段堯清 何俊雨 尚婷

摘要：[目的/意義]對政府開放數(shù)據(jù)賦能與價值提升路徑進(jìn)行總結(jié)與探索，豐富該領(lǐng)域的理論基礎(chǔ)，打通政府開放數(shù)據(jù)整合利用到價值提升的渠道，為現(xiàn)階段的政府開放數(shù)據(jù)資源建設(shè)與社會環(huán)境的搭建提供參考。[方法/過程] 基于對政府開放數(shù)據(jù)平臺網(wǎng)站的數(shù)據(jù)使用情況與相關(guān)政策發(fā)布情況進(jìn)行分析，從數(shù)據(jù)、政策與市場3個方面的驅(qū)動來探索政府開放數(shù)據(jù)賦能與價值提升的基礎(chǔ)性路徑，并提出未來的發(fā)展策略。[結(jié)果/結(jié)論] 政府開放數(shù)據(jù)賦能與價值提升的基礎(chǔ)性內(nèi)外驅(qū)動路徑可以分為3種：數(shù)據(jù)增值、政策發(fā)布以及市場促進(jìn)，并提出現(xiàn)階段可以具體實施的策略，即釋放政府開放數(shù)據(jù)價值，提升政府開放數(shù)據(jù)利用效能，構(gòu)建三可兩好三用的政府開放數(shù)據(jù)價值提升策略體系。

關(guān)鍵詞：政府開放數(shù)據(jù)? ? 賦能? ? 價值提升? ? 路徑

分類號：G203

DOI：10.13266/j.issn.2095-5472.2020.023

引用格式：段堯清， 何俊雨， 尚婷. 政府開放數(shù)據(jù)賦能與價值提升路徑研究[J/OL]. 知識管理論壇， 2020， 5（4）： 246-255[引用日期]. http：//www.kmf.ac.cn/p/219/.

1? 引言

大數(shù)據(jù)技術(shù)蓬勃發(fā)展，應(yīng)用場景日益豐富，在各大產(chǎn)業(yè)競相進(jìn)入數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型的今天，數(shù)據(jù)的價值不言而喻。政府開放數(shù)據(jù)作為政府開放給社會進(jìn)行開發(fā)和利用，與公眾生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，在諸多維度（如推動社會經(jīng)濟發(fā)展水平、提升公民生活質(zhì)量、豐富精神文化發(fā)展、提高政府公共治理能力等[1]）都有著前所未有的價值，顯示出了不可小覷的發(fā)展?jié)摿Α?020年4月，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下文簡稱《意見》），其中指出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享[2]。《意見》將數(shù)據(jù)首次納入生產(chǎn)要素范圍進(jìn)行市場化配置，強調(diào)了數(shù)據(jù)資源的價值，要求從制度層面規(guī)范政府開放數(shù)據(jù)的管理，進(jìn)一步推進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)共享，該意見再一次顯示出了政府開放數(shù)據(jù)對國家和社會而言具有不同尋常的意義。

創(chuàng)造價值是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的目的，也是最終的落腳點[3]。價值研究應(yīng)該是一個學(xué)科、一個領(lǐng)域經(jīng)久不衰的核心議題，研究價值提升的路徑有利于在頂層設(shè)計上把握領(lǐng)域發(fā)展方向，提供進(jìn)一步的發(fā)展思路。政府開放數(shù)據(jù)開放過程的整合開放、整合利用與利用評價“三階段”，使得本領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者們更偏向于關(guān)注其利用相關(guān)的研究，而對其利用產(chǎn)生價值的相關(guān)研究關(guān)注度不足。當(dāng)今社會強調(diào)數(shù)據(jù)賦能，其目的是加速數(shù)據(jù)市場流轉(zhuǎn)，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力，把數(shù)據(jù)價值發(fā)揮至最大化，那么對于政府開放數(shù)據(jù)這一政府與市場的數(shù)據(jù)流通橋梁以及數(shù)據(jù)市場的流轉(zhuǎn)主體來說，如何為政府開放數(shù)據(jù)賦能，如何提升政府開放數(shù)據(jù)的價值就顯得尤為重要。籍此，筆者利用文獻(xiàn)調(diào)查分析方法，多維度探索政府開放數(shù)據(jù)賦能與價值提升的實現(xiàn)路徑，并站在現(xiàn)有政府開放數(shù)據(jù)價值相關(guān)研究的基礎(chǔ)之上，探討現(xiàn)階段的發(fā)展方向與實施策略。

2? 相關(guān)研究

目前，國內(nèi)外的政府開放數(shù)據(jù)價值相關(guān)研究多集中于以下3個方面：價值表現(xiàn)、價值生成以及價值測量。政府開放數(shù)據(jù)價值表現(xiàn)的相關(guān)研究更關(guān)注于對政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)概念的解釋與辨析[4-5]、闡明其價值的具體表現(xiàn)形式與類型[6]，多為采用文獻(xiàn)調(diào)查法的論述型文章;價值生成的相關(guān)研究則是更關(guān)注于價值創(chuàng)造的實現(xiàn)路徑與機理，多是通過建立模型的方法，如DIKW模型[7]、多維度利用過程模型[8]、生態(tài)系統(tǒng)理論模型[9]等，豐富政府開放數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的理論[10-12]，并給出相應(yīng)的對策及建議[13-15];價值測量的相關(guān)研究相對較少，一般是制定評估框架[16-18]，進(jìn)行對政府開放數(shù)據(jù)平臺的實證研究[19]。

截至2019年，全國已上線的各省、地級政府開放數(shù)據(jù)平臺數(shù)量超過100個，在上述研究的指導(dǎo)之下，國內(nèi)政府開放數(shù)據(jù)的價值生成已形成基本模式?，F(xiàn)階段，更多的研究應(yīng)該關(guān)注政府開放數(shù)據(jù)的價值提升，探索在已有成就的基礎(chǔ)路徑上，如何進(jìn)一步對政府開放數(shù)據(jù)賦能，進(jìn)一步釋放其數(shù)據(jù)價值。筆者將主要從數(shù)據(jù)、政策以及市場3方面的內(nèi)外驅(qū)動出發(fā)，總結(jié)政府開放數(shù)據(jù)賦能的基礎(chǔ)實現(xiàn)路徑，并提出政府開放數(shù)據(jù)價值利用的具體實施策略，探索進(jìn)一步實現(xiàn)其價值提升的實施路徑，旨在豐富政府開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的理論基礎(chǔ)，打通政府開放數(shù)據(jù)整合利用到價值提升的渠道，從根本上對其發(fā)展方向進(jìn)行調(diào)整與豐富，對其發(fā)展策略提供科學(xué)性的指導(dǎo)，以期有效促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)市場中的流轉(zhuǎn)，助力數(shù)字產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3? 政府開放數(shù)據(jù)賦能與價值提升路徑分析

3.1? 數(shù)據(jù)驅(qū)動 實現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)增值

對于政府開放數(shù)據(jù)而言，首先數(shù)據(jù)是其第一身份也是唯一身份，探討對其賦能與價值提升的路徑，免不了從本質(zhì)出發(fā)，從數(shù)據(jù)層面進(jìn)行研究。宏觀經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者往往將內(nèi)生變量作為經(jīng)濟模型與經(jīng)濟系統(tǒng)中需要重點考慮的問題之一，認(rèn)為其是主要的經(jīng)濟變量，起決定性作用。那么，數(shù)據(jù)自身這一驅(qū)動因素在政府開放數(shù)據(jù)的開放系統(tǒng)中是具有內(nèi)生性的，可以說是決定性的因素。而數(shù)據(jù)的發(fā)展演變過程是有跡可循的，從數(shù)據(jù)聚集整理成為信息，經(jīng)過融合利用發(fā)展成為知識，對知識進(jìn)行開放融合與交換最終演變成為智能，這其中的每一個環(huán)節(jié)都有其內(nèi)在的驅(qū)動力量，都是實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值的過程。

我國數(shù)字化產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，通過數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟的深度融合，技術(shù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平越來越高，加速重構(gòu)了經(jīng)濟發(fā)展與治理模式的新型經(jīng)濟形態(tài)[20]。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的深入推進(jìn)，使得數(shù)據(jù)驅(qū)動過程中的數(shù)據(jù)來源范圍越來越廣，無論是社交媒體、電子商務(wù)、金融市場、通信網(wǎng)絡(luò)、政府治理、智慧制造還是智慧城市，各個領(lǐng)域的數(shù)字化運行過程中都無時無刻不在產(chǎn)生數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)。同時，各種智能終端的廣泛運用，使得數(shù)據(jù)粒度越來越細(xì)，社會“像素”高度提升[21]。多源數(shù)據(jù)可以說是在速度、深度、廣度與精度上都十分可觀，為數(shù)據(jù)價值化的加速推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。多源的異構(gòu)數(shù)據(jù)（如結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、文本數(shù)據(jù)、時間序列、空間軌跡等）在數(shù)據(jù)精度、數(shù)據(jù)類型與數(shù)據(jù)格式等方面都存在較大的差異，需要經(jīng)過ETL（Extract， Transform and Load）過程，對數(shù)據(jù)進(jìn)行抽取、轉(zhuǎn)化和加載，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，方便后續(xù)的分析與挖掘工作。大數(shù)據(jù)形勢下，對多源數(shù)據(jù)進(jìn)行融合的方式從交互程度來講，可以分為數(shù)據(jù)組合、數(shù)據(jù)整合與數(shù)據(jù)聚合三個層次，由低到高，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的深度交互。在數(shù)據(jù)融合的過程中產(chǎn)生了知識，知識同時也在進(jìn)行融合，數(shù)據(jù)融合與知識融合不是孤立存在的，知識融合中獲取的知識可以作為數(shù)據(jù)融合的參考因素，輔助數(shù)據(jù)融合;而數(shù)據(jù)融合也不僅是為知識融合提供集成化數(shù)據(jù)，其中的一些方法同樣對知識融合有借鑒作用[22]。經(jīng)過ETL處理的數(shù)據(jù)能解決大數(shù)據(jù)時代下具有以下三方面特征的大數(shù)據(jù)問題：粒度縮放、跨界關(guān)聯(lián)和全局視圖，解決能通過數(shù)據(jù)表示的問題，能將問題邊界內(nèi)外的要素進(jìn)行關(guān)聯(lián)，達(dá)到了解全貌的全景式結(jié)果[23]。而數(shù)據(jù)與算法的有效結(jié)合，又解決了人工世界中智力不對稱[24]的問題，人工智能技術(shù)（AI）的發(fā)展最終完成了從數(shù)據(jù)到智能的有效轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)價值的大規(guī)模提升。

3.2? 政策驅(qū)動 釋放政府開放數(shù)據(jù)活力

數(shù)據(jù)作為市場化的生產(chǎn)要素，必然少不了政策在帶動市場、規(guī)范市場方面的外部驅(qū)動作用，政府開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策的每一次發(fā)布，都是不斷地釋放其數(shù)據(jù)活力的過程。

通過采用數(shù)理統(tǒng)計和文本分析的方法，對政府開放數(shù)據(jù)的相關(guān)政策的發(fā)布情況、主題與分布進(jìn)行了分析，結(jié)果顯示：自2016年起國家大力推進(jìn)政務(wù)信息以需求為導(dǎo)向、共享為原則，到推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)、加強數(shù)據(jù)有效共享，政府開放數(shù)據(jù)的相關(guān)政策具有高度連續(xù)性，且目的始終為服務(wù)人民，同時反映出我國政府開放數(shù)據(jù)的工作重點從建設(shè)與利用兼顧，轉(zhuǎn)向在建設(shè)的基礎(chǔ)上強調(diào)利用，利用特征由特殊到普遍、利用方式由復(fù)雜到簡單、利用程度由低到高。從政策驅(qū)動實施分析其政策主題，主要解決我國政府開放數(shù)據(jù)利用的發(fā)展方向由“如何利用”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭绾胃咝Ш侠砝谩?，由“特殊利用”走向“泛在利用”，擴展了政府開放數(shù)據(jù)的利用領(lǐng)域范圍。就政策的地域分布特點而言，呈現(xiàn)出以國家政策為中心，地方政策多點開花全面發(fā)展的局面;時間分布上，經(jīng)歷了漫長的萌芽和緩慢發(fā)展時期、小幅上漲但趨勢并不明顯的深入發(fā)展時期、掀起政府開放數(shù)據(jù)浪潮的不斷完善時期3個階段;在類型分布方面，需要制定更加全面的、統(tǒng)一的綱領(lǐng)性政策文件;部門分布整體呈現(xiàn)多中心化的特征，需要加強部門合作，加強政策的實施和執(zhí)行力度。

3.3? 市場驅(qū)動 促進(jìn)政府開放數(shù)據(jù)交換

社會的高效運轉(zhuǎn)離不開分工合作，經(jīng)濟學(xué)之父斯密為提高社會生產(chǎn)力，提出了勞動分工;經(jīng)濟學(xué)家哈耶克豐富了“分工”的含義，提出了知識分工;而數(shù)據(jù)是知識的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)經(jīng)過分析處理轉(zhuǎn)化為信息，經(jīng)過大腦加工之后轉(zhuǎn)變?yōu)橹R，大數(shù)據(jù)時代應(yīng)該調(diào)整觀察世界的角度，用數(shù)據(jù)的眼光看問題，有必要提出數(shù)據(jù)分工，將數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，充分發(fā)揮其價值。然而，數(shù)據(jù)并不完全等同于數(shù)據(jù)資產(chǎn)，這其中存在著相應(yīng)的轉(zhuǎn)化條件：需要有完整的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)安全管理、易于使用的元數(shù)據(jù)管理和持續(xù)產(chǎn)生數(shù)據(jù)價值管理的從數(shù)據(jù)產(chǎn)生到銷毀的數(shù)據(jù)全生命周期管理體系[25]。社會主義市場經(jīng)濟體制要求除全部商品外，所有的生產(chǎn)要素也都必須作為商品進(jìn)入市場，通過商品交換的方式來進(jìn)行配置。現(xiàn)如今，國家政策提出將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本和技術(shù)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素并列，其目的是為了促進(jìn)數(shù)據(jù)在市場中的交換，完善數(shù)據(jù)管理體系，正式確立市場中數(shù)據(jù)的交換關(guān)系，旨在通過加快數(shù)據(jù)要素市場培育，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對其他要素的倍增作用，使大數(shù)據(jù)成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新動能。加快數(shù)據(jù)要素市場的培育也推動了政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享，使得政府開放數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)形成合力，共同提升數(shù)據(jù)資源價值，加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。

3.4? 政府開放數(shù)據(jù)賦能與價值提升的具體實施策略

通過對已上線的108個政府開放數(shù)據(jù)平臺網(wǎng)站的數(shù)據(jù)集及其使用情況進(jìn)行分析，基于數(shù)據(jù)、政策以及市場三方面的驅(qū)動，對以上三方面進(jìn)行融合，提出政府開放數(shù)據(jù)賦能與價值提升的具體實施策略。

3.4.1? 釋放政府開放數(shù)據(jù)價值

各級各類政府部門作為數(shù)據(jù)開放的工作主體，在其整個進(jìn)程中承擔(dān)著至關(guān)重要的一手責(zé)任，是整個政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)體系的信息人，扮演著信息生產(chǎn)者、信息分解者和信息傳播者的角色。并且，對于各級各類政府來說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)是為了釋放數(shù)據(jù)價值，賦能政府、企業(yè)和公眾?；诖耍哉_放數(shù)據(jù)的參與主體為視角，提出以釋放數(shù)據(jù)價值為中心的具體實施策略，從數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)全清單、數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)確權(quán)和管理制度等基本點展開（見圖1），從而綜合提升用戶體驗、提高用戶滿意度、提高數(shù)據(jù)可獲得性、提升數(shù)據(jù)安全和隱私。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系和數(shù)據(jù)全清單提升了政府開放數(shù)據(jù)的工作效率，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)價值的釋放;數(shù)據(jù)匯聚使不同部門、不同類型的數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)，從而發(fā)揮數(shù)據(jù)的最大價值;數(shù)據(jù)質(zhì)量是數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的基礎(chǔ);數(shù)據(jù)確權(quán)保障了不同主體在不同階段的權(quán)益，使數(shù)據(jù)價值產(chǎn)生的收益受益于用戶;管理制度是對數(shù)據(jù)開放工作的約束和引導(dǎo)，為數(shù)據(jù)價值釋放提供保障。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。要盡快建立統(tǒng)一的政府開放數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系和主題分類體系，保障部門間數(shù)據(jù)格式、分類標(biāo)準(zhǔn)一致，以便于公眾對開放數(shù)據(jù)的利用和反饋。著錄的元數(shù)據(jù)項及其取值范圍和元數(shù)據(jù)文件格式都需要進(jìn)一步地統(tǒng)一和規(guī)范。對目前國際主流的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行參考和整合，同時可根據(jù)實際情況添加符合需求的元數(shù)據(jù)項。建立通用的政府開放數(shù)據(jù)主題分類體系，設(shè)置合理的主題數(shù)量，既能滿足數(shù)據(jù)開放的需求也避免為數(shù)據(jù)分類管理工作、用戶的數(shù)據(jù)檢索和開發(fā)利用帶來阻礙。

建立開放數(shù)據(jù)全清單。建立政府開放數(shù)據(jù)全清單，包含開放清單和負(fù)面清單。清單設(shè)置的程序要公開化、科學(xué)化和民主化。開放清單注明開放數(shù)據(jù)的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、公開方式、公開時限等所有公開要素，消除數(shù)據(jù)開放的灰色地帶，每年對用戶數(shù)據(jù)申請進(jìn)行記錄和分析，對開放清單進(jìn)行全方位擴容，為用戶提供更多領(lǐng)域和更大范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)。設(shè)定負(fù)面清單，規(guī)定哪些數(shù)據(jù)不開放，明晰數(shù)據(jù)開放的禁區(qū)。設(shè)置后要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的變化，在一定時間內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和補充。政府?dāng)?shù)據(jù)開放部門可以根據(jù)開放數(shù)據(jù)全清單實行自檢，從而提升數(shù)據(jù)開放的效率。

加強數(shù)據(jù)匯聚。加強數(shù)據(jù)匯聚，拓寬數(shù)據(jù)匯聚的廣度和深度。在廣度上，將不同側(cè)面、不同部門、不同類型的數(shù)據(jù)匯聚起來并加以關(guān)聯(lián)，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)數(shù)據(jù)分級分類指南對數(shù)據(jù)進(jìn)行劃分，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的分類管理、整合共享和有效配置。在深度上，數(shù)據(jù)并非簡單地匯聚存儲，要實現(xiàn)匯聚數(shù)據(jù)的可融合可共享，加強匯聚數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)，借助區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)，強化跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)融合共用。數(shù)據(jù)匯聚后期的數(shù)據(jù)運營和維護(hù)是一項較為繁重的工作，可設(shè)立專門機構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)的運營和維護(hù)，對政府開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用與挖掘進(jìn)行專門的指導(dǎo)與規(guī)劃。

提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)質(zhì)量是開放數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)質(zhì)量包含數(shù)據(jù)完整性、準(zhǔn)確性、及時性、一致性、可用性等多個方面。政府機構(gòu)應(yīng)建立和完善政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保障機制，通過對數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)等方面提升政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。冗余、過時、無價值的暗數(shù)據(jù)，此類數(shù)據(jù)的價值尚未明確。應(yīng)盡量最小化暗數(shù)據(jù)的比例。同時，政府可考慮將政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量評估作為政府工作考核的績效之一，也可借助第三方機構(gòu)進(jìn)行政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量的評價與考核，為優(yōu)化政府開放數(shù)據(jù)質(zhì)量提供支撐。具體來說，政府在數(shù)據(jù)開放前應(yīng)積極開展社會調(diào)查，了解用戶實際的數(shù)據(jù)需求，有針對性地開放政府?dāng)?shù)據(jù);在開放過程中應(yīng)注重數(shù)據(jù)管理和評估，保證供給數(shù)據(jù)的質(zhì)量，以激發(fā)公眾使用數(shù)據(jù)的積極性，從而提高開放數(shù)據(jù)的利用率，促進(jìn)價值實現(xiàn)。應(yīng)鼓勵將開放數(shù)據(jù)集轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)應(yīng)用，提供多種數(shù)據(jù)應(yīng)用形式，吸引公眾對于開放數(shù)據(jù)的利用，釋放數(shù)據(jù)價值。

加快數(shù)據(jù)確權(quán)。數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交易等的基礎(chǔ)和保障，數(shù)據(jù)確權(quán)后可以劃分職責(zé)，明晰責(zé)任，共享利益。要保障不同主體在不同階段中對數(shù)據(jù)的不同權(quán)益，包括數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等。圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的不同主體，探討數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的保護(hù)模式。此外，要保證在數(shù)據(jù)開放過程中，個人隱私不被泄露，數(shù)據(jù)不被惡意篡改，保障數(shù)據(jù)和隱私安全。制定行之有效的用戶數(shù)據(jù)隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)確權(quán)相平衡的法律規(guī)定。

完善管理制度。加快制定和出臺我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)法規(guī)，使政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作有規(guī)可循、有法可依。完善數(shù)據(jù)開放管理制度，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對象、內(nèi)容、原則、邊界，建立協(xié)調(diào)、監(jiān)查、保障、績效評估等制度，確定各級政府機構(gòu)的數(shù)據(jù)權(quán)限、責(zé)任主體，切實保障數(shù)據(jù)開放執(zhí)行力度。在政策制定過程中，不僅需要考慮政府機構(gòu)、領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?，還需要征求各方用戶的真實需求，確保政策的科學(xué)性和合理性。此外，要注重法律法規(guī)和相關(guān)政策的執(zhí)行，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾，從而使得政府?dāng)?shù)據(jù)開放更加規(guī)范有效。用戶管理方面，相關(guān)部門可以組織專家學(xué)者組成數(shù)據(jù)開放利用培育團隊，通過公開課、新媒體等渠道推進(jìn)數(shù)據(jù)利用技能培訓(xùn)和教育，同時可在開放數(shù)據(jù)平臺上提供數(shù)據(jù)利用和開發(fā)各類指南、工具使用手冊等。此外，政府可以通過各種途徑的宣傳對公眾利用開放數(shù)據(jù)加以引導(dǎo)，逐漸培育起數(shù)據(jù)利用的社會氛圍。在工作評估方面，可以借鑒政府網(wǎng)站段評估方式，建立地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的績效評估體系，定期對各地平臺建設(shè)與數(shù)據(jù)開發(fā)情況進(jìn)行評估，并按規(guī)定時間進(jìn)行相關(guān)情況的發(fā)布。

3.4.2? 提升政府開放數(shù)據(jù)利用效能

政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作是一個公共議題，其發(fā)展與每個組織和個體息息相關(guān)。企業(yè)、社會組織和公眾作為政府開放數(shù)據(jù)的受益者，同時也扮演著信息消費者的角色，也是信息人，其在政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)程中的重要性不言而喻。對于用戶來說，利用政府開放數(shù)據(jù)所能獲取的收益是其最為關(guān)注的。基于此，以提升利用效能為中心的具體實施策略，從數(shù)據(jù)素養(yǎng)、數(shù)據(jù)思維、數(shù)據(jù)文化、數(shù)據(jù)融合和數(shù)據(jù)流通等基本點展開（見圖2）。數(shù)據(jù)素養(yǎng)、數(shù)據(jù)思維和數(shù)據(jù)文化是從意識和技術(shù)層面促使用戶利用政府開放數(shù)據(jù)，從而提升數(shù)據(jù)利用效能。數(shù)據(jù)融合是打破數(shù)據(jù)孤島、釋放數(shù)據(jù)價值和提高數(shù)據(jù)利用效能的關(guān)鍵，數(shù)據(jù)通過流通才能實現(xiàn)價值。

提升數(shù)據(jù)素養(yǎng)。用戶數(shù)據(jù)素養(yǎng)對政府開放數(shù)據(jù)的利用效果產(chǎn)生影響。不斷提升用戶對于數(shù)據(jù)的敏感性、數(shù)據(jù)采集能力、數(shù)據(jù)分析和處理能力、利用數(shù)據(jù)進(jìn)行決策的能力，用戶可以通過公開課、專題講座、交流協(xié)作團隊等形式相互交流，不斷提升數(shù)據(jù)素養(yǎng)。企業(yè)和公眾采集政府開放數(shù)據(jù)，并加以分析、利用，對于數(shù)據(jù)使用和分析成果的管控也尤為重要。企業(yè)與公眾要自覺遵守數(shù)據(jù)規(guī)范與倫理，合理使用數(shù)據(jù)、發(fā)布數(shù)據(jù)應(yīng)用成果。用戶在使用數(shù)據(jù)前應(yīng)進(jìn)行數(shù)據(jù)的質(zhì)量檢查工作，發(fā)現(xiàn)問題可及時向數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行反饋。對于政府開放平臺所出現(xiàn)的一些問題，諸如網(wǎng)站無法訪問、數(shù)據(jù)內(nèi)容不匹配、開放格式無法滿足需求等，也應(yīng)積極向有關(guān)政府部門進(jìn)行反饋。用戶在利用數(shù)據(jù)后，應(yīng)主動對數(shù)據(jù)進(jìn)行有效評論和打分，以提升政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，為政府部門優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量提供支撐。此外，用戶也可通過政府開放數(shù)據(jù)監(jiān)督政府行為，輔助政府決策，實現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)的全方位利用。

培養(yǎng)數(shù)據(jù)思維。數(shù)據(jù)思維是對數(shù)據(jù)的一種全局性的認(rèn)識，把問題轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)分析問題。用戶將自身在特定場景下的問題轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)可分析的問題。一方面對于所收集到的數(shù)據(jù)，應(yīng)具備一定的辨別力以及抽象概括能力，避免對數(shù)據(jù)的過度依賴和盲目信任;另一方面，能夠有效地管理和使用數(shù)據(jù)，需要具備合理利用工具的思維方式和能力，發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值做出最佳決策，同時避免數(shù)據(jù)的危害性，使數(shù)據(jù)的應(yīng)用恰到好處，并把數(shù)據(jù)的分析結(jié)果應(yīng)用到特定領(lǐng)域之中，創(chuàng)造價值。在產(chǎn)生數(shù)據(jù)需求時，多考慮具有較高價值的政府開放數(shù)據(jù)，使政府開放數(shù)據(jù)融合到工作生活的方方面面，在分析的過程中尊重事實、小心求證，逐步養(yǎng)成利用政府開放數(shù)據(jù)的習(xí)慣。同時，鼓勵企業(yè)利用政府開放數(shù)據(jù)為各行業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)服務(wù)，各方面合力共同為政府開放數(shù)據(jù)文化形成提供良好的氛圍。

形成數(shù)據(jù)文化。數(shù)據(jù)文化是尊重事實、強調(diào)精確、推崇理性和邏輯的文化。政府開放數(shù)據(jù)文化的形成離不開政府開放數(shù)據(jù)實踐的發(fā)展。企業(yè)、社會組織和公眾需要提高自身在政府開放數(shù)據(jù)實踐中的參與意識和能力，提升自己參與公共事務(wù)的主人翁意識和責(zé)任感。政府開放數(shù)據(jù)用戶應(yīng)該積極主動參與政府開放數(shù)據(jù)的相關(guān)工作，在政策制定和數(shù)據(jù)開放過程中，充分發(fā)揮服務(wù)主體和傳播主體的作用。積極表達(dá)自身的數(shù)據(jù)需求，推動政府的數(shù)據(jù)開放工作更具針對性，同時為數(shù)據(jù)開放政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定提供參考和借鑒。對于數(shù)據(jù)開放平臺提供的問卷調(diào)查和意見征集等內(nèi)容，作為受益者群體有一定的義務(wù)做出相應(yīng)的回應(yīng)，為數(shù)據(jù)開放工作提分反饋和支持。此外作為傳播主體，應(yīng)積極主動向周圍公眾或組織宣傳政府開放數(shù)據(jù)，形成共同應(yīng)用開放數(shù)據(jù)的良好氛圍。

推動數(shù)據(jù)融合。數(shù)據(jù)融合是打破“數(shù)據(jù)孤島”、釋放“數(shù)據(jù)紅利”、推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)鍵。將用戶自身數(shù)據(jù)和政府開放數(shù)據(jù)融合，充分提升數(shù)據(jù)利用效能。將不同來源的數(shù)據(jù)匹配和融合，不強調(diào)對數(shù)據(jù)的擁有，而是強調(diào)數(shù)據(jù)觸及和返回的廣度與豐富程度。海量、實時、多樣的數(shù)據(jù)可以動態(tài)變化、擴展、演化，一旦相互聚合，就能相互作用、相互補充。構(gòu)建元數(shù)據(jù)、主數(shù)據(jù)和全數(shù)據(jù)的分層分類存儲架構(gòu)實現(xiàn)數(shù)據(jù)多源對比和動態(tài)最優(yōu)感知，用戶可真對針對具體業(yè)務(wù)和目標(biāo)確定最優(yōu)的數(shù)據(jù)指標(biāo)組合，進(jìn)而選擇獲取最優(yōu)數(shù)據(jù)源。

促進(jìn)數(shù)據(jù)流通。數(shù)據(jù)只有流通才能實現(xiàn)價值。多維度相關(guān)數(shù)據(jù)的流通融合，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的最大化。政府?dāng)?shù)據(jù)開放后，要加快構(gòu)建多主體共治共建共享的數(shù)據(jù)要素市場體系。積極發(fā)揮數(shù)據(jù)交易所等市場中介的作用。優(yōu)化數(shù)據(jù)要素流通環(huán)境，加強數(shù)據(jù)流通管理，建立促進(jìn)數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范，推動政府開放數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持構(gòu)建數(shù)據(jù)開發(fā)利用等場景。創(chuàng)新數(shù)據(jù)交易模式和數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價方式，通過市場交易應(yīng)對數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易的需求，使數(shù)據(jù)真正依價值定價。數(shù)據(jù)產(chǎn)品一方面要以經(jīng)濟、教育等與用戶密切相關(guān)的領(lǐng)域為重點，進(jìn)一步拓展應(yīng)用場景，另一方面也要利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)預(yù)測社會需求，發(fā)現(xiàn)社會問題，以數(shù)據(jù)推動社會治理的精準(zhǔn)化。用戶應(yīng)積極與政府構(gòu)建G2B、G2O、G2C政府開放數(shù)據(jù)利用模式。對于企業(yè)用戶，培育帶動政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的龍頭企業(yè)，明確其開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的服務(wù)方式和盈利模式，充分促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，發(fā)揮政府開放數(shù)據(jù)的價值。

3.4.3? 構(gòu)建政府開放數(shù)據(jù)價值提升策略體系

政府開放數(shù)據(jù)重在發(fā)掘數(shù)據(jù)的利用價值，政府、企業(yè)、社會組織和公眾應(yīng)形成合力，共同提高政府開放數(shù)據(jù)價值轉(zhuǎn)化率，構(gòu)建“三可兩好三用”價值提升策略體系，見圖3。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的大背景之下，政府與用戶作為整個政府開放數(shù)據(jù)利用生態(tài)體系的信息人協(xié)同作用，產(chǎn)生的供需關(guān)系流是保持整個生態(tài)體系動態(tài)平衡的關(guān)鍵因素，通過對數(shù)據(jù)賦能實現(xiàn)生態(tài)體系的可持續(xù)發(fā)展。為保證這一可持續(xù)發(fā)展，政府作為參與主體，需要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的開放把控，做到“可溯源”“可共享”“可控制”，其所呈現(xiàn)的開放數(shù)據(jù)能夠讓存在需求的用戶“好找”“好看”“管用”“愛用”和“受用”?！叭伞眰?cè)重于政府在開放數(shù)據(jù)過程中對數(shù)據(jù)層面的把控，“兩好”和“三用”則側(cè)重于用戶對于平臺本身和利用的感知。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)部門可嘗試圍繞數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)利用等方面建立政府開放數(shù)據(jù)利用試驗區(qū)，通過不斷總結(jié)可借鑒、可復(fù)制、可推廣的實踐經(jīng)驗，最終形成試驗區(qū)的輻射帶動和示范引領(lǐng)效應(yīng)。

“三可”。①可共享?？晒蚕淼闹攸c在于數(shù)據(jù)開放共享的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范設(shè)立。一方面，政府應(yīng)加快建立一套統(tǒng)一的、法定的數(shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確開放數(shù)據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)，同時建立健全政府開放數(shù)據(jù)共享機制，強化部門協(xié)同，以目標(biāo)為導(dǎo)向，按需共享，規(guī)范建設(shè)過程，保證共享數(shù)據(jù)的質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)共享的安全。另一方面，在數(shù)據(jù)共享的過程中明確數(shù)據(jù)共享協(xié)議，說明分享哪些數(shù)據(jù)、分享的理由和方式、訪問權(quán)限、風(fēng)險控制和責(zé)任承擔(dān)等，為數(shù)據(jù)可共享全面保駕護(hù)航。②可溯源。數(shù)據(jù)可溯源是開放數(shù)據(jù)質(zhì)量以及可信度的評估基礎(chǔ)。要加強政府開放數(shù)據(jù)溯源元數(shù)據(jù)建設(shè)，確保政府開放數(shù)據(jù)有明確的數(shù)據(jù)來源、路徑和時間，在元數(shù)據(jù)中設(shè)立明確的相關(guān)字段進(jìn)行標(biāo)注。目前的政府開放數(shù)據(jù)元數(shù)據(jù)中含有相應(yīng)的溯源信息，但總體質(zhì)量還不高，溯源能力較弱，某些字段值存在混亂和錯誤。因此，需要進(jìn)一步加強基于全生命周期的政府開放數(shù)據(jù)利用溯源元數(shù)據(jù)體系建設(shè)，從標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化方面進(jìn)一步提升元數(shù)據(jù)質(zhì)量。③可控制。建立對政府開放數(shù)據(jù)利用全過程的管理控制機制，從制度、技術(shù)和輿論3個維度對數(shù)據(jù)開放利用過程提供全方位的保障。在制度維度上，一方面政府應(yīng)不斷出臺政府開放數(shù)據(jù)利用相關(guān)政策，明確數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)服務(wù)等方面的規(guī)范，并加強政策的推行力度，同時也要注重配套政策的協(xié)同發(fā)展;另一方面，要建立科學(xué)合理的開放數(shù)據(jù)利用管理制度，明確各過程的管理方式和各部門的管理職責(zé)。在技術(shù)維度上，理清數(shù)據(jù)開放利用的業(yè)務(wù)流程，在數(shù)據(jù)篩選、開放、共享、下載等各個環(huán)節(jié)加強控制，明確各環(huán)節(jié)的技術(shù)規(guī)范，同時注重區(qū)塊鏈、云計算等技術(shù)在政府開放數(shù)據(jù)利用和平臺數(shù)據(jù)分析中的應(yīng)用。此外，政府應(yīng)加強開放數(shù)據(jù)利用的輿論引導(dǎo)，充分發(fā)揮公眾開放數(shù)據(jù)利用傳播主體的地位，鼓勵公眾參與到開放數(shù)據(jù)利用的管控過程中，實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)利用的共治共建共享。

“兩好”。①好找。好找體現(xiàn)在用戶不僅能夠找得到政府開放數(shù)據(jù)，而且可以找得快、找得準(zhǔn)，著力點在于政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的功能性和便捷性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺是用戶獲取開放數(shù)據(jù)的主要途徑，在平臺功能上，其設(shè)計應(yīng)做到功能齊全、信息分類合理，必要情況下以問題為導(dǎo)向設(shè)置分類模塊，要準(zhǔn)確地傳遞數(shù)據(jù)信息，使用戶可以精準(zhǔn)獲取信息內(nèi)容，避免出現(xiàn)信息誤解。在檢索功能方面，應(yīng)豐富平臺的檢索方式和排序方式，滿足用戶在特定情境下的個性化檢索需求，并提供對檢索結(jié)果的分析與可視化。在平臺操作上，盡量使用戶在不需要學(xué)習(xí)的情況下就可以便捷地開展平臺操作;同時，政府部門應(yīng)逐步加強數(shù)據(jù)開放平臺的人性化設(shè)計，減少用戶注冊和下載數(shù)據(jù)過程中的繁瑣操作。相關(guān)部門應(yīng)加大技術(shù)方面的投入，實現(xiàn)網(wǎng)站對于用戶的快速響應(yīng)，降低用戶數(shù)據(jù)獲取的時間成本。②好看。好看是使政府開放數(shù)據(jù)具備較好的視覺體驗，既能看得見，又能看得懂、看得舒適，著力點在于政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的設(shè)計性和美觀性。視覺信息比文本信息更易于接收，數(shù)據(jù)可視化可以促進(jìn)用戶快速接收信息，在一定程度上增強了政府開放數(shù)據(jù)對用戶的吸引力。首先，要確保為用戶提供看得見的政府開放數(shù)據(jù)，逐步加強政府?dāng)?shù)據(jù)開放的可視化建設(shè)。以圖、表的形式展示數(shù)據(jù)動態(tài)變化信息，同時可考慮創(chuàng)造性地利用現(xiàn)代通信工具、多媒體技術(shù)或3D虛擬現(xiàn)實信息搜索環(huán)境等先進(jìn)的技術(shù)來加強計算機生成的虛擬環(huán)境的浸入感，使用戶獲得更好的體驗。其次，政府開放數(shù)據(jù)可視化的界面要簡潔清晰，既符合用戶的認(rèn)知特性，也能引導(dǎo)視覺流向，讓用戶更流暢地接收信息，突出通過數(shù)據(jù)所要表達(dá)的主題，確保用戶看得懂展現(xiàn)的數(shù)據(jù)內(nèi)容。同時，數(shù)據(jù)可視化的設(shè)計要盡量符合美學(xué)的設(shè)計原則，在布局、配色、對比等方面增強視覺效果，為數(shù)據(jù)用戶帶來舒適的視覺體驗。

“三用”。①管用。促使政府開放數(shù)據(jù)在實戰(zhàn)中管用。政府開放的數(shù)據(jù)應(yīng)是用戶關(guān)切或能滿足用戶信息需求的數(shù)據(jù)。政府部門應(yīng)在確保信息安全的情況下開放多領(lǐng)域多主題的數(shù)據(jù)，并及時更新，保證數(shù)據(jù)的完整性和全面性。做好數(shù)據(jù)匯聚工作，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，挖掘數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)之中的巨大價值。此外，要遵循以問題為導(dǎo)向的原則，在數(shù)據(jù)開放過程中突出數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，開發(fā)在某一應(yīng)用場景下相關(guān)的數(shù)據(jù)接口和應(yīng)用，可嘗試將應(yīng)用場景或領(lǐng)域作為元數(shù)據(jù)字段歸入元數(shù)據(jù)體系中，方便用戶基于元數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)檢索。②愛用。做到用戶愛用政府開放數(shù)據(jù)，這一標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)用戶對于政府開放數(shù)據(jù)的認(rèn)可和忠誠度。一方面，政府應(yīng)積極開放滿足用戶需求的高質(zhì)量數(shù)據(jù)，提供豐富的數(shù)據(jù)開放格式，降低用戶數(shù)據(jù)獲取和利用成本的成本，從而增強用戶利用政府開放數(shù)據(jù)的舒適感，便于培養(yǎng)用戶長期利用政府開放數(shù)據(jù)的習(xí)慣。另一方面，政府應(yīng)提升開放數(shù)據(jù)的透明度和完整度，同時做好數(shù)據(jù)安全保障工作，加強政府自身能力建設(shè)，增強用戶對政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的信任度和認(rèn)同感。綜合提升用戶對政府開放數(shù)據(jù)的粘度。③受用。使用戶對政府開放數(shù)據(jù)感到受用，增強用戶利用開放數(shù)據(jù)的獲得感。對于政府開放數(shù)據(jù)利用的獲得感，既包括物質(zhì)層面的也包括精神層面的，首先是要感受到數(shù)據(jù)利用帶來的問題解決和價值增值。比如，企業(yè)通過利用政府開放數(shù)據(jù)從而增加了利潤，科研人員通過利用政府開放數(shù)據(jù)提升了科研績效，這些都是看得見摸得著的獲得感。在精神層面，要讓用戶通過對政府開放數(shù)據(jù)利用而產(chǎn)生成就感，能夠享受政府開放數(shù)據(jù)所帶來的公平公正的權(quán)利。

4? 結(jié)語

當(dāng)前，國家政策的指導(dǎo)性傾斜與科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展使得數(shù)據(jù)在我國經(jīng)濟市場中的地位日益重要，開放數(shù)據(jù)的資源建設(shè)與其相關(guān)社會環(huán)境的搭建仍有諸多方面有待加強注意與改進(jìn)。筆者從政府開放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)增值過程、政策制定成果以及市場促進(jìn)現(xiàn)狀3方面總結(jié)了政府開放數(shù)據(jù)賦能與價值提升的基礎(chǔ)性內(nèi)外驅(qū)動路徑，并提出了現(xiàn)階段可以具體實施的釋放政府開放數(shù)據(jù)價值、提升政府開放數(shù)據(jù)利用效能的具體策略，構(gòu)建了三可兩好三用的政府開放數(shù)據(jù)價值提升策略體系。

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作者貢獻(xiàn)說明：

段堯清：提供整體研究思路、寫作指導(dǎo);

何俊雨：負(fù)責(zé)論文初稿與修改、論文最終版本修訂;

尚婷：負(fù)責(zé)論文初稿與修改。