立法賦能政務數(shù)據(jù)公開與安全利用

金鴻浩

大數(shù)據(jù)的激增既為現(xiàn)實社會帶來了種種便利，也給公民權(quán)益、社會秩序、國家安全帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。根據(jù)數(shù)據(jù)的不同主體和用途，我們可以將數(shù)據(jù)資源分為公民個人數(shù)據(jù)、企業(yè)商用數(shù)據(jù)、國家政務數(shù)據(jù)、國防軍事數(shù)據(jù)等。

以國家政務數(shù)據(jù)為例，國家機關(guān)在什么條件下可以收集公民個人數(shù)據(jù)或企業(yè)商用數(shù)據(jù)？收集方式是怎樣的？收集范圍的邊界在哪里？國家機關(guān)是否可以對上述信息進行二次加工和深度分析利用，是否有權(quán)單方面公開？國家機關(guān)在履行法定職責時產(chǎn)生的內(nèi)部數(shù)據(jù)是否應當公開，是否應當與其他國家機關(guān)共享？國家機關(guān)掌握的公共數(shù)據(jù)資源是否可以委托給第三方協(xié)作分析，是否可以提供給第三方，是否可以收取數(shù)據(jù)服務費用？國家機關(guān)對依法收集的公民個人數(shù)據(jù)、企業(yè)商用數(shù)據(jù)和履職過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)分別具有哪些數(shù)據(jù)安全義務？上述問題一直都是制約政務大數(shù)據(jù)發(fā)展的實務與理論難題。

本次《數(shù)據(jù)安全法（草案）》（以下簡稱“《草案》”）專門設(shè)置第五章“政務數(shù)據(jù)安全與開放”，為解決相關(guān)問題提供了法律基礎(chǔ)，未來正式實施后將有望從法律層面打通部分政務數(shù)據(jù)發(fā)展面臨的政策阻礙。

立法觀察：數(shù)據(jù)安全立法有效化解政務大數(shù)據(jù)發(fā)展與開放頸瓶

首先，支持鼓勵政務數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。《草案》第34條明確規(guī)定“國家大力推進電子政務建設(shè)，提高政務數(shù)據(jù)的科學性、準確性、時效性，提升運用數(shù)據(jù)服務經(jīng)濟社會發(fā)展的能力”。該條款有三個意義：一是首次在法律中明確支持鼓勵政務數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，將國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》以及相關(guān)部委的規(guī)范性文件上升為國家法律，以進一步提升相關(guān)政策的法律位階和法律效力。二是明確提出了政務數(shù)據(jù)發(fā)展的三個標準：“科學性”主要強調(diào)政務數(shù)據(jù)收集、處理、分析、應用各環(huán)節(jié)的科學性，強調(diào)以科學方法和專業(yè)手段加強政務數(shù)據(jù)開發(fā);“準確性”主要強調(diào)政務數(shù)據(jù)不僅應當真實，同時應當準確全面，數(shù)據(jù)準確性是政務數(shù)據(jù)的生命線，是大數(shù)據(jù)分析利用有效性的基礎(chǔ);“時效性”主要強調(diào)政務數(shù)據(jù)應當及時收集、及時更新、及時更正，以適應高速發(fā)展變化的信息社會。三是明確提出其作用，即在國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，政務數(shù)據(jù)作為現(xiàn)代化治理的一項重要資源，應用得當可以為服務經(jīng)濟社會發(fā)展賦能增效。

其次，高度重視政務數(shù)據(jù)的安全管理。在數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)，《草案》第35條明確提出“國家機關(guān)為履行法定職責的需要收集、使用數(shù)據(jù)，應當在其履行法定職責的范圍內(nèi)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序進行”，對政務數(shù)據(jù)收集主體、收集范圍、收集程序進行了概括性規(guī)定。行政法學強調(diào)“法無授權(quán)不可為”，本法對政務數(shù)據(jù)收集進行必要限制，要求數(shù)據(jù)收集必須為收集機關(guān)“履行法定職責”所需，并且明確要嚴格“依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序”，以防止在實務中部分國家機關(guān)將自己制定的規(guī)范性文件作為依據(jù)擴大數(shù)據(jù)收集范圍，而造成其他數(shù)據(jù)主體權(quán)利的損失。在數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)，本法第36條明確“國家機關(guān)應當依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，落實數(shù)據(jù)安全保護責任，保障政務數(shù)據(jù)安全”，需要國家機關(guān)依據(jù)本法和相關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本單位實際情況，建立數(shù)據(jù)安全保護的制度體系，明確政務數(shù)據(jù)責任人，強化數(shù)據(jù)安全的保管義務。在數(shù)據(jù)服務環(huán)節(jié)，本法第37條明確規(guī)定“國家機關(guān)委托他人存儲、加工政務數(shù)據(jù)，或者向他人提供政務數(shù)據(jù)，應當經(jīng)過嚴格的批準程序，并應當監(jiān)督接收方履行相應的數(shù)據(jù)安全保護義務”。該法條可以從兩個方面解讀：一方面該法條實際上回應了一直困擾實務工作的政務數(shù)據(jù)分析開發(fā)能否采用社會化服務方式的問題，本法允許該類行為;另一方面，該法條對這類行為又進行了嚴格限制，強調(diào)嚴格審批程序，并且需要進行全程全面監(jiān)督。

再次，高度重視政務數(shù)據(jù)的對外公開。一是明確了政務數(shù)據(jù)公開的原則，本法第38條規(guī)定，“國家機關(guān)應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時、準確地公開政務數(shù)據(jù)。依法不予公開的除外”。即原則上政務數(shù)據(jù)應當“能公開盡公開”，強調(diào)在公開時間上要“及時”、公開內(nèi)容上要“準確”、公開方式上要“便民”、公開效果上要“公正、公平”。二是明確了確定公開范圍的方式，即本法第39條規(guī)定的“國家制定政務數(shù)據(jù)開放目錄”。從目前法律的表述上，其形式上預計與《政府信息公開條例》規(guī)定的《政務信息公開目錄》相近，但是內(nèi)容應當更加廣泛，是對《政務信息公開目錄》的補充與完善。三是明確了政務數(shù)據(jù)公開的技術(shù)手段，即本法第39條規(guī)定的“構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務數(shù)據(jù)開放平臺，推動政務數(shù)據(jù)開放利用”，強調(diào)政務數(shù)據(jù)開放平臺的規(guī)范性、聯(lián)通性、安全性三個屬性。

需要指出的是，本法所稱的“政務數(shù)據(jù)”應當作廣義理解，即不僅僅是國家機關(guān)的公共數(shù)據(jù)，根據(jù)本法第40條“具有公共事務管理職能的組織為履行公共事務管理職能開展數(shù)據(jù)活動，適用本章規(guī)定”，也包括其他具有公共事務管理職能的國有企事業(yè)單位、社會團體涉及公共事務的相關(guān)數(shù)據(jù)。本法與《政府信息公開條例》不同，在法律位階上本法是法律，《政府信息公開條例》是行政法規(guī);在法律規(guī)制對象上，本法規(guī)制的是包括檢察機關(guān)在內(nèi)的廣義的國家機關(guān)，而《政府信息公開條例》的規(guī)定對象是行政機關(guān)。

檢務思考：完善配套管理規(guī)范，提升檢察數(shù)據(jù)公開水準

《數(shù)據(jù)安全法》的出臺對檢察大數(shù)據(jù)發(fā)展而言，既是空前機遇，更是重大挑戰(zhàn)。筆者結(jié)合檢察工作，提出以下建議：

一是建議完善檢察大數(shù)據(jù)管理規(guī)范。2017年5月，最高人民檢察院印發(fā)《檢察大數(shù)據(jù)行動指南（2017—2020年）》（高檢發(fā)技字〔2017〕2號），筆者參與提出了“一中心四體系”建設(shè)任務，即建設(shè)國家檢察大數(shù)據(jù)中心和省級分中心，完善檢察大數(shù)據(jù)的標準體系、應用體系、管理體系、科技支撐體系。但《數(shù)據(jù)安全法》的出臺對檢察大數(shù)據(jù)工作提出了更多的義務性要求，需要進一步加以組織落實。本法正式頒布實施后，建議最高人民檢察院抓緊組織研究制定《最高人民檢察院貫徹〈數(shù)據(jù)安全法〉的實施辦法》或制定《檢察數(shù)據(jù)安全管理辦法》。除對《數(shù)據(jù)安全法》中的明確要求進行細化完善，也需要對長久以來制約檢察機關(guān)大數(shù)據(jù)發(fā)展的部分政策問題進行明確。

二是建議提升檢察數(shù)據(jù)公開水平?！恫莅浮返?9條規(guī)定的“國家制定政務數(shù)據(jù)開放目錄”，目前還不確定“國家制定”指的是由國家相關(guān)部門統(tǒng)一制定，還是各國家機關(guān)自行制定。如是前者，《檢察數(shù)據(jù)開放目錄》是檢察機關(guān)主動作為的自選動作;如是后者則是檢察機關(guān)必須完成的法律義務。

三是建議加強檢察數(shù)據(jù)安全管理。檢察機關(guān)在刑事訴訟中處于中間流程，一般不直接面向公民、企業(yè)收集數(shù)據(jù)，因此在數(shù)據(jù)收集方面遇到的問題相比公安、法院等部門相對較少。但是在數(shù)據(jù)使用中，檢察數(shù)據(jù)使用面臨三重難題：①檢察數(shù)據(jù)管理主體不明確。例如一起第二檢察部公訴結(jié)案的案件數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)管理主體當然屬于該檢察機關(guān)，但是具體到部門，是屬于業(yè)務部門、案管部門還是技術(shù)信息化部門？一直以來尚未明確，各地檢察機關(guān)往往根據(jù)各自工作方便由不同部門進行管理。②檢察數(shù)據(jù)密級問題。由于檢察機關(guān)既往統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)屬于涉密系統(tǒng)，因此該系統(tǒng)上所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源均按涉密數(shù)據(jù)保管。近年來檢察機關(guān)通過加強工作網(wǎng)建設(shè)，研發(fā)工作網(wǎng)版業(yè)務軟件正在著力解決這一難題。③檢察大數(shù)據(jù)的服務方式不明確。檢察數(shù)據(jù)資源相比其他政府部門雖相對較少，但也已經(jīng)積累了上千萬件的案件數(shù)據(jù)。由于填錄不規(guī)范等多種原因，檢察業(yè)務數(shù)據(jù)資源特別是非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)只有經(jīng)過數(shù)據(jù)治理才能有效使用，而該項工作量較大，單靠檢察技術(shù)信息化部門的干警是無法完成的，此前是否可以使用社會化服務方式屬于政策真空。筆者希望借《數(shù)據(jù)安全法》出臺的契機，可以系統(tǒng)性解決上述問題，為檢察數(shù)據(jù)高效應用提供政策支持。在數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)，根據(jù)《草案》規(guī)定，各級檢察機關(guān)網(wǎng)信辦還應抓緊“建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，落實數(shù)據(jù)安全保護責任”，保障檢務數(shù)據(jù)安全。

四是建議積極參與政務數(shù)據(jù)開放平臺。一方面，按照互聯(lián)互通要求，建議未來積極推進人民檢察院案件信息公開系統(tǒng)、12309檢察服務平臺與國家政務數(shù)據(jù)開放平臺的深度對接，遵循《數(shù)據(jù)安全法》和國家政策規(guī)定，使檢察數(shù)據(jù)公開與國家政務數(shù)據(jù)公開步調(diào)一致。另一方面，要加強對國家政務數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)據(jù)的收集、共享、分析與應用，善于從海量的國家政務數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)資源中獲取刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察的辦案線索，善于通過檢察內(nèi)生數(shù)據(jù)資源和其他政務數(shù)據(jù)資源的關(guān)聯(lián)分析中科學輔助檢察決策，提升檢察機關(guān)參與社會治理的科學性、有效性、針對性。

（本文系最高人民檢察院技術(shù)信息中心“政法智能化時代的智慧檢務規(guī)劃與理論預研”課題和最高人民檢察院檢察理論研究課題[GJ2020WLB04]的階段性成果）