基本農(nóng)田“種樹熱”的現(xiàn)狀分析和對策建議

高雯 鄒藝

[摘要]受新冠肺炎疫情全球蔓延和沙漠蝗災(zāi)影響，全球糧食形勢緊張，許多國家禁止糧食出口。目前要穩(wěn)住國內(nèi)向好的糧食形勢，耕地“種樹熱”問題值得關(guān)注。隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動力流失，農(nóng)資成本上升、土地種糧勞動力投入大，農(nóng)民種糧積極性不高。種樹省時省力，同時受到鄰地種樹“被迫改種”影響，大面積耕地種樹之風(fēng)日漸興起。種樹不僅滋生鄰里矛盾，也會降低耕地質(zhì)量，阻礙糧食規(guī)模化耕種，進(jìn)而威脅國家糧食安全。對此，提出政府要健全法律法規(guī)、完善土地用途監(jiān)管體系、種樹處罰機制、加大種糧補貼力度，市場要推動糧食種植規(guī)模化機械化經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，嚴(yán)守耕地紅線、保護(hù)基本農(nóng)田，保障國家糧食安全。

[關(guān)鍵詞]種樹熱潮;跟隨效應(yīng);國家糧食安全;耕地保護(hù)

[中圖分類號]S28 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

國土資源部曾在2019年發(fā)布《關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》，其中提到“嚴(yán)守18億畝耕地紅線，全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，確保永久基本農(nóng)田保持在1.031億hm²以上”，明確隨意破壞占用耕地要付出代價，加大了對耕地的保護(hù)力度。

基本農(nóng)田是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。但近些年來受市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革影響，現(xiàn)在農(nóng)民的主要收入來源被外出務(wù)工、養(yǎng)殖、種植果樹或其他經(jīng)濟(jì)效益高的樹種、種植蔬菜等代替，種植糧食反而不再成為人們的主要收入，日漸興起的農(nóng)田種樹之風(fēng)導(dǎo)致基本農(nóng)田種糧面積減少。對基本農(nóng)田“種樹熱”這一現(xiàn)象進(jìn)行分析，并基于現(xiàn)狀提出解決措施。

1 耕地利用現(xiàn)狀

自改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)的騰飛使以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向以二三產(chǎn)業(yè)為主逐步變化，人口的職業(yè)也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，城市型社會的發(fā)展需要大量的勞動力，相當(dāng)一部分的農(nóng)民進(jìn)城謀發(fā)展，農(nóng)村勞動力外流使大面積的優(yōu)質(zhì)土地閑置下來。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的土地制度出現(xiàn)了不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的情況，農(nóng)民的土地情感逐漸淡薄，不再惜土如金，大多數(shù)的家庭會對閑置的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。也有些家庭認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益微乎其微，于是出現(xiàn)棄耕拋荒的現(xiàn)象，且有愈演愈烈之勢。農(nóng)村耕地拋荒問題越來越成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的一大障礙。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山區(qū)的拋荒要高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)邊緣地帶，以種植糧食為主的地區(qū)的拋荒現(xiàn)象多于以種植經(jīng)濟(jì)作物為主的地區(qū)。

2 基本農(nóng)田“種樹熱”現(xiàn)狀分析

2.1 農(nóng)資成本和人工價格提高，種糧成本上升

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料包括機械化農(nóng)具、化學(xué)肥料、農(nóng)藥和農(nóng)用機油等，近些年的國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，這些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資料的成本在2016、2017、2018三年呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。雖然國家近些年逐步重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面有資金和政策上的傾斜，但是隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的上升，國家的資金補貼對貼對于價格不斷上漲的農(nóng)資所占比例十分有限，補貼對農(nóng)民增收影響甚微。加之勞動力價格不斷上升，種糧所得的經(jīng)濟(jì)收入與勞動力投入不成正比。種糧的機會成本越來越高，微薄的利潤難以激發(fā)農(nóng)民種糧的熱情，即使耕地的質(zhì)量好、產(chǎn)量高，也沒有用來種糧。

2.2 土地種糧勞動力投入大，種樹省時省力

種糧需要的勞動力投入大，受城鄉(xiāng)融合政策的影響，青年勞動力大量進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村老年人由于身體狀況的原因無法大面積種糧，種樹省時省力。還有一部分家庭在農(nóng)村不再有剩余勞動力，無人看管田地，基于土地情感不愿流轉(zhuǎn)，直接栽種速生林，不用太多的勞動力投入，在幾年以后就會得到可觀的經(jīng)濟(jì)收入。這緩解土地拋荒現(xiàn)象，增加了進(jìn)城農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益。

2.3 土地生產(chǎn)關(guān)聯(lián)性強，鄰地種樹下被迫種樹

樹木往往會與周邊農(nóng)田的農(nóng)作物形成競爭關(guān)系，樹木的“枝繁葉茂”又會遮擋周邊農(nóng)田的陽光，與周邊農(nóng)田的農(nóng)作物爭奪水分養(yǎng)料，使得農(nóng)作物的產(chǎn)量受到影響，降低基本農(nóng)田的土地質(zhì)量。這也是鄰里土地種樹所產(chǎn)生的“連鎖反應(yīng)”。一片農(nóng)田變?yōu)闃淞郑敲粗車恋氐慕鉀Q辦法往往是在原有種糧土地上種樹，以減少因周邊鄰居種樹而帶來的糧食產(chǎn)量損失。這種“連鎖反應(yīng)”不僅能夠影響一片農(nóng)田，常常有輻射帶動作用，影響到整個村莊甚至整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.4 村民意識不到基本農(nóng)田種樹違法

《土地管理法》中明確“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”，在《土地管理法釋義》把“林果業(yè)”解釋為果樹，也就不包括生態(tài)類的速生林，而村民種植的林木類型中，除了果樹外，生態(tài)類速生林也占比較大。法律中也沒有對基本農(nóng)田種樹如何處罰作出明確規(guī)定，相關(guān)執(zhí)法部門無法執(zhí)行強制措施?；巨r(nóng)田種樹的普遍存在使村民意識不到基本農(nóng)田種樹是違法行為。

3 基本農(nóng)田“種樹熱”的負(fù)面影響

3.1 規(guī)?；N植面積減少，耕地質(zhì)量下降

土地利用具有相關(guān)性，種植樹木會使周邊種糧耕地缺乏必要的養(yǎng)分和陽光，周圍的耕地被迫改種樹木，導(dǎo)致“跟隨效應(yīng)”，連接成片的耕地劃分成支離破碎的塊狀耕地。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是建立在大規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上的，封閉式的小規(guī)模經(jīng)營無法實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的機械化現(xiàn)代化生產(chǎn)。種樹使耕地支離破碎，農(nóng)民進(jìn)行小規(guī)模生產(chǎn)，單打獨斗，抗風(fēng)險能力較差，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，規(guī)模化耕種困難，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程受到了阻礙。

楊樹、按樹等根系發(fā)達(dá)，吸收大量的土壤肥力，種樹地塊在2-3年內(nèi)才能恢復(fù)正常的土壤肥力，使原有耕地質(zhì)量下降。

3.2 產(chǎn)生“跟隨效應(yīng)”，鄰地被迫改種滋生鄰里矛盾

種樹與種糧相比所能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益以及節(jié)省的人力物力顯而易見，大多數(shù)人在小范圍種樹的階段獲得利潤后往往會擴大種樹規(guī)模，從而引發(fā)大范圍的種樹熱潮。相鄰的地塊由于一方種樹而嚴(yán)重影響另一方的正常糧食種植，樹木會妨害農(nóng)作物的光合作用、爭奪水分養(yǎng)料，導(dǎo)致農(nóng)地?zé)o法達(dá)到種糧的標(biāo)準(zhǔn)，使放棄種糧成為“不得已而為之”的行為。形成惡性循環(huán)，造成鄰里矛盾沖突，滋生出打架斗毆、冷戰(zhàn)等鄰里糾紛。

3.3 新冠肺炎疫情下國家糧食安全受威脅

糧食是國家一切其他活動的保障和基礎(chǔ)，受新冠肺炎疫情影響下，許多國家禁止糧食出口，保障中國本土糧食產(chǎn)量，減少糧食進(jìn)口依賴顯得尤為重要。在之前的中美貿(mào)易戰(zhàn)中，我國的大豆嚴(yán)重不能自給自足的短板暴露出來，使得我們警醒。中國人自己的飯碗要握在自己手里，疫情之下糧食的自給自足才能保障國家安全。但近些年來農(nóng)村耕地“種樹熱”，觸及了耕地紅線，不加抑制將對我國的糧食安全產(chǎn)生壓力。

4 保護(hù)基本農(nóng)田、提高糧食產(chǎn)量對策和建議

4.1 合理劃定基本農(nóng)田，配套跟蹤監(jiān)督制度

政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，對土地用途進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，對基本農(nóng)田進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。將土壤肥沃，利用價值較高的耕地規(guī)劃為基本農(nóng)田。同時根據(jù)不同地區(qū)的建設(shè)用地利用情況和耕地相對價值的比較，將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面具有比較優(yōu)勢的地方。

在確定基本農(nóng)田后配套相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督制度，利用衛(wèi)星技術(shù)進(jìn)行適時檢測。把基本農(nóng)田保護(hù)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）行政領(lǐng)導(dǎo)考核內(nèi)，基層政府成立專門工作班子，由當(dāng)?shù)卣M織農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、建設(shè)、公安等部門，定期開展聯(lián)合執(zhí)法行動，進(jìn)村人戶糾正基本農(nóng)田違法裁樹行為。

4.2 健全法律法規(guī)、建設(shè)獎懲體系

修繕《土地管理法》等相關(guān)的法律，明確農(nóng)民耕地種樹行為的法律責(zé)任和必要的處罰措施，為基本農(nóng)田用途監(jiān)管提供強有力的法律依據(jù)。

在實施監(jiān)督機制的同時也要建設(shè)獎懲機制，對符合規(guī)定的基本農(nóng)田利用現(xiàn)象給予必要的經(jīng)濟(jì)獎勵，這可以體現(xiàn)在對基本農(nóng)田進(jìn)行種糧的農(nóng)民更大力度的補貼。對優(yōu)質(zhì)的耕地進(jìn)行種樹也給予一定的罰款，來補貼給種糧的農(nóng)民，通過合理的再分配，規(guī)范農(nóng)民的種植行為。

4.3 加大糧食補貼力度，提高農(nóng)民種地?zé)崆?/p>

國家更健全補貼政策，做到質(zhì)量安全、數(shù)量安全、生態(tài)安全相結(jié)合，增產(chǎn)和增收相結(jié)合，提高糧食補貼標(biāo)準(zhǔn)，實時根據(jù)生產(chǎn)資料價格調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)，有針對性的實施補貼激勵。

4.4 基本農(nóng)田機械化規(guī)?；?jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

實行以農(nóng)業(yè)合作社為載體的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)模式，將零散的土地化零為整，包括外出務(wù)工的青壯年勞動力的土地和愿意留在農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)化生產(chǎn)的人的土地。農(nóng)民以合作社成員的身份去耕種土地，拓展新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，吸引高新技術(shù)人才參與合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，整合分散的小規(guī)模經(jīng)營成為大規(guī)模的規(guī)范化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，整合分散的小規(guī)模經(jīng)營成為大規(guī)模的規(guī)范化經(jīng)營，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)的作用。同時使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和信息技術(shù)緊密結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

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[收稿日期]2020-05-22

[基金項目]曲阜師范大學(xué)校級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目：農(nóng)用地最后紅線如何守：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)用地利用現(xiàn)狀-基于農(nóng)地種樹現(xiàn)象的調(diào)查（項目編號：2019A065）。

[作者簡介]高雯（1999-），女，山東臨沂人，本科生;鄒藝（1998-），女，山東泰安人，本科生。

[收稿日期]2020-03-19

[作者簡介]高海東（1990-），男，寧夏吳忠人，工程師，碩士，主要從事土地開發(fā)整治研究工作。