中國自然保護地體系建設現(xiàn)狀、問題及對策研究

劉向南 劉天昊

【摘要】自然保護地體系的構建是生態(tài)文明建設戰(zhàn)略中重要的空間手段，對實現(xiàn)“美麗中國”目標具有關鍵性意義。基于對中國自然保護地類型構成和空間分布特征的總體分析，系統(tǒng)總結了保護與開發(fā)矛盾尖銳、碎片化現(xiàn)象嚴重、保護經(jīng)費不足、人為干擾頻繁和公眾參與機制不健全等自然保護地體系建設中的主要問題，進而從管理體制、監(jiān)督機制、法律體系和保護地資源產(chǎn)權四個方面解析了問題的形成機制，最后從完善法律體系、理順管理機制、建立多元參與模式等方面提出了針對性的對策建議。

【關鍵詞】自然保護地;管理;制度

【中圖分類號】S759

【文獻標識碼】B

生態(tài)文明建設是中國發(fā)展的重大戰(zhàn)略，自然保護地體系的構建則是生態(tài)文明建設戰(zhàn)略中重要的空間手段，對實現(xiàn)“美麗中國”目標具有關鍵性意義。黨的十八屆三中全會明確提出要建立國家公園體制，黨的十九大報告中進一步強調(diào)建立以國家公園為主體的自然保護地體系，十九大以來國家行政管理體制的改革客觀上也為加快自然保護地體系的建設提供了外部條件。

在這一改革背景下，中國自然保護地體系的建設在實踐中得以較快地推進。自2015年12月中央深改組審議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》，到目前中國已有10個國家公園體制試點方案陸續(xù)獲批。2017年9月，《建立國家公園體制總體方案》出臺，為建立中國特色國家公園體制，完善分類科學、保護有力的自然保護地體系提供了明確的行動方案。2018年3月，按照中共中央《深化黨和國家機構改革方案》，國家公園管理局正式組建成立。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，進一步明確了這一保護體系建設的總體目標和階段性任務。目前，涉及中國12個省份的10個國家公園體制試點正按總體規(guī)劃有序推進，并重點圍繞“成立統(tǒng)一管理機構”、“建立自然資源產(chǎn)權體系”、“生態(tài)保護補償制度”等方面開展了管理體制的探索。本文試圖在總結中國自然保護地體系建設現(xiàn)狀的基礎上，結合筆者在部分自然保護區(qū)開展的調(diào)查，探討當前中國自然保護地體系在建設中面臨的主要問題及其成因，進而提出可行的政策建議。

1 中國自然保護地體系建設現(xiàn)狀

1.1 中國自然保護地體系的構成情況

中國自1956年首次在廣東設立鼎湖山自然保護區(qū)以來，已經(jīng)建立了以自然保護區(qū)為主體的眾多類型的自然保護地（王京歌，2015）。目前，主要的自然保護地包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然文化遺產(chǎn)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、特別保護海島等不同類型。截至2018年，中國共有各類自然保護地總數(shù)約1.18萬處，其中國家級3766處。各類陸域自然保護地總面積約占陸地國土面積的18%以上，已超過世界平均水平（高吉喜，徐夢佳，鄒長新，2019）。

在不同類型的自然保護地所構成的自然保護體系中，自然保護區(qū)無論在保護資源的重要性方面，還是在數(shù)量、面積規(guī)模上都占據(jù)著主體地位。黨的十九大報告中重點強調(diào)，要建立以國家公園為主體的自然保護地體系（王夢君，孫鴻雁，2018）。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)實施的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中，明確提出要科學劃定自然保護地類型，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園3類同時制定自然保護地分類劃定標準，對現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等各類自然保護地開展綜合評價，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)。

1.2 中國自然保護地體系的空間分布特征

對自然保護地空間格局的研究是構建以國家公園為主體的自然保護地體系的基礎性工作，從全國尺度上分析自然保護地的空間分布特征，不僅可以理清保護地現(xiàn)狀的空間結構，還可以折射出相應的保護成本、資源利用和管理效能等問題，更可為中國自然保護地體系構建的空間規(guī)劃與布局提供科學依據(jù)。（姜超，馬社剛，王琦淞等，2016）

從全國范圍看，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園和地質(zhì)公園在空間分布上具有相似性，在保護地數(shù)量上均呈現(xiàn)“東南密，西北疏”的分布格局（高吉喜，徐夢佳，鄒長新，2019）。但在面積分布上則恰好相反，以最主要的自然保護區(qū)來看，西部自然保護區(qū)面積較大，而東部自然保護區(qū)面積則較小。保護區(qū)面積最大的依次為西藏、青海、新疆這三個西部省份，保護區(qū)面積占全國自然保護區(qū)總面積的56.54%，但從保護區(qū)數(shù)量來看，這些省份保護區(qū)數(shù)量僅占全國保護區(qū)總數(shù)的3.18%;這說明西部三省單一自然保護區(qū)的面積平均要遠遠大于東部省份。保護區(qū)平均面積最小的省份在福建、安徽、江西這三個東部地區(qū)，這些省份自然保護區(qū)面積僅占全國保護區(qū)總面積的1.50%，且平均面積遠遠低于全國平均水平，但數(shù)量卻占到了全國的14.87%（曠開金，劉金福，徐道煒等，2015）。這樣的分布特征，要求不同省份自然保護地管理工作的開展應做到因地制宜，與實際相結合。

2 中國自然保護地體系建設面臨的主要問題

2.1 保護與開發(fā)矛盾日益尖銳

改革開放以來，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，各類建設開發(fā)對土地的需求日益增加。在建設用地開發(fā)過程中，涉及自然保護地的能源、資源、交通等開發(fā)建設活動日益增多，保護與開發(fā)的矛盾在部分地區(qū)一度非常尖銳。一些地方政府和職能部門擅自調(diào)整保護地的范圍和功能區(qū)劃，甚至撤銷自然保護地，導致了環(huán)境退化、景觀破壞、物種多樣性喪失等一系列嚴重的生態(tài)問題。比如中國東部沿海一些城市為了建設港口以及風力發(fā)電設施，擅自占用候鳥遷徙保護區(qū)的土地，不僅導致保護區(qū)生態(tài)惡化，也直接干擾了鳥類遷徙的自然進程。

2.2 “碎片化”、“孤島化”現(xiàn)象嚴重

當前中國自然保護地體系在內(nèi)部管理上無論是空間規(guī)劃還是管理主體都存在一定的失序現(xiàn)象。有些保護地被分割成多個獨立的地塊，彼此之間不僅在空間上缺乏有機聯(lián)系，甚至存在著多個不同的管理部門，造成保護區(qū)土地“孤島化”以及管理“碎片化”。這些現(xiàn)象直接導致相應的自然保護地生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性、特殊性受到破壞（閆欣，2018），對日常監(jiān)測保護、以及規(guī)劃管理造成很大的困擾。不同類型保護地管理邊界交叉重疊，不同行政部門管理混亂，也嚴重阻礙了各類保護工作的開展，對生態(tài)質(zhì)量造成負面影響。

2.3 自然保護地日常經(jīng)費投入不足，來源單一

世界各國經(jīng)驗表明，作為社會公益性事業(yè)，政府財政撥款是保護地建設與管理的主要經(jīng)濟來源。長期以來，由于自然保護地建設未能納入到各級政府的財政預算，資金投入嚴重不足，極大地制約了自然保護事業(yè)的發(fā)展。與此同時，中國的自然保護地普遍缺少公益捐款等民間經(jīng)費來源，這一點與美國等發(fā)達國家呈現(xiàn)出很大的差距。筆者在江蘇鹽城丹頂鶴自然保護區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，保護區(qū)經(jīng)費幾乎全部來自政府撥款，但并不能滿足日常保護所需的花銷，只能通過其他科研項目申請的經(jīng)費來彌補不足，而這種現(xiàn)象在自然保護區(qū)中普遍存在。

2.4人為活動對自然保護干擾頻繁

當前中國自然保護地受到的人為干擾主要分為兩類：一類是木材采伐、采集非木材林產(chǎn)品、放牧和偷獵等違法活動;在一些偏遠地帶的自然保護區(qū)，盜伐林木、傷害野生動物的現(xiàn)象時有發(fā)生，還有一些保護區(qū)內(nèi)由于原住民的生產(chǎn)生活活動規(guī)模不斷擴大，也極易造成生態(tài)系統(tǒng)的破壞。另一類是自然保護地中針對公眾開放的教育科普區(qū)域內(nèi)，游客由于缺乏自然保護的常識或自覺的行為約束，時常造成自然生態(tài)環(huán)境的破壞，比如在一些野生動物類型的保護區(qū)，私自投喂、折損植被等行為時有發(fā)生。

2.5 公眾參與機制不健全

當前中國的自然保護地體系建設屬于起步階段，整體思想理念較為落后，公眾參與度較低，這也是造成保護效率低下的一個重要原因。公眾參與不足，一方面導致公眾對政府決策信息缺乏充分的理解，難以形成有效的支持;另一方面也使得保護地的管理在吸納專業(yè)信息、引領公眾意愿上的不足，直接影響了自然保護的成效。加強公眾參與能夠協(xié)調(diào)民眾與政府之間的關系，讓公眾獲得必要的話語權，并通過公眾對政府信任度的提升，使政府獲得公眾在保護地管理中的支持與幫助，緩解自身在財政、物力、人力等方面的限制（尚琴琴，張玉鈞，楊金娜等，2019）。

3 中國自然保護地體系建設問題的形成機制

3.1 管理體制不順暢

中國的自然保護地體系長期以來沒有形成一個自上而下、行之有效的管理體制，缺少國家層面的統(tǒng)一領導，不同地區(qū)保護地的地方牽頭主管部門不盡相同。在這種情況下，導致管理交叉、領域沖突頻繁，政府層面管理弱化，不能發(fā)揮有效的管理職能。例如，江蘇大豐麋鹿自然保護區(qū)由鹽城市政府和江蘇省林業(yè)局共同管理;山西八縛嶺自然保護區(qū)由環(huán)保局和自然資源局共同管理;結果極易導致政府在配置人員力量、進行機構建設時出現(xiàn)不必要的矛盾，降低管理效能。

3.2 監(jiān)督機制不健全

監(jiān)督機制是保障任何制度體系良好運行的前提條件，但自然保護地體系缺乏頂層設計，沒有健全的監(jiān)督監(jiān)管體制。無論是對保護區(qū)管理部門的職能監(jiān)管，還是對破壞保護區(qū)的企業(yè)、民眾的監(jiān)督，都還存在著較大的空白，這也是造成保護工作開展不順暢、成效不明顯的一大原因。

3.3 法律體系不完善

針對中國自然保護的立法與制度建設，主要存在兩個方面的問題。一個是國家層面尚未形成全面完整的針對保護地的法律體系。各類自然保護地在立法進展、法律層次、內(nèi)容協(xié)調(diào)上參差不齊，一些自然保護地由于構成相對復雜，按照適用的法律法規(guī)在管理中往往不能貼合實際，有效保障其現(xiàn)行的運行管理體制，結果造成法律漏洞和管理上的缺陷（劉向南，2014）。

另一個方面是針對特定自然保護地的地方立法和政策配套不足。由于不同自然保護地的類型、生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境特征不同，針對重要的自然保護地，針對性的政策配套和地方法規(guī)就顯得尤其重要。

3.4 保護地資源產(chǎn)權不明晰

由于中國許多自然保護地劃定時間較早，管理體制不夠完善，同時受計劃經(jīng)濟影響， “產(chǎn)權”意識淡薄，造成相當～批自然保護地管理機構沒有土地權屬和自然資源權屬的歷史遺留問題（張希武，2018），比如江蘇鹽城丹頂鶴自然保護區(qū)，雖然核心區(qū)土地做到了均為國有，但在緩沖區(qū)依然避免不了集體土地的存在，山西八縛嶺自然保護區(qū)內(nèi)集體土地占保護區(qū)土地面積將近一半。權屬上的不清晰直接導致了保護區(qū)在管理和開發(fā)上與集體土地管理相沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生;此外許多違規(guī)建設開發(fā)，也多發(fā)生在保護區(qū)內(nèi)的集體土地上。

4 優(yōu)化自然保護地建設的主要對策建議

4.1 提高法律意識，完善法律體系

站在國家戰(zhàn)略高度，中國未來應建立完善有效的自然保護地體系，從法律層面為自然保護地的管理機制、監(jiān)督機制、投融資機制等提供支撐。這個體系應有效涵蓋國家主要的自然保護地類型，不僅在整體層面上加強對不同自然保護地之間的管理協(xié)調(diào)和頂層設計，同時還應針對不同保護地自身所在區(qū)域、經(jīng)濟社會狀況、保護類型需要等特征進行針對性的建設和保護;建立一個基本法律和專門性政策法規(guī)相配套的完整體系，做到點面結合，為自然保護地體系的建設和發(fā)展提供基礎性、長期性的保障。

4.2 理順管理機制，健全監(jiān)督機構

中國當前各類自然保護地的實際管理涉及到地方多個部門，包括自然資源、林業(yè)、環(huán)保、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、旅游、水產(chǎn)等，不同部門之間的職能交叉重疊，很容易造成政出多門、多頭管理、一有問題相互推諉的現(xiàn)象，嚴重制約了保護區(qū)管理工作的開展。黨的十九大以后，國家以自然資源部的組建為核心對自然保護體制進行了較大程度的改革，但部門之間管理職能的協(xié)調(diào)、職能部門與地方政府之間的權限劃分等問題仍需要在實踐中進一步探索。同時，為保障自然保護的實際成效，還應進一步加強自然保護的監(jiān)督環(huán)節(jié)，健全監(jiān)管制度，在保障落實中央各項政策的同時，將權力關進制度的籠子，為管理工作健康有序的開展保駕護航。

4.3 完善社會參與機制，建立政府主導、多元參與模式

中國自然保護目前主要依靠政府部門，沒能充分發(fā)揮公益組織和社會公眾的作用，借鑒歐美發(fā)達國家先進經(jīng)驗，釋放民間組織的社會力量是今后建設中的重中之重，這樣不僅能減輕政府財政和管理的負擔，還能使自然保護和公眾的生態(tài)消費需求更好地結合起來，提高自然保護的綜合績效。當前中國自然保護地的公眾參與模式，大體上局限于志愿者活動的開展，方式單一、作用有限;今后應著重探索以政府力量為主導，公益組織、科研院所、保護地周邊居民和游客多方參與的保護模式，有效引入社會資源，加強生態(tài)保護知識分享和教育引導，充分發(fā)揮自然保護的公益屬性。

4.4 完善生態(tài)價值實現(xiàn)與補償機制，保護資金來源多樣化

當前自然保護地的資金普遍存在較大缺口，政府撥款并不能滿足保護區(qū)日常工作開展的需要，這在很大程度上限制了保護地內(nèi)資源普查、信息化管理手段更新和保護管理專門研究等工作的開展。如何完善自然生態(tài)價值的實現(xiàn)與補償機制，實現(xiàn)保護資金來源的多樣化，保障自然保護工作有效開展的資金需要，就成為完善自然保護制度體系的重要內(nèi)容之一。在保證自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性的原則下圍繞公眾的生態(tài)體驗和生態(tài)教育進行合理的生態(tài)價值開發(fā)，形成透明、開放、規(guī)范的自然保護社會捐贈機制，完善以轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等形式為主的生態(tài)補償財政體系都是要重點探索的可行方向。

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[作者簡介]劉向南（1976-），男，山東單縣人，博士，副教授，研究方向：土地經(jīng)濟與資源管理。