熊輝 吳曉

黨內(nèi)法規(guī)作為執(zhí)掌國家政權(quán)的中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)則，必然會同國法發(fā)生密切聯(lián)系。治國先治黨，實施全面依法治國首先要和黨內(nèi)法規(guī)相統(tǒng)一，處理好黨內(nèi)法規(guī)與國法這兩大規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間必然會相互影響、相互作用。因此，只有黨內(nèi)法規(guī)和國法兩者協(xié)調(diào)和銜接，全面依法治國才能得到切實落實和發(fā)揮更大作用。黨規(guī)與國法作為在中國社會政治生活中起著最重要作用的兩類規(guī)則，在本質(zhì)上具有一致性。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的相互協(xié)調(diào)既是法治的應(yīng)有之義，也是黨堅持依法執(zhí)政的必然要求，也是執(zhí)政黨提出依法治國基本方略的必然結(jié)論。

一、完善黨內(nèi)執(zhí)紀與國家執(zhí)法的協(xié)調(diào)機制

自屬于黨的系統(tǒng)的紀委和屬于行政系統(tǒng)的監(jiān)察部門合署辦公開始，各級紀委部門、監(jiān)察與司法部門就形成了執(zhí)紀執(zhí)法聯(lián)席會議制度，執(zhí)紀執(zhí)法相互促進、有序統(tǒng)一。該制度比較好地解決了執(zhí)紀執(zhí)法銜接統(tǒng)一問題，不過其弊端仍舊需要克服。聯(lián)席會議制度在協(xié)同紀委和監(jiān)察部門工作之時，其不良后果也是明顯的，即在案件的處理中容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明確和相互推諉的問題。因此，應(yīng)保持黨內(nèi)執(zhí)紀與執(zhí)法工作各自的獨立性的基礎(chǔ)之上，協(xié)調(diào)兩者的銜接。在實際工作中，由于種種原因，存在著以黨紀處分代替法律懲處的現(xiàn)象。犯同樣的事，有的用黨紀處分了事，有的則不僅受黨紀處分而且受到法律制裁。這里，除了人為因素外，一個重要原因就是存在執(zhí)紀與執(zhí)法界限不清的問題，也即黨內(nèi)法規(guī)與國法關(guān)系沒有理清楚的問題。什么祥的問題適應(yīng)黨紀處理，什么樣的問題不僅適應(yīng)黨紀處理又要適應(yīng)國法處理，必須在制度條文上清清楚楚。一般來說，嚴重的刑事案件、嚴重的腐敗案件等，對當事人執(zhí)紀又執(zhí)法，問題不大。但是，如果是一般的腐敗案件等，是不是對當事人既執(zhí)紀又執(zhí)法，在實際工作中，往往都是以黨紀處理了事。實際上，有的腐敗案件在程度上也已經(jīng)違法，但由于進行了黨紀政紀處理，就沒有移交司法機關(guān)處理了。有的黨員干部違法了，也沒有進行黨紀政紀處理，例如，有的黨員干部受到治安處理，也沒有受到黨紀政紀處理。黨員任何違法行為都違反黨內(nèi)法規(guī)，都應(yīng)受到黨紀政紀處理。這樣，在制度上清楚規(guī)定，什么問題必須受到黨紀政紀處理，什么問題既要受到黨內(nèi)法規(guī)處理還要受到司法制裁，對執(zhí)紀執(zhí)法問題不能參入人治的因素。

二、在實體內(nèi)容上黨內(nèi)法規(guī)與國法的協(xié)調(diào)與銜接

要實現(xiàn)彼此之間的協(xié)調(diào)與銜接，在制度、精神和權(quán)限等實體內(nèi)容上二者實現(xiàn)以下要求和標準：一是，形式法治的標準。形式法治要求法律應(yīng)當符合相對穩(wěn)定、公平、明確性、一般性，實現(xiàn)法律能有效的指引行為。黨內(nèi)法規(guī)和國法協(xié)調(diào)與銜接的形式基礎(chǔ)是必須符合以上形式法治標準?！读⒎ǚā穼曳稍谛问缴系南嚓P(guān)規(guī)定體現(xiàn)穩(wěn)定、公開、一般性和明確性等方面的要求。《立法法》第6條、第25條和第93條的規(guī)定都明確體現(xiàn)了形式法治的要求。黨內(nèi)法規(guī)制定條例如第7條、第15條、第23條第3款對形式法治也有一些相關(guān)規(guī)定，只不過，相對于《立法法》來說，該制定條例沒有全面體現(xiàn)形式法治的要求，因而對黨內(nèi)法規(guī)制定和適用的效果帶來的影響。隨著從嚴治黨的展開和全面推進依法治國，人們對黨內(nèi)法規(guī)的重要性的認識越來越深入，認識到黨內(nèi)法規(guī)不僅是黨自身規(guī)范的需要，同時也是黨貫徹國法的需要。進行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的原則是什么？這是必須解決的問題。因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定條例應(yīng)以《立法法》的相關(guān)規(guī)定為參考，按照形式法治相關(guān)要求，切實完善黨內(nèi)法制制定條例有關(guān)條款。二是，實質(zhì)法治的要求。其基本要求是法律至上。作為社會主義兩大規(guī)范體系銜接應(yīng)有實質(zhì)法治的要求。黨內(nèi)法規(guī)和國法協(xié)調(diào)與銜接要求不斷符合普遍性的形式，而且還應(yīng)符合民主等的價值要求。兩者實質(zhì)的價值追求統(tǒng)一于中國特色社會主義事業(yè)。國法對實質(zhì)法治的要求在《立法法》中有著充分的體現(xiàn)，如第3條規(guī)定了立法要遵循憲法，堅持四項基本原則等方面的內(nèi)容和原則。但黨內(nèi)法規(guī)對價值追求的相關(guān)規(guī)定不夠全面，顯得很薄弱，只有《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條對黨內(nèi)法規(guī)的價值追求做了一些說明。黨內(nèi)法規(guī)要與國法相互協(xié)調(diào)，就要修改《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的有關(guān)價值追求的規(guī)定，以實現(xiàn)兩者最終目的銜接與統(tǒng)一。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國法的制度銜接和協(xié)同

國法和黨內(nèi)法規(guī)各自有者各自的規(guī)范領(lǐng)域，因而兩者在內(nèi)容、程序、形式上都存在有效對接的問題。盡管黨內(nèi)法規(guī)和國法兩者存在相互促進、相互支持的一致關(guān)系，但黨規(guī)、國法畢竟屬于獨立的兩個規(guī)范體系，這就存在二者調(diào)整同一對象時的制度對接問題。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以憲法為核心，已經(jīng)形成了由不同法律層次組成的國家法律體系，為黨理政治國提供了兩個獨立的不同側(cè)重點的規(guī)范制度體系。在黨內(nèi)法規(guī)方面，我們黨已經(jīng)形成了包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這些黨內(nèi)法規(guī)為加強自身管理、自我監(jiān)督、自我約束等管黨治黨提供了制度依據(jù)。但是，黨內(nèi)法規(guī)同國法龐大的多層次的體系相比，無論是在結(jié)構(gòu)建設(shè)還是內(nèi)容等方面有著很大不足。譬如：在反腐敗方面，以《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》為代表的黨內(nèi)法規(guī)同國家法律如《刑事訴訟法》等，沒有實現(xiàn)有效對接。對違紀且違法的案件，黨內(nèi)處理沒有形成具體明確的制度規(guī)定，如沒有規(guī)定在黨內(nèi)處理的時限，導(dǎo)致一些嚴重違法案件在黨內(nèi)處理時間長達幾年，其違法行為遲遲得不到處理。又如，在黨內(nèi)處理后如何移交怎么移交司法機關(guān)，在這方面沒有詳細具體的制度規(guī)定。因此，在制定修改有關(guān)涉及與國法密切關(guān)聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)時，要保證兩者協(xié)調(diào)一致，實現(xiàn)兩者有關(guān)人大制度、權(quán)利與義務(wù)制、反腐敗制度等的銜接。譬如：人大制定或修訂法律后，黨內(nèi)法規(guī)就要主動銜接該法律的內(nèi)容。有權(quán)主體就應(yīng)當依據(jù)人大制定或修訂后的法律對黨內(nèi)法規(guī)及時進行修改和廢止。因此，一方面，必須大力加強和完善黨的制度建設(shè)，才可以避免陷入人治的困境，黨的建設(shè)也才可以找到一條如鄧小平指出的不靠運動而靠制度建設(shè)的新路，黨內(nèi)法規(guī)面前人人平等才可以在黨內(nèi)確立。另一方面，加強社會主義法治體系建設(shè)。社會主義法治體系是一個完整的法治體系結(jié)構(gòu)，包括完備的法律規(guī)范體系、實施體系高效、監(jiān)督體系嚴密、保障體系有力、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等。憲法是國家根本大法。憲法法律是社會主義法治體系最核心的部分。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律二者既不能相互替代，又必須相互銜接，同時必須健全、完善黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，形成黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相互銜接的格局。

四、黨內(nèi)法規(guī)制定階段的合法性審查

在黨內(nèi)法規(guī)的制定階段進行合法性審查是必要的，符合全面依法治國的要求，這一階段包括黨內(nèi)法規(guī)的起草、審批、發(fā)布、備案等環(huán)節(jié)。實現(xiàn)二者在該階段的有效對接，需要解決把握好幾個主要方面：第一，前制定階段。對黨內(nèi)法規(guī)進行合法性審查：一是，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的主體要調(diào)查研究，仔細研究代表的提案或建議，組織專家和相關(guān)部門科學(xué)論證，對可能違反國法的制定建議，都不列入制定黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃。二是，有權(quán)制定主體應(yīng)在前制定階段與相應(yīng)層次的國法制定主體，進行協(xié)商溝通，協(xié)商黨內(nèi)法規(guī)的制定的條件、目的、內(nèi)容、程序等，進行合法性審查，審查其是否與現(xiàn)存國法可能存在的矛盾和沖突。三是，有關(guān)制定主體在確定黨內(nèi)法規(guī)工作規(guī)劃和黨內(nèi)法規(guī)年度計劃后，要向相應(yīng)層次的黨組織和黨員公布。第二，起草環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)的起草環(huán)節(jié)是黨內(nèi)法規(guī)制定階段的重要環(huán)節(jié)，表明黨內(nèi)法規(guī)開始形成。在黨內(nèi)法規(guī)起草環(huán)節(jié)，在這一階段黨內(nèi)法規(guī)和國法的矛盾和沖突如果能通過合法性審查得到有效預(yù)防，后續(xù)程序成本將得到有效減少。在黨內(nèi)法制中占有重要地位的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了起草環(huán)節(jié)主要工作，該制定條例要求在此階段廣泛征求各方面的意見，廣泛征求黨內(nèi)各方面的意見，特別要注意征求黨代表和專家的意見。如果有必要，還要組織或委托有關(guān)機構(gòu)和專家進行調(diào)查研究，以使制定的黨內(nèi)法規(guī)更符合實際要求。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《立法法》有關(guān)規(guī)定，為了銜接黨內(nèi)法規(guī)與國法，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)案是否和國家法律沖突的評估問題，應(yīng)當召開論證會，聽取各有關(guān)方面的意見。各方對于黨內(nèi)法規(guī)草案與國法，是否存在沖突，無法達成統(tǒng)一意見如果需要舉行聽證的，應(yīng)舉行聽證會，聽取各有關(guān)方面的意見。第三，審批環(huán)節(jié)。對此環(huán)節(jié)的審查，必須嚴肅認真進行審批工作。在黨內(nèi)法制有著重要地位的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的有關(guān)條文有著明文規(guī)定，如該制定條例第21條就要求，在制定階段，黨組織要強化審批機關(guān)的相應(yīng)職責(zé)，嚴格審查黨內(nèi)法規(guī)草案同國法是否相統(tǒng)一。如果黨內(nèi)法規(guī)草案與國法存在不統(tǒng)一的問題，審批機關(guān)應(yīng)依據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》有關(guān)規(guī)定，可以要求向起草單位修改黨內(nèi)法規(guī)草案與國法存在不統(tǒng)一的地方。如果黨內(nèi)法規(guī)起草單位不采納審批機構(gòu)意見，審議機關(guān)可以緩辦或退回黨內(nèi)法規(guī)草案。如果黨內(nèi)法規(guī)草案因多次違反國法而被要求修改、緩辦、退回的，審準機關(guān)應(yīng)依黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定懲處起草的單位和責(zé)任人。第四，備案環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)是確保黨內(nèi)法規(guī)同國法相統(tǒng)一的最后一道程序。一是，依照黨內(nèi)法規(guī)備案制度的相關(guān)規(guī)定，審查機構(gòu)應(yīng)通過備案審查的銜接聯(lián)動機制，通過有關(guān)單位舉行聯(lián)席會議等方式征求全國人大常委會法工委等機構(gòu)的意見，并以此作為黨內(nèi)法制草案是否與國法相統(tǒng)一的主要依據(jù)。二是，在黨內(nèi)法規(guī)的備案審查過程中，如審查黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相沖突的，中辦應(yīng)當在一定范圍內(nèi)通報，多次存在這一問題的，應(yīng)當依據(jù)有關(guān)黨規(guī)給予制定責(zé)任人員處分。三是，黨內(nèi)法規(guī)后評估階段進行合法性審查。依據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《立法法》的有關(guān)規(guī)定，國法和黨內(nèi)法規(guī)都需要后評價。因而，黨內(nèi)法規(guī)后評估階段是其接受合法性審查不可缺少的最后一個環(huán)節(jié)。按照常理，經(jīng)過前一階段黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查，黨內(nèi)法規(guī)不會存在違反國法的現(xiàn)象。不過，如果缺乏預(yù)見性特別是新法律實施等原因，就有可能導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國法產(chǎn)生矛盾和沖突，在這種情況下，黨內(nèi)法規(guī)就需要調(diào)整和修改。有制定權(quán)的主體應(yīng)對自身制定的黨內(nèi)法制，定期和及時進行適用性、實施效果評估，以檢查二者的協(xié)調(diào)性和銜接性。在黨內(nèi)法規(guī)立法階段，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的黨組織發(fā)現(xiàn)二者存在的矛盾和不協(xié)調(diào)的問題，如果不能運用《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》相關(guān)的規(guī)定的解釋途徑使二者實現(xiàn)協(xié)調(diào)，就必須及時修改和廢止其相關(guān)內(nèi)容，以實現(xiàn)二者的動態(tài)協(xié)調(diào)和平衡。

基金項目：暨南大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心資助項目“黨組織提高依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力研究”（JNUD202003）。