國(guó)內(nèi)外PPP模式對(duì)比分析研究

張繼文，邱國(guó)林

(吉林建筑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130118)

1 PPP(Public-Private-Partnership)的含義

1)廣義含義：簡(jiǎn)稱3P模式，3P模式是一種公營(yíng)部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作模式，是一種基于私人資本和公共部門共同融資的模式。

2)狹義含義：是私人部門與政府構(gòu)成的具有特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，特殊目的機(jī)構(gòu)是由私營(yíng)部門和政府共同設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，到期后移交給政府的特殊目的機(jī)構(gòu)。

2 PPP的特征

2.1 兩者之間的合作關(guān)系

在PPP模式下，政府與私營(yíng)部門的合作關(guān)系跟其他關(guān)系最大的不同和獨(dú)特的地方，就在于兩者的項(xiàng)目目標(biāo)是一致的。之所以能合作并成為伙伴關(guān)系，最關(guān)鍵就在于一個(gè)目標(biāo)：在一個(gè)特定的項(xiàng)目中，盡可能少地使用資源以最大限度地提高效率。政府和私營(yíng)部門的目標(biāo)雖然相同，但想要達(dá)成的目的和追求確實(shí)不同。私營(yíng)部門通過(guò)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)追求自身利益，而公共部門則實(shí)現(xiàn)公共福利。想要達(dá)成合作關(guān)系，除了要保持項(xiàng)目目標(biāo)一致之外，還需考慮怎樣長(zhǎng)久保持合作關(guān)系與發(fā)展的問(wèn)題，這就需要兩者之間互相為對(duì)方考慮，從風(fēng)險(xiǎn)和利益兩個(gè)方面。

2.2 兩者風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)

不論是公共部門還是私營(yíng)部門，都會(huì)為了利益想方設(shè)法地避免風(fēng)險(xiǎn)。公共部門和私營(yíng)部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征，在PPP模式中是區(qū)別于其他模式的一個(gè)標(biāo)志。例如，之所以政府在采購(gòu)過(guò)程不能稱作合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)閮烧咴谶@個(gè)過(guò)程中都是讓自己盡量做到風(fēng)險(xiǎn)最小化。但是在合作關(guān)系中，公共部門在盡可能大的承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn)，讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡量小。例如，在建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因?yàn)樵喜粔虻膯?wèn)題導(dǎo)致私營(yíng)部門達(dá)不到預(yù)期收益，政府可以提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，有效地控制私營(yíng)部門因原料問(wèn)題引起的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 兩者利益共同分享

利益共享是合作關(guān)系的基礎(chǔ)之一。在PPP模式下，公營(yíng)部門和私營(yíng)部門不僅要分享利潤(rùn)，還需要控制私營(yíng)部門可能獲得的高額利潤(rùn)。因?yàn)槿魏蜳PP項(xiàng)目都是公共福利項(xiàng)目，不是為了利潤(rùn)最大化的目的。如果想要從中分享利潤(rùn)，只要允許提高價(jià)格，就可大幅度地增加利潤(rùn)。但肯定會(huì)有公眾的不滿，那么如何才能與私營(yíng)部門真正分享利益呢？除了分享PPP的社會(huì)成果之外，還包括使私營(yíng)部門、私營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)作為參與者能夠獲得相對(duì)穩(wěn)定的長(zhǎng)期投資回報(bào)。

3 PPP的優(yōu)缺點(diǎn)

近年來(lái)，PPP模式在我國(guó)逐漸興起，得到了國(guó)家的大力支持。結(jié)合國(guó)內(nèi)PPP實(shí)踐項(xiàng)目，其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：更高的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間效率，提供政府與公共部門的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、私營(yíng)部門得到穩(wěn)定發(fā)展等，在PPP模式下，私營(yíng)部門能夠達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)最低，現(xiàn)金流穩(wěn)定，可以刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。雖然PPP的優(yōu)勢(shì)得到我國(guó)一致的認(rèn)可，而且很大一部分都有數(shù)據(jù)支持，但PPP模式在運(yùn)作過(guò)程還是有以下缺點(diǎn)：私營(yíng)部門融資成本太高、復(fù)雜的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致低效率、合同時(shí)間過(guò)長(zhǎng)缺少靈活性、特許經(jīng)營(yíng)造成壟斷性等。

4 國(guó)內(nèi)典型案例

4.1 項(xiàng)目概況

北京地鐵四號(hào)線線路全長(zhǎng)28.2 km，車站總數(shù)24個(gè)站。南起大興區(qū)天宮院站，途經(jīng)西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，和大興線貫通。工程概算總投資153億元，2004年8月正式開(kāi)工，2009年9月28日全線開(kāi)通。該項(xiàng)目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司具體實(shí)施，是我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域的首個(gè)PPP項(xiàng)目。如圖1所示。

圖1 北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目概況

4.2 軌道交通項(xiàng)目PPP模式

1)PPP公司由社會(huì)投資者建立，政府授予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2)地鐵項(xiàng)目的投資分為A、B 兩部分，A部分由政府投資持有，完工后租賃給公私合營(yíng)公司。B 部分由PPP公司投資和持有，到期后將轉(zhuǎn)給政府(見(jiàn)圖2)。

圖2 軌道交通項(xiàng)目PPP模式

3)在特許期內(nèi)，PPP公司負(fù)責(zé)整個(gè)地鐵項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理。

4.3 總 結(jié)

PPP模式下，北京地鐵四號(hào)線的成功對(duì)全國(guó)城市軌道交通建設(shè)起到示范效應(yīng)。就四號(hào)線項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，彌補(bǔ)了集資的不足，為政府節(jié)省了初始投資46億元、追加投資6億元，更新改造投資40億元。在PPP項(xiàng)目過(guò)程中引入了競(jìng)爭(zhēng)體制，通過(guò)適度的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而完善軌道交通領(lǐng)域的市場(chǎng)規(guī)則，并且提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整體水平。政府也從單一監(jiān)管者的身份轉(zhuǎn)變?yōu)榧缺O(jiān)管又參與的市場(chǎng)主體，提高政府的服務(wù)意識(shí)與行政效率。

5 國(guó)外典型案例

5.1 項(xiàng)目背景與概況

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，英國(guó)西米德蘭茲郡中的M6高速公路因擁擠太嚴(yán)重，迫切需要修建一條支路來(lái)緩解壓力。由于缺乏政府資金，英國(guó)政府于1991年決定采用PPP模式修建 M6收費(fèi)公路。這條全長(zhǎng)27英里的六車道高速公路，總投資約17億美元，于2003年開(kāi)通。

5.2 過(guò)程分析

由于是一條收費(fèi)公路，居民必須付費(fèi)使用公路。多數(shù)英國(guó)民眾已經(jīng)習(xí)慣了由政府根據(jù)道路的使用情況使用公共資金和交通項(xiàng)目專項(xiàng)資金對(duì)建設(shè)者付費(fèi)，所以對(duì)這種收費(fèi)模式持反對(duì)意見(jiàn)。由于居民的強(qiáng)烈反對(duì)，使項(xiàng)目長(zhǎng)期陷入了法律程序中，導(dǎo)致該項(xiàng)目推遲8年啟動(dòng)。高速公路局期間多次修改設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，造成項(xiàng)目成本的改變。

5.3 總 結(jié)

影子收費(fèi)模式已經(jīng)是英國(guó)民眾習(xí)慣的一種模式，所以收費(fèi)公路遭到了強(qiáng)烈的反對(duì)，導(dǎo)致推遲了8年開(kāi)工。由此可見(jiàn)，對(duì)群眾加強(qiáng)宣傳教育同時(shí)獲得社會(huì)的理解，是成功的關(guān)鍵因素之一。

6 結(jié) 語(yǔ)

國(guó)外的PPP項(xiàng)目之所以取得很大成功，歸咎于發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP項(xiàng)目投資主要是金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，其貸款不光來(lái)自銀行，還有不少來(lái)自保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和基金(養(yǎng)老/社保)的資金，有不少改建項(xiàng)目(如TOT)主要目的是為了提高服務(wù)水平和效率，而我國(guó)主要是在施工資質(zhì)的工程企業(yè)指導(dǎo)、國(guó)內(nèi)貸款來(lái)源和融資渠道比較單一、我國(guó)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施。近幾年來(lái)，國(guó)務(wù)院等連續(xù)出臺(tái)了一系列法規(guī)，使我國(guó)的PPP模式走上了規(guī)范化發(fā)展階段，這反映了我國(guó) PPP模式制度環(huán)境的發(fā)展和變化過(guò)程，對(duì)我國(guó)完善PPP模式的制度具有重大意義。

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