設(shè)區(qū)的市人大常委會備案審查的實踐困境及對策

備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度。黨的十八屆四中全會要求加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。黨的十九大明確要求加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。設(shè)區(qū)的市人大常委會對政府規(guī)章和規(guī)范性文件進行備案審查，不僅能夠推動合憲性審查機制的運行，也為人大監(jiān)督創(chuàng)造更多的智慧方案。

一、規(guī)范性文件備案審查的依據(jù)與方式

（一）規(guī)范性文件備案審查的制度依據(jù)。立法法第九十八條規(guī)定，地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案，應(yīng)當同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；設(shè)區(qū)的市政府制定的規(guī)章應(yīng)當同時報省人大常委會和省政府備案。設(shè)區(qū)的市人大常委會對本級人民政府制定的政府規(guī)章進行備案審查。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令進行審查，認為有規(guī)定的不適當情形的，有權(quán)予以撤銷。根據(jù)立法法第九十八條和監(jiān)督法第三十條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的范圍包括本級政府規(guī)章、本級政府規(guī)范性文件和下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會的規(guī)范性文件。

《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第三條規(guī)定，市級政府發(fā)布的決定、命令以及其他涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的文件，政府制定的規(guī)章等應(yīng)當報送本級人大常委會備案。黨的十八屆四中全會把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，明確要求規(guī)范性文件不得違憲違法，不得超越權(quán)限制定立法性質(zhì)的文件?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第八條規(guī)定，重大行政決策應(yīng)當依法接受本級人大及其常委會監(jiān)督，屬于本級人大及其常委會討論決定權(quán)限范圍內(nèi)的或者出臺前應(yīng)當報告的，應(yīng)當按規(guī)定辦理。

（二）對規(guī)范性文件事后審查。設(shè)區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件的備案審查以事后審查為主，不同于地方立法程序和環(huán)節(jié)，設(shè)區(qū)的市人大常委會不參與規(guī)范性文件的調(diào)研、起草、論證和合法性審查等環(huán)節(jié)。在規(guī)范性文件制定過程中，設(shè)區(qū)的市人大常委會作為監(jiān)督機關(guān)不介入，制定程序結(jié)束后才開始行使監(jiān)督權(quán)利。在規(guī)范性文件公布后，由報備機關(guān)報送給設(shè)區(qū)的市人大常委會規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)，由規(guī)范性文件備案審查機構(gòu)進行審查。

（三）對未備案的規(guī)范性文件被動審查。設(shè)區(qū)的市人大常委會備案審查機構(gòu)和相關(guān)委員會辦事機構(gòu)，并不主動審查規(guī)范性文件，對規(guī)范性文件被動審查。比如，《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十九條是對規(guī)范性文件被動審查作出的規(guī)定，根據(jù)其他主體的要求，人大常委會可按程序?qū)Ρ炯壢嗣裾M成部門、辦事機構(gòu)或者直屬機構(gòu)制定的涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)、具有普遍約束力的規(guī)范性文件進行審查并處理。對人民法院、人民檢察院為執(zhí)行法律、法規(guī)和司法解釋制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件進行審查處理。

二、規(guī)范性文件備案審查的實踐困境

（一）規(guī)范性文件備案審查理念有待更新。只有理念的自覺，才有行動的自覺。備案審查屬于人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的范疇，是推進監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)。加強對備案的規(guī)范性文件的審查，有利于維護法制的統(tǒng)一和權(quán)威。實踐中，對備案審查工作的認識還有待提高，需要認識到這是貫徹習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略的重要舉措，是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度。對黨的十八屆四中全會要求加強備案審查，黨的十九大部署加強合憲性審查的認識還需要進一步深化。

（二）規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)有待加強。黨的十八屆四中全會要求加強備案審查制度和能力建設(shè)，這是全面依法治國的內(nèi)在要求。黨的十九大要求加強合憲性審查，樹立憲法權(quán)威。實踐中，規(guī)范性文件備案審查尚處于探索階段，規(guī)范性文件審查標準、依法糾錯機制、聯(lián)動銜接機制、審查情況報告、審查結(jié)果公開等各方面制度尚不健全。備案審查隊伍建設(shè)亟需加強，備案審查工作人員數(shù)量少，專業(yè)人員儲備不足，備案審查技術(shù)能力有待進一步提高等，嚴重制約了備案審查工作的質(zhì)效。

（三）規(guī)范性文件備案審查范圍有待拓展。立法法第九十八條和監(jiān)督法第三十條，明確設(shè)區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的范圍包括本級政府規(guī)章、本級政府規(guī)范性文件和下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會的規(guī)范性文件。黨的十八屆四中全會要求把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。實踐中，設(shè)區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的范圍并未包括接受其監(jiān)督的部門單位制定的所有的規(guī)范性文件，本級“一委兩院”的規(guī)范性文件和本級政府部門的規(guī)范性文件未納入備案審查。

（四）規(guī)范性文件備案審查標準有待進一步嚴格。“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求還未完全實現(xiàn)。通過2017年全國人大公布的十大備案審查案例、國家市場監(jiān)管總局通報的2018年公平競爭審查重點督察發(fā)現(xiàn)典型問題等可以看出，地方上還存在規(guī)范性文件內(nèi)容違法的突出問題。對于規(guī)范性文件備案審查合憲性、合法性、法制統(tǒng)一性和適當性標準的把握，需要更加嚴格審慎。在確保黨中央決策部署貫徹落實、推動和保障憲法法律實施、完善中國特色社會主義法律體系、維護國家法制統(tǒng)一的目標實現(xiàn)上，備案審查標準的嚴格把控還有巨大的提升空間。

（五）規(guī)范性文件備案審查方式有待創(chuàng)新完善。黨的十九大要求加強合憲性審查，但備案審查工作尚未為合憲性審查提供成熟的方案，違憲違法規(guī)范性文件的撤銷和糾正方式尚未完全規(guī)范，規(guī)范性文件信息化、智能化建設(shè)和信息化工作方式尚未全面推進。事后審查和被動審查方式創(chuàng)新不足，主動審查和審查結(jié)果處理方式有待進一步規(guī)范創(chuàng)新。

三、規(guī)范性文件備案審查機制的完善對策

（一）及時更新規(guī)范性文件備案審查理念。“徒善不足以為政，徒法不足以自行?！崩砟钍切袆拥南葘?dǎo)，要樹立全面加強規(guī)范性文件備案審查的理念，認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實黨的十八屆四中全會關(guān)于加強備案審查制度和能力建設(shè)的部署，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。備案審查機構(gòu)要全面加強規(guī)范性文件備案審查的法治意識、程序意識和責(zé)任意識，嚴格堅持合憲性、合法性、法制統(tǒng)一性和適當性標準，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。落實黨的十九大關(guān)于堅持全面依法治國、深化依法治國實踐的部署要求，將規(guī)范性文件備案審查升華為全面維護憲法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一的重要方式，將保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度落實到位。

（二）依法拓展規(guī)范性文件備案審查的范圍。人大是國家權(quán)力機關(guān)，政府是執(zhí)行機關(guān)，執(zhí)行機關(guān)的活動應(yīng)當接受監(jiān)督。接受人大及其常委會監(jiān)督的部門單位，其活動均應(yīng)接受監(jiān)督。政府或者政府部門按照《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定，作出重大行政決策形成的文件，應(yīng)當接受監(jiān)督。政府部門制定的行政規(guī)范性文件，影響公民法人和社會組織的權(quán)利和義務(wù)，事關(guān)利益分配和法律關(guān)系的調(diào)整，文件質(zhì)量事關(guān)本區(qū)域內(nèi)法治建設(shè)質(zhì)量，影響憲法法律實施的效果，應(yīng)當納入備案審查的范圍。

落實立法法和監(jiān)督法相關(guān)規(guī)定和黨的十八屆四中全會將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍的部署要求，設(shè)區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件備案審查的范圍可探索拓展至接受其監(jiān)督的部門單位制定的所有的規(guī)范性文件，包括但不限于下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的規(guī)范性文件、本級政府規(guī)章、本級政府重大決策形成的文件、本級政府行政規(guī)范性文件、“一委兩院”的規(guī)范性文件和本級政府部門重大決策形成的文件和行政規(guī)范性文件。將所有規(guī)范性文件納入備案審查，更有利于加強憲法法律實施的監(jiān)督，為人大監(jiān)督開拓更廣闊的制度建設(shè)空間，真正發(fā)揮人大從程序性監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的功能作用。

(三)嚴格規(guī)范性文件備案審查實操標準。在監(jiān)督法第五章規(guī)范性文件的備案審查中，確定了規(guī)范性文件應(yīng)當撤銷的情形，根據(jù)監(jiān)督法第三十條規(guī)定精神，市級人大常委會對縣級人大及其常委會作出的決議、決定和市政府發(fā)布的決定、命令進行審查。對于有超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的，有其他不適當?shù)那樾危瑧?yīng)當予以撤銷等情形的，有權(quán)予以撤銷?！渡綎|省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》明確了規(guī)范性文件備案審查應(yīng)當審查的情形，根據(jù)該規(guī)定第七條規(guī)定精神，設(shè)區(qū)的市人大常委會對規(guī)范性文件同法律、法規(guī)相抵觸，同上級或者本級人大及其常委會的有關(guān)決議、決定相抵觸，超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，違反法定程序制定規(guī)范性文件及其他不適當?shù)那樾蔚?，進行審查。關(guān)于備案審查標準的規(guī)定，《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》相較監(jiān)督法更加細化，明確了違反法定制定程序的情形。

全面推進依法治國，要建立嚴密的法治監(jiān)督體系，健全對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約。在備案審查實踐中，要嚴格合憲性、合法性、法制統(tǒng)一性和適當性備案審查標準，依法主動撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，樹立備案審查的監(jiān)督權(quán)威，通過監(jiān)督促進黨中央決策部署的落實和憲法法律的正確實施，維護國家法制統(tǒng)一。第一，規(guī)范性文件制定權(quán)限和內(nèi)容要嚴格符合憲法規(guī)定。比如，地方政府不得突破權(quán)限制定應(yīng)當由中央頂層設(shè)計的制度，中央事權(quán)應(yīng)當由中央行使。規(guī)范性文件的制定，不得限制公民的勞動權(quán)、受教育權(quán)等。第二，規(guī)范性文件制定權(quán)限和內(nèi)容要符合法律規(guī)定。比如，監(jiān)督法規(guī)定，規(guī)范性文件不得超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。第三，規(guī)范性文件制定內(nèi)容不得同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸。第四，程序要合法。比如，《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》要求不得違反法定程序制定規(guī)范性文件。第五，不得出現(xiàn)其他不適當?shù)那樾?。比如，?guī)范性文件內(nèi)容要符合本地實際，不得照抄照搬。制度設(shè)計和管理措施要合理，符合公序良俗和社會公眾的價值共識。要反映客觀規(guī)律，符合人民意愿，解決實際問題。

（四）加強備案審查制度和能力建設(shè)。要以習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略為指導(dǎo)，嚴格堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則，明確備案審查范圍，細化備案審查情形，探索建立規(guī)范性文件備案審查標準，明確備案審查的內(nèi)容和審查程序等。探索實行備案審查工作情況報告制度,保證人大常委會依法履行監(jiān)督職責(zé)，建議地方人大常委會可以在這方面進行多種形式的探索和實踐,使之成為加強備案審查工作的一個重要抓手。要健全完善備案審查機制，提高制度執(zhí)行力和約束力，加強立法、監(jiān)督機構(gòu)的相互配合，建立健全協(xié)調(diào)溝通機制，切實提升備案審查能力，增強備案審查的實際效能。全面加強規(guī)范性文件備案審查工作，需要建設(shè)一支遵循規(guī)律、忠于法律、捍衛(wèi)法律的高素質(zhì)的專門隊伍，要持續(xù)加強備案審查隊伍建設(shè)，進一步規(guī)范備案審查機構(gòu)設(shè)置，全面補充備案審查專業(yè)人員，將通過法律職業(yè)資格考試的全日制法學(xué)專業(yè)出身的人員，吸收到備案審查隊伍中，全面提升備案審查工作水平，推動憲法法律實施，維護國家法制統(tǒng)一。

（五）創(chuàng)新完善備案審查工作機制。推進備案審查工作常態(tài)化、程序化，完善依法糾錯機制、聯(lián)動銜接機制、主動審查機制、審查情況報告機制和審查結(jié)果公開機制，堅決糾正“帶病文件”。完善規(guī)范性文件備案、審查、研究、處理、反饋工作方式。主動審查是加強監(jiān)督的有效途徑，要加大主動審查工作力度，認真研究處理公民、法人和其他組織對規(guī)范性文件提出的審查建議，加強主動審查，公開反饋結(jié)果，建立審查情況公開制度，積極回應(yīng)社會關(guān)切，保障審查建議人的知情權(quán)。建立備案審查銜接聯(lián)動機制，發(fā)揮黨委、人大、政府備案審查機構(gòu)信息共享和聯(lián)動配合的功能作用。推動備案審查工作信息化和智能化，科學(xué)運用備案審查信息平臺，實現(xiàn)電子備案和在線審查，提升備案審查工作效率和水平。

規(guī)范性文件備案審查以促進憲法法律的有效實施，維護國家法制統(tǒng)一為宗旨，通過工作開展確保黨的政策主張有效落地，各項決策部署有效落實。設(shè)區(qū)的市要加強備案審查制度和能力建設(shè)，拓展規(guī)范性文件備案審查范圍，對所有的規(guī)范性文件開展合憲合法性審查。加大主動審查力度，完善備案審查機制，創(chuàng)新備案審查工作方式。嚴格規(guī)范性文件備案審查的合憲性、合法性、法制統(tǒng)一性和適當性標準，依法正確引導(dǎo)規(guī)范性文件的制定，有效發(fā)揮規(guī)范性文件調(diào)節(jié)社會利益、引領(lǐng)改革發(fā)展的法治功能。通過加強憲法法律實施監(jiān)督，使得依法行政制度體系合憲合法，讓行政管理權(quán)力在法治的軌道上規(guī)范運行，全面促進法治建設(shè)提效升級。