學處理從處理結(jié)果以及影響力來看更傾向于后者，因此建立正式的退學處理事前聽證程序勢在必行。高校應建立一個專門機構(gòu)具體負責和監(jiān)督學校的聽證制度，涉及全體學生利益的一系列重大問題都要實行聽證制度，讓學生有機會將自己的意見及時進行反饋[14]。在做出退學處理前，學校應履行告知程序，告知學生享有要求聽證之權(quán)利，根據(jù)學生的要求，學校應當依據(jù)規(guī)定的要求和方式組織聽證會。舉行聽證會時，遵循聽證 “職能分離原則” 之要求，由非本案調(diào)查人員主持聽證，并保持一定的學生代表比例。原則上，聽證應公開舉行，負責調(diào)查人員須講明學生應受處分的事實與依據(jù)，并提出擬處理的結(jié)果，學生在此過程中可以發(fā)表意見、對有異議的地方進行辯解。聽證會全程記錄筆錄，并在會后依據(jù)筆錄所記載的事實、證據(jù)和雙方所陳述的理由做出處分決定，案卷之外沒有進入聽證程序質(zhì)證過的事實、證據(jù)等不得采用。

三、高校退學處理行為的審查監(jiān)督：大學生權(quán)利保障之后盾

高校退學處理為具體行政行為，在這一行為做出以后，學生的受教育權(quán)極易受到侵害。因此要采取更為有效的監(jiān)督手段，為大學生提供行之有效的救濟途徑。一方面，除前文所述的退學處理事前聽證程序外，應完善退學處理做出后高校的內(nèi)部救濟以及教育行政主管部門的審查監(jiān)督；另一方面，應從司法審查的范圍出發(fā)，厘清退學處理行為司法審查的界限。

（一） 高校及教育行政主管部門的審查監(jiān)督

在高校退學處理做出以后，學生可依據(jù)《普通高等學校學生管理規(guī)定》 中的 “兩級申訴” 制度進行救濟，即在不借助司法力量的前提下，涉事學生可以首先向校內(nèi)學生申訴機構(gòu)進行書面申訴，如果校內(nèi)學生申訴機構(gòu)給出的答案仍不符合涉事學生的期望，涉事學生可以繼續(xù)向高校所在地區(qū)的教育行政主管部門進行書面申訴?！皟杉壣暝V” 制度看上去可以極大地保障學生權(quán)力，可是在實務中發(fā)揮的功效并不大。 《普通高等學校學生管理規(guī)定》 只規(guī)定學生在受到退學處理后可以進行書面申訴，卻沒有規(guī)定具體的聽證、申訴等程序，也沒有規(guī)定后續(xù)的救濟措施。許多高校的申訴委員會由各院系或?qū)W生工作處設置，申訴處理委員會人員由學校內(nèi)部教師構(gòu)成，申訴復核機構(gòu)設置在校長辦公室，這些校內(nèi)機構(gòu)使得學校始終處于優(yōu)勢地位，站位難以準確，從而影響結(jié)果的公正性。

高校在退學處理做出以后，應告知學生權(quán)益救濟知識，包括救濟的方式、途徑以及規(guī)定的時限，學生提出對處理結(jié)果不服的申訴后，可提交校長授權(quán)的專門會議研究審議，并再次通過聽證給予學生陳述與申辯的空間；教育行政主管部門是高校的監(jiān)督者與管理者，有責任對高校的管理活動與管理行為進行監(jiān)管，并出臺明確的學生申訴處理辦法，明確學生申訴受理范圍、機構(gòu)設置、負責人員、受理期限、復核等具體事項。當校內(nèi)申訴無法滿足學生訴求時，教育行政主管部門要對處理行為進行合法性審查，或成立第三方仲裁機構(gòu)，對學生與高校之間的事務糾紛進行裁決。

（二） 人民法院的審查監(jiān)督

現(xiàn)實中，學生就授予畢業(yè)證、學位證或開除學籍等問題提起的訴訟十分常見，然而在實踐中法院對于高校退學處理行為的認定并不一致。如2005 年“邵陽學院舞弊學生狀告母校案” 中，法院認定對考試作弊被退學的懲戒是學校內(nèi)部為規(guī)范教學秩序的管理行為而不受理[15]。我國臺灣地區(qū)大法官釋字第684 號解釋中提到：大學對學生實行公權(quán)力措施，其目的皆是維護教學秩序，若這些懲戒行為侵害到學生的受教育權(quán)，或是其他基本權(quán)利，即使不屬于開除學籍這類行為，學生也可以以其權(quán)利受到損害為由提起行政訴訟。這種 “以學生為本”“人權(quán)至上” 的執(zhí)法理念，值得我們借鑒。 《中華人民共和國教育法》 第四十三條第四款規(guī)定：受教育者對學校給予的處分不服，可以向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，可以提出申訴或者依法提起訴訟。退學處理行為做出以后，學生的受教育權(quán)等權(quán)利會受到限制或剝奪，是一種損益性行政行為，學生可提起訴訟。

在明確高校退學處理糾紛可進入司法審查范圍后，須進一步確定高校如何審查退學處理糾紛提起的訴訟。一方面，應遵循合法性審查原則。高校以觸犯校紀校規(guī)為由做出退學處理，但是校紀校規(guī)不能與憲法和法律相抵觸。無國家法律之授權(quán)，高校制定的自治規(guī)章不得干預人民之自由及權(quán)利，即使法律進行介入也必須具體明確，以滿足法律保留原則的要求[16]。法院在審查過程中，如若查出高校依據(jù)的校規(guī)校紀等明顯不符上位法的相關規(guī)定，應運用附帶性審查原則，附帶審查該決定所依據(jù)的內(nèi)部規(guī)則是否合法。法院進行附帶審查的方式主要有以下兩種：第一，學生在起訴時一并提出，即在起訴高校的退學處理行為時同時提請審查該決定所依據(jù)的高校內(nèi)部規(guī)則。第二，法院主動審查，即學生沒有提出一并審查的前提下，法院在進行合法性審查時，認為其依據(jù)的內(nèi)部規(guī)則不合法，這時可以主動進行審查。另一方面，應嚴格進行程序性審查。筆者在中國裁判文書網(wǎng)上以 “退學處理” 進行搜索，發(fā)現(xiàn)近年來我國因高校退學處理進入行政訴訟的案件有130 余起，其中超過三分之二的案件是由于高校退學處理相關程序問題而產(chǎn)生爭議，可見高校及教育行政主管部門在這一過程中的程序意識還不夠強烈。司法進行程序性審查時，應著重審查高校是否設置聽證等程序保障學生的陳述意見權(quán)，以及是否提前告知、保障學生的知情權(quán)。