柯 靜

[內(nèi)容提要] 特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)持續(xù)打造以美國(guó)為軸心的雙邊和小區(qū)域自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，力求使之成為凌駕于世貿(mào)組織、覆蓋面廣泛的雙層次自貿(mào)區(qū)，構(gòu)建以“美國(guó)優(yōu)先”為絕對(duì)原則、權(quán)利和義務(wù)更加“對(duì)等”的全球貿(mào)易新秩序，徹底區(qū)別于世貿(mào)組織發(fā)展中成員得以享受較輕義務(wù)水平的制度設(shè)計(jì)，再平衡國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系利益分配格局。受特朗普自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略的影響，世貿(mào)組織很難繼續(xù)維持其全球貿(mào)易秩序的中心位置，全球貿(mào)易沖突風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)攀升，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系割裂趨勢(shì)明顯加劇，進(jìn)一步擴(kuò)大世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。作為特朗普自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略的重點(diǎn)針對(duì)目標(biāo)，中國(guó)的未來(lái)發(fā)展也會(huì)遭遇一定阻力。在面臨更大的制度改革壓力的同時(shí)，中國(guó)貿(mào)易、投資、高科技發(fā)展的空間所受影響可能進(jìn)一步凸顯。

2016年美國(guó)大選期間，特朗普曾在多個(gè)場(chǎng)合提出不同于此前美國(guó)政府的自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略構(gòu)想。在賓夕法尼亞州的競(jìng)選演說(shuō)中，特朗普猛烈抨擊20世紀(jì)90年代以來(lái)美國(guó)全球主義貿(mào)易政策，稱其是導(dǎo)致國(guó)內(nèi)工人失業(yè)和美國(guó)全球地位下降的根源，而他將簽署真正有利于美國(guó)人民的雙邊協(xié)定，替代束縛美國(guó)且給他國(guó)帶來(lái)不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的大型自貿(mào)協(xié)定建設(shè)路徑，并將工作帶回美國(guó)。(1)“Read Donald Trump’s Speech on Trade,” https://time.com/4386335/donald-trump-trade-speech-transcript/. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月20日)2017年底，美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》十分罕見(jiàn)地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全四大支柱之一，國(guó)內(nèi)貿(mào)易法執(zhí)行與美國(guó)繁榮和就業(yè)密切相關(guān)，美將與公平、對(duì)等貿(mào)易的國(guó)家簽署雙邊協(xié)定并使現(xiàn)有協(xié)定規(guī)則現(xiàn)代化，遵循知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)字貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、勞工和環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)。(2)The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, pp.17-20.特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室(USTR)始終將談判平衡對(duì)等、有利于美國(guó)勞工的貿(mào)易協(xié)定置于最優(yōu)先地位，積極再平衡與主要貿(mào)易伙伴間的貿(mào)易關(guān)系，削減美國(guó)巨額貿(mào)易逆差，謀求與具戰(zhàn)略意義的國(guó)家談判平衡對(duì)等的自貿(mào)協(xié)定，打造自由國(guó)家間的自由貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。(3)USTR， 2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report, March 2020， p.16.截至2020年8月，修訂后的美韓自貿(mào)協(xié)定(KORUS)、美日初步貿(mào)易協(xié)定和數(shù)字貿(mào)易協(xié)定、美中初步貿(mào)易協(xié)定、美墨加三國(guó)協(xié)定(USMCA)已相繼生效。據(jù)近期系列報(bào)道，因新冠疫情一度放緩的美國(guó)自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略推進(jìn)節(jié)奏再次呈現(xiàn)加快趨勢(shì)。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對(duì)一體化進(jìn)程的長(zhǎng)期利弊未有定論，但這一雙邊和小區(qū)域自貿(mào)協(xié)定網(wǎng)絡(luò)對(duì)全球貿(mào)易秩序的深遠(yuǎn)影響已引發(fā)普遍關(guān)注。從已簽署協(xié)定來(lái)看，規(guī)則多體現(xiàn)出美國(guó)優(yōu)先的強(qiáng)權(quán)色彩，使國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系呈現(xiàn)出前所未有的分化趨勢(shì)。在本次美國(guó)大選后，若特朗普繼續(xù)執(zhí)政，當(dāng)前全球貿(mào)易秩序變化趨勢(shì)將會(huì)固化，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生更為長(zhǎng)期的影響。

一、特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略推進(jìn)舉措

2020年6月，美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤在《外交》雜志發(fā)文闡釋特朗普政府“平衡的、以勞工為中心的”貿(mào)易政策，認(rèn)為本屆政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略遵循了這一理念，但也坦言因背離貿(mào)易主要基于經(jīng)濟(jì)效率或?qū)崿F(xiàn)某種外交政策目標(biāo)的主流立場(chǎng)，不得不采取一些激進(jìn)的、有爭(zhēng)議的措施。(4)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, pp.78-79.特朗普上任時(shí)，美國(guó)早已深嵌在一個(gè)由多邊、區(qū)域、雙邊協(xié)定構(gòu)成的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系中。為順利推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略且充分體現(xiàn)出其價(jià)值，特朗普上任后立即退出前任政府簽署的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP),繼而在破壞現(xiàn)有多邊貿(mào)易體系基礎(chǔ)上，大力推動(dòng)以美國(guó)為軸心的雙邊和小區(qū)域自貿(mào)協(xié)定體系。

第一，打擊當(dāng)前多邊貿(mào)易體系的合法性和約束力。2016年美國(guó)總統(tǒng)大選之際，美國(guó)GDP占全球經(jīng)濟(jì)比重從2001年時(shí)的31.9%下降至24.8%，同期中國(guó)GDP比重從4%上升至14.7%。(5)“UNCTAD STAT，” https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月5日)美國(guó)貨物出口占世界貨物貿(mào)易總額比重由12%下降至9%，貨物貿(mào)易逆差由4800億美元躍升至7500億美元，制造業(yè)崗位減少了約500萬(wàn)個(gè)。(6)“公平貿(mào)易：特朗普的理性選擇”，http://www.ftchinese.com/story/001072203?page=2. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月19日)不僅如此，世貿(mào)組織成立以來(lái)，1996～2017年的176起上訴案中，美國(guó)是被上訴最多同時(shí)也是其中敗訴最多的成員方。它所青睞的反傾銷(xiāo)措施更是時(shí)常遭遇挑戰(zhàn)，在29起被上訴案中只成功捍衛(wèi)了2起。(7)Elvire Fabry and Erik Tate， “Saving The WTO Appellate Body or Returning to The Wild West of Trade?” Jacques Delors Institute， Junuary 7, 2018, p.6.對(duì)此，特朗普指出美國(guó)不需要束縛自身的巨型協(xié)定，而同意中國(guó)加入世貿(mào)組織的決定更是其災(zāi)難發(fā)生的根源。為減少多邊貿(mào)易體系對(duì)其自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略的不利影響，特朗普政府采取了兩方面行動(dòng)。一是削弱其合法性。特朗普政府指出，世貿(mào)組織最初是為市場(chǎng)導(dǎo)向的國(guó)家所設(shè)計(jì)，未能預(yù)見(jiàn)與體系根基存在廣泛沖突的貿(mào)易體制所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，故而無(wú)法有效制止中國(guó)大規(guī)模違約行為，使中國(guó)擁有相對(duì)于其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。(8)USTR， 2017 Report to Congress on China’s WTO Compliance, January 2018, pp.5～6.為此，美施壓世貿(mào)組織進(jìn)行重大改革，為其拋開(kāi)世貿(mào)組織規(guī)則推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略尋找借口。二是破除其約束力。為避免美國(guó)在推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略進(jìn)程中的單邊行動(dòng)招致挑戰(zhàn)，特朗普上任后即表態(tài)將不再接受世貿(mào)組織裁決約束，認(rèn)為裁決損害了美國(guó)有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)世界中不公平貿(mào)易做法的能力。(9)USTR, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report， March 2017, p. 4.同時(shí)，持續(xù)以上訴機(jī)構(gòu)無(wú)視訴訟程序期限、超越審查權(quán)限等為由阻撓新成員任命，并表示在解決美國(guó)關(guān)切的“系統(tǒng)性問(wèn)題”之前不會(huì)考慮任何上訴機(jī)構(gòu)改革方案，成功迫使?fàn)幎私鉀Q機(jī)制陷入癱瘓，徹底失去制約美國(guó)單邊貿(mào)易政策的能力。

第二，大力推動(dòng)雙邊和小區(qū)域自貿(mào)協(xié)定體系。自競(jìng)選以來(lái)，特朗普始終將談判雙邊和小區(qū)域自貿(mào)協(xié)定作為實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略構(gòu)想的關(guān)鍵路徑，同時(shí)這也成為其與前任政府通過(guò)大型貿(mào)易協(xié)定來(lái)構(gòu)建新一代國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的重要區(qū)別。在選擇談判對(duì)象和推進(jìn)步驟方面，特朗普政府主要沿著以下三個(gè)方向展開(kāi)談判任務(wù)。一是再平衡與主要貿(mào)易伙伴間的貿(mào)易關(guān)系。萊特希澤宣稱若美國(guó)的貿(mào)易逆差系由他國(guó)貨幣操縱、不對(duì)等的市場(chǎng)準(zhǔn)入、不公平的勞工慣例或補(bǔ)貼造成，美國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)法改變規(guī)則。(10)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, p.84.為尋求依據(jù)，特朗普上任后即調(diào)查美國(guó)貿(mào)易逆差形成原因并重點(diǎn)指向中國(guó)、歐盟、日本等主要貿(mào)易逆差來(lái)源的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為，(11)Federal Register, “Omnibus Report on Significant Trade Deficit,” Executive Order 13786, March 31, 2017；Federal Register, “Addressing Trade Agreement Violations and Abuses,” Executive Order 13796, April 29, 2017.以此要求重新談判美韓自貿(mào)協(xié)定(KORUS)和北美自貿(mào)協(xié)定(NAFTA)，并相繼與日本和中國(guó)談判并簽署初步貿(mào)易協(xié)定。根據(jù)USTR《2020年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》，美國(guó)仍會(huì)致力于平衡美歐貿(mào)易關(guān)系，并將進(jìn)一步調(diào)整與中國(guó)、日本的貿(mào)易關(guān)系。(12)USTR，“Fact Sheet: The President’s 2020 Trade Agenda and Annual Report,” https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2020/february/fact-sheet-presidents-2020-trade-agenda-and-annual-report. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年3月7日)2020年6月，萊特希澤對(duì)國(guó)會(huì)議員表示，因新冠疫情而推遲的第二階段貿(mào)易談判將會(huì)在接下來(lái)的幾個(gè)月內(nèi)啟動(dòng)。(13)“At USTR’s Request, U.S. and Japan Discuss WTO Reform Issues，”Inside US Trade Daily Report, August 27, 2020.二是與重要戰(zhàn)略伙伴簽署平衡對(duì)等的貿(mào)易協(xié)定。美英之間，自2020年5月5日正式啟動(dòng)談判至2020年8月底，雙方已舉行了三輪密集談判。萊特希澤和納瓦羅都曾表示，與英國(guó)達(dá)成協(xié)議是首要任務(wù)。(14)“China, USMCA Issues to Dominate in Early 2020, but Other Possible Deals Abound,” Inside US Trade Daily Report, December 26, 2019.一方面，作為全球第五大經(jīng)濟(jì)體和歐盟第二大經(jīng)濟(jì)體，英美在數(shù)字貿(mào)易、金融服務(wù)業(yè)、投資等領(lǐng)域擁有廣泛共同利益和合作空間。另一方面，英國(guó)脫歐使雙方須盡快尋求加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的方法。鑒于美英都具有盡快取得進(jìn)展的意愿，未來(lái)達(dá)成協(xié)定的懸念并不大。在美非之間，肯尼亞作為特朗普政府挑選的《非洲增長(zhǎng)與機(jī)會(huì)法案》受惠國(guó)，雙方于2020年7月8日啟動(dòng)談判。美國(guó)表示將與之簽署非洲大陸自貿(mào)協(xié)定(FTA)模版，作為非洲區(qū)域一體化進(jìn)程的重要補(bǔ)充。美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿蒂博·納吉明確表示，美國(guó)可借此挑戰(zhàn)中國(guó)在非洲的敘事方式，(15)“Kenyan official: Trade Deal with U.S. Needed in Case AGOA Ends,”Inside US Trade Daily Report, March 4, 2020.賦予談判特殊戰(zhàn)略意味。美印之間，2020年2月特朗普訪印前雙方已就貿(mào)易談判取得不少進(jìn)展。作為印太地區(qū)戰(zhàn)略支點(diǎn)國(guó)家，美國(guó)向來(lái)希望將印度拉入其地緣戰(zhàn)略軌道，以共同制衡中國(guó)不斷上升的影響力。2020年8月8日，印度駐美大使桑德胡表示，盡快結(jié)束兩國(guó)有限范圍貿(mào)易協(xié)定的談判是未來(lái)達(dá)成全面自貿(mào)協(xié)定的重要步驟。(16)“India’s Envoy to U.S. Days Current Trade Talks First Step to a Comprehensive Bilateral Trade Pact,” https://www.reuters.com/article/us-india-usa/indias-envoy-to-us-says-current-trade-talks-first-step-to-a-comprehensive-bilateral-trade-pact-idUSKBN25G1QU. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年9月2日)此外，美國(guó)與巴西貿(mào)易團(tuán)隊(duì)接觸頻繁，致力于在2020年完成涵蓋貿(mào)易便利化、數(shù)字貿(mào)易等問(wèn)題的初步協(xié)議，(17)“U.S.-Brazil Talks Heat Up; Early Deal Expected to Cover Digital Trade, Anticorruption，”Inside US Trade Daily Report, May 13. 2020.而未與美國(guó)簽署協(xié)定的原TPP國(guó)家也隨時(shí)可能被列入談判清單，以加強(qiáng)美國(guó)與太平洋地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系。(18)USTR， 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report, March 2018， p.12.三是在短期內(nèi)達(dá)成無(wú)需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的“迷你”協(xié)議。隨著總統(tǒng)大選日逐漸臨近，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室正將談判重心轉(zhuǎn)向難度較低的有限協(xié)議，并將后疫情時(shí)代極具戰(zhàn)略價(jià)值的數(shù)字貿(mào)易作為突破重點(diǎn)。2020年6月17日，美國(guó)國(guó)會(huì)貿(mào)易政策聽(tīng)證會(huì)披露，特朗普正考慮分別與澳大利亞和新加坡達(dá)成雙邊數(shù)字貿(mào)易協(xié)議。(19)Ways and Means Committee，“The 2020 Trade Policy Agenda，” https://waysandmeans.house.gov/legislation/hearings/2020-trade-policy-agenda. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月21日)

第三，加強(qiáng)美國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易政策執(zhí)行力度。特朗普政府尤為注重國(guó)內(nèi)貿(mào)易執(zhí)法對(duì)自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略的促進(jìn)作用。為實(shí)現(xiàn)目的，特朗普政府一方面持續(xù)抨擊全球主義自由貿(mào)易政策，指責(zé)為實(shí)現(xiàn)外交戰(zhàn)略利益而對(duì)貿(mào)易讓步的做法讓美國(guó)付出了沉重代價(jià)，而基于市場(chǎng)效率的政策則直接導(dǎo)致了美國(guó)貿(mào)易逆差逐年增長(zhǎng)，制造業(yè)崗位不斷流失，家庭收入停滯不前，不平等現(xiàn)象顯著加劇，為其加強(qiáng)國(guó)內(nèi)貿(mào)易執(zhí)法行為奠定觀念基礎(chǔ)；另一方面，任命由最強(qiáng)硬人士組成的貿(mào)易團(tuán)隊(duì)。2017年3月，萊特希澤在其任命聽(tīng)證會(huì)上表示，他的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)是特朗普任命他的關(guān)鍵因素，而他將嚴(yán)格實(shí)施貿(mào)易執(zhí)法行動(dòng)。(20)C-Span, “U.S. Trade Representative Confirmation Hearing，” https://www.c-span.org/video/?425333-1/us-traderepresentative-nominee-testifies-confirmation-hearing&live. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月20日)商務(wù)部長(zhǎng)羅斯也在任命聽(tīng)證會(huì)上暗示將在本屆政府領(lǐng)導(dǎo)下自行展開(kāi)更多調(diào)查。(21)U.S. Senate Committee on Commerce, Science, & Transportation, “Nomination Hearing - Wilbur Ross,” https://www.commerce.senate.gov/2017/1/nomination-hearing-wilbur-ross. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月24日)在前述基礎(chǔ)上，除更具侵略性地實(shí)施國(guó)內(nèi)“雙反”貿(mào)易救濟(jì)措施外，特朗普政府至少采取了三種不同尋常的行動(dòng)。一是援引《1962年貿(mào)易擴(kuò)張法》第232條，以國(guó)家安全名義加征進(jìn)口鋼鐵和鋁制品關(guān)稅、施壓對(duì)進(jìn)口汽車(chē)和零部件征收關(guān)稅；(22)1980年至2016年，美國(guó)總共根據(jù)“232”條款發(fā)起14項(xiàng)調(diào)查且只有兩項(xiàng)采取了貿(mào)易限制行動(dòng)，最近一次“232”調(diào)查則要追溯至2001年。二是援引《1974年貿(mào)易法》第301條，以中國(guó)不合理和具歧視性的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)實(shí)踐為由，對(duì)中國(guó)商品全面加征高額關(guān)稅；三是商務(wù)部積極主動(dòng)地啟動(dòng)貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查，而非等待企業(yè)提出調(diào)查請(qǐng)求。(23)2017年11月28日美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)通用鋁合金板所發(fā)起的“雙反”調(diào)查，是25年來(lái)商務(wù)部首次非基于行業(yè)申請(qǐng)所發(fā)起的自主調(diào)查，這一現(xiàn)象在特朗普政府開(kāi)始變得普遍。此外，2019年5月23日，商務(wù)部發(fā)布公告擬對(duì)其認(rèn)為“壓低本幣兌美元匯率從而補(bǔ)貼出口的國(guó)家”征收反補(bǔ)貼稅。(24)“India, Brazil Take Aim at Commerce’s Currency Devaluation Proposal，” Inside US Trade，Vol.37, Iss.27, Jul.5, 2019.以上激進(jìn)的單邊措施在推動(dòng)簽署美韓自貿(mào)協(xié)定(KORUS)修訂版、美墨加三國(guó)協(xié)定(USMCA)及美日、美中貿(mào)易協(xié)定中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，也是促使歐盟同意與美國(guó)基于“三零”目標(biāo)談判的主要?jiǎng)右颍员苊鈩?dòng)蕩的貿(mào)易關(guān)系給商業(yè)和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重影響。(25)據(jù)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所分析，受特朗普鋼鐵關(guān)稅影響最嚴(yán)重的國(guó)家依次分別為加拿大(32億美元)、歐盟(26億美元)、韓國(guó)(11億美元)和墨西哥(10億美元)。Chad P. Bown, “Trump’s Steel and Aluminum Tariffs Are Counterproductive. Here Are 5 More Things You Need to Know,” https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/trumps-steel-and-aluminum-tariffs-are-counterproductive-here. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月30日)美國(guó)國(guó)會(huì)研究報(bào)告曾直言不諱地表示，2018年9月《美日聯(lián)合聲明》使日本暫時(shí)免于加征汽車(chē)關(guān)稅，部分解釋了日本為何同意與美國(guó)進(jìn)行談判的原因。(26)“Japan’s Embrace of Bilateral Trade Talks with U.S. Spares It from Tariffs,” https://www.nytimes.com/2018/09/27/world/asia/japan-trump-trade-talks-auto-tariffs.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月30日)

第四，在國(guó)內(nèi)實(shí)施多項(xiàng)經(jīng)貿(mào)政策調(diào)整措施。特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)內(nèi)受其貿(mào)易政策影響的地區(qū)和群體質(zhì)疑單邊措施會(huì)大幅提高進(jìn)口成本并抑制出口、阻礙創(chuàng)新且給商業(yè)帶來(lái)不確定性。為減少內(nèi)部阻力，特朗普試圖在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)愿景、貿(mào)易政策議程的經(jīng)濟(jì)影響及利益相關(guān)者間謀取平衡。(27)Chatham House, Trade Policy Under President Trump Implications for the US and the World, November 2017, p.16.一是提升美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的改革措施。特朗普多次指出，政府過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)沉重稅負(fù)和糟糕的基礎(chǔ)設(shè)施是美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和工資增長(zhǎng)滯緩的主要原因。(28)“Read Donald Trump’s Speech on Trade,” https://time.com/4386335/donald-trump-trade-speech-transcript/. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月20日)為此，其上任后立即啟動(dòng)改革，先后頒布削減行政監(jiān)管措施和改善國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行政令，簽署美國(guó)30年來(lái)最大規(guī)模稅改法案，大幅降低企業(yè)稅率，以充分激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)繁榮。二是實(shí)施關(guān)稅豁免和利益補(bǔ)償。自發(fā)動(dòng)對(duì)華貿(mào)易戰(zhàn)以來(lái)，USTR按特定標(biāo)準(zhǔn)將部分中國(guó)商品排除在懲罰性關(guān)稅之外，截至2019年11月30日共批準(zhǔn)約35%的企業(yè)豁免申請(qǐng)。(29)Gary Clyde Hufbauer， “The USTR Tariff Exclusion Process: Five Things to Know about These Opaque Handouts，” https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/ustr-tariff-exclusion-process-five-things-know-about-these. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月30日)此外，為補(bǔ)償在貿(mào)易戰(zhàn)中受損的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)部在2018年和2019年共提供280億美元的貿(mào)易援助。根據(jù)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究，該數(shù)額已約達(dá)農(nóng)民實(shí)際損失的兩倍，(30)Dan Charles, “Farmers Got Billions from Taxpayers In 2019, and Hardly Anyone Objected,” https://www.npr.org/sections/thesalt/2019/12/31/790261705/farmers-got-billions-from-taxpayers-in-2019-and-hardly-anyone-objected.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年6月30日)充分體現(xiàn)了特朗普政府避免受損群體采取抵制行動(dòng)的意圖。三是保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)和就業(yè)免受競(jìng)爭(zhēng)沖擊。為獲取更多支持，特朗普接連頒布“買(mǎi)美國(guó)貨雇美國(guó)人”、“提高政府采購(gòu)產(chǎn)品本土化程度”等促進(jìn)制造業(yè)回流、扶持本土產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的行政令。盡管上述舉措實(shí)際效果有待商榷，但無(wú)疑可安撫受影響人群的情緒從而為推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略爭(zhēng)取更大空間。

在上述舉措推動(dòng)下，特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略已取得不少成效。盡管因新冠疫情遭受重創(chuàng)的世界經(jīng)濟(jì)會(huì)一定程度上約束美國(guó)單邊措施，但也同時(shí)增強(qiáng)了各方阻止世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑的合作意愿。若美國(guó)希望在短期內(nèi)達(dá)成全面高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)協(xié)定，實(shí)現(xiàn)的可能性并不大。但若將有限范圍協(xié)定設(shè)定為現(xiàn)階段目標(biāo)，則取得進(jìn)展的可能性不容低估。

二、特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略目標(biāo)

特朗普政府摒棄前任美國(guó)政府大型自貿(mào)協(xié)定的建構(gòu)路徑，轉(zhuǎn)而通過(guò)雙邊和小區(qū)域方式來(lái)擴(kuò)大美國(guó)在全球的貿(mào)易和投資戰(zhàn)略布局，以此鞏固并加強(qiáng)美國(guó)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則話語(yǔ)權(quán)，重構(gòu)更符合美國(guó)利益的全球貿(mào)易新秩序。盡管該戰(zhàn)略仍處在構(gòu)建階段，最終能否實(shí)現(xiàn)尚具有很大不確定性，但特朗普自由貿(mào)易協(xié)定戰(zhàn)略背后具有深層的目標(biāo)與考慮，必須予以充分重視。

第一，打造平衡且對(duì)等的貿(mào)易伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，削減美國(guó)巨額貿(mào)易逆差。經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為一國(guó)長(zhǎng)期貿(mào)易逆差應(yīng)歸因于各國(guó)相對(duì)增長(zhǎng)率、貨幣價(jià)值、儲(chǔ)蓄和投資率等宏觀經(jīng)濟(jì)因素，但特朗普政府將此歸咎于他國(guó)不公平競(jìng)爭(zhēng)行為，且認(rèn)為持續(xù)的貿(mào)易赤字會(huì)危及美國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)家安全，從而將自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略目標(biāo)與削減貿(mào)易逆差直接掛鉤。一是在選擇談判對(duì)象時(shí)，將“再平衡貿(mào)易關(guān)系”置于優(yōu)先地位。中國(guó)、日本、歐盟、墨西哥等美國(guó)最大貿(mào)易逆差來(lái)源是特朗普政府首要談判對(duì)象。同樣，在決定下階段談判對(duì)象時(shí)，該國(guó)對(duì)擴(kuò)大美國(guó)出口市場(chǎng)具有多大價(jià)值是重點(diǎn)評(píng)估因素。例如，當(dāng)瑞士主動(dòng)尋求與美國(guó)進(jìn)行談判時(shí)，萊特希澤表示若瑞士沒(méi)有足夠大的市場(chǎng)，便不值得為此花費(fèi)時(shí)間。(31)“China, USMCA Issues to Dominate in Early 2020, But Other Possible Deals Abound,”Inside US Trade Daily Report, December 26, 2019.二是在談判過(guò)程中，極力施壓他國(guó)單方面向美國(guó)開(kāi)放市場(chǎng)。在特朗普看來(lái)，擴(kuò)大出口市場(chǎng)不僅關(guān)涉出口商利益，更是縮小貿(mào)易逆差的重要途徑，從而使談判在某種程度上被異化成要求相對(duì)方購(gòu)買(mǎi)美國(guó)商品的商業(yè)談判。KORUS修訂后，白宮宣稱美國(guó)汽車(chē)、藥品將更容易進(jìn)入韓國(guó)市場(chǎng)，且韓國(guó)接受對(duì)美出口鋼鐵產(chǎn)品實(shí)行配額限制；美中貿(mào)易談判，要求中國(guó)分階段購(gòu)買(mǎi)包括農(nóng)產(chǎn)品和能源產(chǎn)品在內(nèi)的價(jià)值2000億美元的美國(guó)商品；美日貿(mào)易談判，迫使日本降低美國(guó)牛肉等進(jìn)口關(guān)稅，為每年70億美元的美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)放市場(chǎng)；美歐貿(mào)易談判，擴(kuò)大美國(guó)能源、農(nóng)產(chǎn)品等對(duì)歐出口被設(shè)定為談判重點(diǎn)目標(biāo)。

第二，貫徹“以勞工為中心”的貿(mào)易政策理念，提高國(guó)內(nèi)民眾就業(yè)水平。2016年特朗普當(dāng)選的重要背景是美國(guó)實(shí)際工資增長(zhǎng)自20世紀(jì)90年代以來(lái)便陷入停滯，收入不平等自1979年以來(lái)就穩(wěn)步提升。代表美國(guó)經(jīng)濟(jì)最大主體的中產(chǎn)階級(jí)數(shù)量不斷萎縮，占美國(guó)成年人口比例從1971年的61%下降至2015年的50%。(32)Pew Research Center, “The American Middle Class Is Losing Ground,” https://www.pewsocialtrends.org/2015/12/09/the-american-middle-class-is-losing-ground/. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年7月20日)特朗普將此歸咎于此前政府的不作為，認(rèn)為貿(mào)易談判不應(yīng)完全基于市場(chǎng)效率而應(yīng)以“勞工為中心”，基于特定目標(biāo)實(shí)行有管理的貿(mào)易。(33)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, p.79.為此，USMCA在勞工標(biāo)準(zhǔn)和原產(chǎn)地規(guī)則上作出重要改進(jìn)。一是允許墨西哥工人成立工會(huì)并建立獨(dú)立的勞動(dòng)法院；二是規(guī)定至少75%的汽車(chē)零部件產(chǎn)自北美，且至少70%的汽車(chē)用鋼材源自北美，40%～45%的汽車(chē)零部件須由時(shí)薪不低于16美元的工人生產(chǎn)。萊特希澤宣稱USMCA很好地實(shí)現(xiàn)了本屆美國(guó)政府貿(mào)易談判目標(biāo)，通過(guò)精心設(shè)計(jì)的規(guī)則可讓企業(yè)在充分發(fā)揮北美供應(yīng)鏈效率的同時(shí)，消除損害美國(guó)工人的工資逐底競(jìng)爭(zhēng)。據(jù)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)預(yù)計(jì)，USMCA將為美國(guó)創(chuàng)造約3萬(wàn)個(gè)新汽車(chē)業(yè)崗位。USTR進(jìn)一步指出，若考慮到對(duì)整個(gè)供應(yīng)鏈的影響，這一數(shù)字將達(dá)到8萬(wàn)個(gè)。(34)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, pp.88-90.

第三，注重國(guó)內(nèi)政策空間的優(yōu)先性和靈活度，強(qiáng)化美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)。關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)時(shí)期，為提高應(yīng)對(duì)外國(guó)不公平競(jìng)爭(zhēng)行為的成效，美國(guó)制定包括“301條款”在內(nèi)的系列貿(mào)易政策，并曾發(fā)揮過(guò)巨大震懾作用，但世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的程序設(shè)計(jì)中止了這一效應(yīng)。特朗普政府在抨擊之余，注重在自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略中納入加強(qiáng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的制度設(shè)計(jì)。一是弱化爭(zhēng)端解決機(jī)制效力。美日、美中初步貿(mào)易協(xié)定中，爭(zhēng)端解決程序都未包含第三方仲裁或調(diào)解機(jī)制，而主要通過(guò)雙邊磋商和自力救濟(jì)來(lái)解決爭(zhēng)議。USMCA中，美國(guó)與加拿大間將逐步取消投資者與國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制(ISDS)，美國(guó)與墨西哥的ISDS僅適用于石油、天然氣、基礎(chǔ)設(shè)施等有限的政府合約，且僅就違反國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、政府征收和補(bǔ)償提出申訴，不包括間接征收。二是擴(kuò)大國(guó)家安全范圍?！睹廊諗?shù)字貿(mào)易協(xié)定》在USMCA數(shù)字貿(mào)易規(guī)則基礎(chǔ)上新增的安全例外條款，通過(guò)采用“該方判定的” (it determines)、“它認(rèn)為的”(it considers)等文字表述方式，明確該例外條款的“自裁決”(35)是否為“自裁決”性質(zhì)的區(qū)分依據(jù)主要在于，援引該例外條款時(shí)，當(dāng)事國(guó)是否擁有足夠的自裁決權(quán)。性質(zhì)，旨在將有關(guān)“基本安全利益”的裁量權(quán)交由本國(guó)而非第三方行使，盡可能保留美國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)。同時(shí)，條款未對(duì)“基本安全利益”進(jìn)行限定。(36)禁止要求一方提供或允許接觸該方判定的(it determines)與其基本安全利益相抵觸的任何信息；不得阻止一方采取它認(rèn)為的(it considers)為履行其維持或恢復(fù)國(guó)際和平、安全或保護(hù)其基本安全利益所必需的措施。Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 4.寬泛的措辭，可任由美國(guó)將經(jīng)濟(jì)安全等納入“基本安全利益”范疇，從而使二戰(zhàn)后GATT/世貿(mào)組織原本限于軍事和國(guó)防領(lǐng)域的安全例外在內(nèi)涵上實(shí)現(xiàn)大幅拓展。(37)GATT第21條的措辭將一般安全例外的范圍基本限定于軍事和國(guó)防領(lǐng)域。2019年4月，世貿(mào)組織就烏克蘭和俄羅斯有關(guān)國(guó)家安全問(wèn)題的爭(zhēng)端已對(duì)此做出里程碑式的裁決。三是納入“日落條款”。USMCA規(guī)定除非締約方明確同意延長(zhǎng)期限，否則協(xié)議將在16年后到期。每隔6年，締約方將審查協(xié)議以決定是否延期。該規(guī)定旨在確保締約方擁有更新USMCA的能力，以應(yīng)對(duì)意外的情況發(fā)生。(38)Robert E. Lighthizer， “How to Make Trade Work for Workers,” Foreign Affairs, July/August 2020, p.90.

第四，構(gòu)建“對(duì)等公平”的全球貿(mào)易新秩序，維護(hù)美國(guó)全球主導(dǎo)地位。特朗普政府多次指責(zé)世貿(mào)組織允許成員自我認(rèn)定為發(fā)展中國(guó)家的制度設(shè)計(jì)，使部分成員得以享受相對(duì)于發(fā)達(dá)成員較輕的義務(wù)水平。(39)USTR, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report, March, 2018, p.86.與此同時(shí)，大力抨擊中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式不符合市場(chǎng)導(dǎo)向原則，稱世貿(mào)組織使中國(guó)獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但卻并未提供實(shí)現(xiàn)變革所需的工具，(40)U.S. Mission to International Organizations in Geneva, “Ambassador Shea: China’s Trade-Disruptive Economic Model and Implications for the WTO,” https://geneva.usmission.gov/2018/07/27/55299/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月29日)并視此為美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力下滑和全球主導(dǎo)地位衰落的關(guān)鍵原因。正因此，通過(guò)系列雙邊和小區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判，逐步滲透以“美國(guó)優(yōu)先”為絕對(duì)原則、權(quán)利和義務(wù)更加“對(duì)等”“公平”的美式規(guī)則，成為本屆美國(guó)政府重構(gòu)全球貿(mào)易秩序的重要路徑。而遏制中國(guó)崛起，維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)地位的意圖，則清晰體現(xiàn)在特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略中。一是談判對(duì)象的選擇。例如，美國(guó)正與肯尼亞商討簽署非洲大陸自貿(mào)協(xié)定模版，明確表示“將借此挑戰(zhàn)中國(guó)在非洲的敘事方式”。(41)“Kenyan Official: Trade Deal with U.S. Needed in Case AGOA Ends,”Inside US Trade Daily Report, Mar.4. 2020.又如，美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》指出中國(guó)尋求在印太地區(qū)取代美國(guó)，而美國(guó)將與該地區(qū)國(guó)家達(dá)成雙邊貿(mào)易協(xié)定，建立自由國(guó)家的自由市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)抗中國(guó)不公平貿(mào)易做法并限制其對(duì)敏感技術(shù)的獲取。(42)The White House, National Security Strategy of the United States of America, December 2017, pp.45-48.美國(guó)在評(píng)估印度、菲律賓、越南等國(guó)的談判價(jià)值時(shí)，牽制中國(guó)在亞太地區(qū)的影響力是屢被提及的重要因素。二是談判目標(biāo)的制定。因認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制是中國(guó)擁有競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，而世貿(mào)組織尚難以解決這一問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)，(43)USTR， 2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance, March 2020, pp.8-9.美國(guó)一方面以此為抓手施壓世貿(mào)組織進(jìn)行重大變革，另一方面將中國(guó)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革以符合“市場(chǎng)導(dǎo)向條件標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)定為美中貿(mào)易談判根本目標(biāo)。三是協(xié)定文本的內(nèi)容。例如，USMCA“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”條款是美國(guó)利用國(guó)內(nèi)法限制締約方選擇自貿(mào)協(xié)定伙伴的嘗試，為邊緣化中國(guó)做準(zhǔn)備。又如，《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》在USMCA基礎(chǔ)上增加的加密信息和通信技術(shù)產(chǎn)品條款、安全例外條款，(44)Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 21.該條規(guī)定明確禁止他方要求轉(zhuǎn)讓或者提供使用加密技術(shù)的通信技術(shù)產(chǎn)品的專有信息；Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 4.該條規(guī)定不得要求一方提供或允許接觸該方判定的與其基本安全利益相抵觸的任何信息。在提升信息和技術(shù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)可讓美國(guó)最大限度保留采取單邊措施的靈活性，富含遏制中國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意圖。

三、特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略的主要影響

特朗普正打造的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)與世貿(mào)組織為代表的多邊貿(mào)易體制存在明顯差異，不僅在于協(xié)定覆蓋范圍和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)有很大不同，而且表現(xiàn)在它致力于使所有締約方承擔(dān)大致相同的義務(wù)水平，制度設(shè)計(jì)帶有鮮明的權(quán)力特征并且富含針對(duì)中國(guó)的意味，對(duì)二戰(zhàn)以來(lái)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系造成前所未有的沖擊。

第一，削弱世貿(mào)組織在全球貿(mào)易秩序中的地位。世貿(mào)組織作為一個(gè)龐大的制度體系，由一套極其復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)政策、政府政策和政治限制結(jié)合而成。通過(guò)各種規(guī)則或者法律規(guī)范，對(duì)公共或私人事務(wù)的決策者設(shè)置了不同層次的限制，對(duì)世貿(mào)組織的決策效率形成掣肘。(45)John H. Jackson, The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations, The MIT Press, 2nd edition, October, 1997, pp.338-339.多哈回合以來(lái)，世貿(mào)組織談判功能基本陷入停滯，尚未找到適當(dāng)?shù)钠平夥桨?，而特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略則是進(jìn)一步提升事態(tài)的嚴(yán)重性。一是世貿(mào)組織將更加難以突破治理僵局。其一，當(dāng)世界最大經(jīng)濟(jì)體的美國(guó)開(kāi)始質(zhì)疑多邊框架是否仍然符合其利益，并試圖通過(guò)自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略削弱甚至取代多邊貿(mào)易體系時(shí)，世貿(mào)組織改革領(lǐng)導(dǎo)力的“金德?tīng)柌裣葳濉眴?wèn)題將會(huì)持續(xù)存在。盡管中國(guó)等新興發(fā)展中成員有意愿為全球經(jīng)濟(jì)治理貢獻(xiàn)更大作用，但缺少美國(guó)的支持，尚不足以成為打破世貿(mào)組織發(fā)展困境的主要力量。其二，隨著特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，對(duì)該自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的成員來(lái)說(shuō)，世貿(mào)組織的重要性會(huì)有所降低，可能會(huì)導(dǎo)致這部分成員參與世貿(mào)組織改革的動(dòng)力減少，不利于各項(xiàng)改革議程的推進(jìn)。其三，當(dāng)美國(guó)聯(lián)合發(fā)達(dá)成員在世貿(mào)組織內(nèi)向發(fā)展中成員特殊和差別待遇資格(S&DT)發(fā)起全面挑戰(zhàn),并試圖通過(guò)自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略重構(gòu)締約方大致相同義務(wù)水平的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系時(shí)，發(fā)達(dá)成員和發(fā)展中成員的矛盾必然更加凸顯，從而加大了多邊共識(shí)的達(dá)成難度。二是世貿(mào)組織面臨被邊緣化的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。一方面，若接下來(lái)美國(guó)與歐盟、英國(guó)等貿(mào)易談判進(jìn)展順利，則有望在占世界經(jīng)濟(jì)比重3/4的區(qū)域內(nèi)重建“平衡且對(duì)等”的貿(mào)易關(guān)系。而自貿(mào)區(qū)內(nèi)持續(xù)削減的貿(mào)易壁壘在帶來(lái)巨大貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)的同時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致世貿(mào)組織為核心的多邊貿(mào)易體系的影響力和重要性持續(xù)下降。另一方面，世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決功能的缺失進(jìn)一步削弱其在全球貿(mào)易秩序中的地位。2019年12月18日，世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)陷入癱瘓后的首次爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)例會(huì)透露，至少有10項(xiàng)懸而未決的上訴必須暫停，直到上訴機(jī)構(gòu)恢復(fù)運(yùn)作為止。若各方無(wú)法就解決此類糾紛的臨時(shí)安排達(dá)成一致，另外33起正由專家組審理的糾紛將會(huì)面臨潛在的法律困境。(46)WTO,WT/DSB/M/438， February 25, 2020; WTO, WT/DSB/W/609/Rev.15, December 6, 2019， p.15.

第二，加劇全球貿(mào)易領(lǐng)域的沖突風(fēng)險(xiǎn)。2020年3月27日，歐盟、中國(guó)等16個(gè)世貿(mào)組織成員發(fā)表聯(lián)合聲明，決定建立多方臨時(shí)上訴仲裁安排，在世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)停擺期間審理參加方提起上訴的案件。但缺少美國(guó)的參與，任何爭(zhēng)端解決安排只能暫時(shí)處理成員間貿(mào)易糾紛，卻無(wú)法有效制止美國(guó)的單邊主義措施，貿(mào)易沖突隨時(shí)可能會(huì)升級(jí)。一是全球貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制碎片化現(xiàn)象正在不斷加劇。為緩解世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決功能受阻的影響，除上述歐盟等成員決定設(shè)立的多方臨時(shí)上訴仲裁安排之外，各成員也可能與主要貿(mào)易伙伴協(xié)商建立適合彼此的爭(zhēng)端解決方式，從而可能形成多個(gè)雙邊/區(qū)域性的爭(zhēng)端解決機(jī)制。例如，2019年7月25日，歐盟和加拿大發(fā)布聯(lián)合聲明，確立雙方臨時(shí)上訴仲裁制度。2019年10月21日，歐盟和挪威通知世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，雙方已簽署臨時(shí)上訴仲裁協(xié)議。二是特朗普青睞使用關(guān)稅威脅來(lái)助推談判的行事方式使全球貿(mào)易秩序難以維持穩(wěn)定預(yù)期。在美韓、美墨加、美中、美日貿(mào)易談判期間，特朗普曾屢次向談判對(duì)象施加關(guān)稅威脅。2020年1月達(dá)沃斯論壇舉行期間，特朗普再次宣稱要對(duì)歐洲汽車(chē)征收高關(guān)稅，表示若談判未能如愿，美國(guó)將采取強(qiáng)硬策略。(47)Heather Long, “Trump Threatens Europe with Fresh Tariffs in Davos, Deepening a Rift with Longtime U.S. Allies,” https://www.washingtonpost.com/business/2020/01/21/trump-threatens-europe-with-fresh-tariffs-davos-deepening-rift-with-long-time-us-allies/. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月9日)在世貿(mào)組織規(guī)則缺乏實(shí)際制約力之際，這種做法極易引發(fā)各國(guó)關(guān)稅大戰(zhàn)。三是特朗普自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的制度設(shè)計(jì)具有鮮明的強(qiáng)權(quán)特征。一方面，特朗普正試圖恢復(fù)以權(quán)力為基礎(chǔ)的爭(zhēng)端解決程序。在USMCA中，投資者—國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制的適用范圍受到嚴(yán)格限制。(48)USMCA, Annex 14-E.在中美和中日初步貿(mào)易協(xié)定中，爭(zhēng)端解決路徑均未包含第三方仲裁或者調(diào)解機(jī)制，而是主要依靠雙邊協(xié)商或自助方式來(lái)尋求救濟(jì)。另一方面，特朗普正試圖使美國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易政策凌駕于自貿(mào)協(xié)定之上。例如，USMCA確定一國(guó)是否為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”的依據(jù)為締約方國(guó)內(nèi)法，而根據(jù)美國(guó)《1930年關(guān)稅法》關(guān)于“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的定義，美商務(wù)部在裁定該問(wèn)題上擁有很大的自由裁量權(quán)且作出的決定為最終裁決，不受法院的司法審查。(49)“(18)(D) of 19 U.S. Code § 1677 - Definitions; Special Rules，”https://www.law.cornell.edu/uscode/text/19/1677. (上網(wǎng)時(shí)間：2020年9月1日)同樣，美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的安全例外條款，判斷某種情形是否屬于“基本安全利益”的裁量權(quán)也完全取決于締約方。這類規(guī)則很可能被異化為美方采取單邊措施的工具，使全球貿(mào)易秩序面臨失控的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系割裂趨勢(shì)。國(guó)際社會(huì)由多個(gè)成員組成，各方國(guó)情、發(fā)展水平和制度能力有所不同，全球貿(mào)易體系的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)建立在開(kāi)放和包容的基礎(chǔ)之上，平衡好削減貿(mào)易壁壘、國(guó)家安全、可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)之間的關(guān)系。然而，特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略與此背道而馳，使國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系割裂趨勢(shì)日益凸顯。一是特朗普政府在推進(jìn)自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略的同時(shí)，對(duì)世貿(mào)組織規(guī)則現(xiàn)代化提出不切實(shí)際的要求，顯著提升多邊規(guī)則的談判難度，必將進(jìn)一步催生區(qū)域?qū)用娴男乱?guī)則，加劇全球貿(mào)易體系碎片化。例如，美將USMCA數(shù)字貿(mào)易規(guī)則視為“黃金標(biāo)準(zhǔn)”并企圖將其納入世貿(mào)組織電子商務(wù)談判之中。(50)“Internet Association Sees Digital Opportunities in U.S. - Kenya Trade Deal,”Inside U.S. Trade Daily Report, February 7, 2020.截至2020年8月底，因談判方分歧明顯，美方所堅(jiān)持的確?？缇硵?shù)據(jù)自由流動(dòng)、嚴(yán)格禁止本地化及轉(zhuǎn)讓源代碼等棘手議題，迄今尚未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性談判階段。與此同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)性區(qū)域數(shù)字貿(mào)易規(guī)則卻在不斷涌現(xiàn)。除美國(guó)正在尋求與盟友締結(jié)數(shù)字貿(mào)易協(xié)議之外，英日澳等發(fā)達(dá)成員也在加快推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判。其中，《澳大利亞—新加坡數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)議》已于2020年3月完成談判。二是特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略過(guò)度偏離開(kāi)放、包容和非歧視待遇原則。一方面，特朗普政府致力于實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)字貿(mào)易、勞工、環(huán)境高標(biāo)準(zhǔn)，但國(guó)際社會(huì)中的大多數(shù)仍是發(fā)展中成員，尚不具備簽署高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定的能力。另一方面，特朗普政府所要打造的“自由國(guó)家的自由貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)”嚴(yán)格排斥那些不被其認(rèn)可為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”的國(guó)家，導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)相當(dāng)程度的封閉性。三是特朗普政府試圖迫使他國(guó)在中美兩大貿(mào)易集團(tuán)間進(jìn)行選擇，致使兩大經(jīng)濟(jì)體愈行愈遠(yuǎn)的同時(shí)進(jìn)一步割裂國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系。隨著美將中國(guó)界定為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”并宣告對(duì)華接觸戰(zhàn)略徹底失敗，如何邊緣化中國(guó)被納入特朗普自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略構(gòu)想，并清晰體現(xiàn)在USMCA“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”條款中。此外，特朗普政府在表達(dá)愿與印太地區(qū)國(guó)家簽署自貿(mào)協(xié)定以及與肯尼亞商討簽署非洲大陸自貿(mào)協(xié)定模板時(shí)，都曾明確表達(dá)了美國(guó)削弱中國(guó)在以上地區(qū)影響力的意圖。(51)The White House, “Remarks by President Trump at APEC CEO Summit, Da Nang, Vietnam，” https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/.(上網(wǎng)時(shí)間：2020年9月1日)美致力于切斷而非穩(wěn)固中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的舉措與意圖，將使國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系進(jìn)一步分裂化。

第四，阻礙世界均衡發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在世界貿(mào)易份額、獲取融資和技術(shù)、市場(chǎng)發(fā)展水平、制度完善程度、財(cái)政和人力資源等方面仍存巨大差距，若一味迫使發(fā)展中國(guó)家開(kāi)放市場(chǎng)，忽視發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展需求，將會(huì)加劇世界資源和財(cái)富日益集中的惡性循環(huán)，將整個(gè)世界推向更深層次的兩極分化。然而，特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略與世界均衡發(fā)展目標(biāo)之間存在顯見(jiàn)沖突。一是特朗普所致力于實(shí)現(xiàn)的“公平貿(mào)易”突破了傳統(tǒng)反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼等貿(mào)易救濟(jì)措施中“低于成本定價(jià)”的商業(yè)范疇，將之與人權(quán)、環(huán)境等社會(huì)目標(biāo)掛鉤，大幅增加發(fā)展中國(guó)家的生產(chǎn)成本。究其本質(zhì)，是以犧牲發(fā)展中國(guó)家的利益為代價(jià)，保護(hù)美國(guó)本土產(chǎn)業(yè)免受沖擊的貿(mào)易壁壘。二是特朗普自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略具有很強(qiáng)的技術(shù)民族主義色彩，未來(lái)發(fā)展中國(guó)家獲取高新技術(shù)的道路將更加艱難。例如，因擔(dān)心企業(yè)專有信息泄露會(huì)削弱美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，USMCA規(guī)定了迄今最為嚴(yán)格的禁止本地化、披露或轉(zhuǎn)讓源代碼的要求。(52)USMCA, Chapter 19, Article 19.11 & 19.12 & 19.16.但知識(shí)和技能的傳播對(duì)于國(guó)際社會(huì)整體生產(chǎn)率的增長(zhǎng)和不平等的削減至關(guān)重要，過(guò)度的技術(shù)壟斷措施會(huì)嚴(yán)重阻礙技術(shù)的正常傳播，擴(kuò)大全球發(fā)展不平衡。三是特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略顯著加劇了全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)割裂程度。經(jīng)合組織(OECD)報(bào)告曾指出，當(dāng)與貿(mào)易協(xié)定結(jié)合時(shí)，成員方的數(shù)字連接性將增加10%，出口額增加2.3%。(53)OECD， Trade in the Digital Era， March 2019, p.2.反之，若被排斥在貿(mào)易協(xié)定外，則會(huì)產(chǎn)生相對(duì)應(yīng)的負(fù)面效應(yīng)。然而，特朗普政府在不遺余力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的同時(shí)，還要求世貿(mào)組織必須達(dá)成一個(gè)雄心勃勃的電子商務(wù)協(xié)定。但對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，在開(kāi)展電子商務(wù)活動(dòng)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、制度、經(jīng)驗(yàn)等方面存在諸多限制，現(xiàn)階段并不具備實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的能力。這也是眾多發(fā)展中成員特別是最不發(fā)達(dá)成員迄今未加入世貿(mào)組織電子商務(wù)談判的重要原因。(54)經(jīng)作者梳理，截至2020年7月，全部36個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均已加入世貿(mào)組織電子商務(wù)談判，參與率達(dá)到100%。17個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中有8個(gè)加入談判，參與率為47.1%。80個(gè)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體(此處已去除最不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體)中有35個(gè)加入談判，參與率為43.8%。最不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體則明顯消極，迄今只有3個(gè)成員加入談判，分別是緬甸、老撾和貝寧，參與率僅為6.4%。若發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期游離于貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)之外，無(wú)疑會(huì)越來(lái)越被邊緣化，擴(kuò)大全球數(shù)字發(fā)展鴻溝。四是特朗普試圖打造平衡對(duì)等的貿(mào)易伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，逐步取代發(fā)展中成員得以享受較輕義務(wù)水平的世貿(mào)組織體系，未來(lái)發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展空間將愈發(fā)狹窄。與此同時(shí)，自貿(mào)協(xié)定文本中為削弱發(fā)展中國(guó)家低成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而特意設(shè)置的原產(chǎn)地規(guī)則、勞工、環(huán)境等限制條件，以及不斷擴(kuò)張的區(qū)域自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)持續(xù)下降的關(guān)稅水平，都會(huì)不可避免地侵蝕世貿(mào)組織發(fā)展中成員特殊和差別待遇的優(yōu)惠利益，使全球均衡發(fā)展目標(biāo)更加難以實(shí)現(xiàn)。

第五，給中國(guó)發(fā)展制造一定的外部阻力。雖然全球化時(shí)代國(guó)際貿(mào)易被完全割裂的可能性微乎其微，將中國(guó)徹底排斥在全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)外也不具備現(xiàn)實(shí)可能性，但作為特朗普政府自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略的重點(diǎn)針對(duì)目標(biāo)，中國(guó)難以完全避免這一戰(zhàn)略帶來(lái)的壓力。一是影響中國(guó)在經(jīng)濟(jì)一體化中的地位和嵌入全球價(jià)值鏈的深度。諸如USMCA規(guī)定的高標(biāo)準(zhǔn)原產(chǎn)地規(guī)則將會(huì)對(duì)企業(yè)投資選址等商業(yè)決策產(chǎn)生一定影響，或?qū)?dǎo)致全球供應(yīng)鏈體系發(fā)生潛移默化的變化。自貿(mào)協(xié)定體系中出現(xiàn)的限制締約方與“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”簽署貿(mào)易協(xié)定的條款，也將會(huì)給中國(guó)與他國(guó)發(fā)展貿(mào)易伙伴關(guān)系制造一定障礙，使中國(guó)面臨被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。二是給中國(guó)帶來(lái)更大的制度改革壓力。一方面，特朗普正在通過(guò)雙邊貿(mào)易談判，直接向中國(guó)施加結(jié)構(gòu)性改革壓力；另一方面，自貿(mào)協(xié)定戰(zhàn)略所產(chǎn)生的“志同道合”國(guó)家間的制度趨同效應(yīng)，將使中國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系重構(gòu)之際處于不利地位。三是中美貿(mào)易沖突失控風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。在中美初步貿(mào)易協(xié)定文本中，爭(zhēng)端解決途徑并不包含第三方仲裁或調(diào)解機(jī)制。若一旦發(fā)生爭(zhēng)端，主要通過(guò)磋商和自力救濟(jì)方式。在世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制癱瘓之際，這種爭(zhēng)端解決方式難以起到足夠的緩沖作用。而與此同時(shí)，中美第二階段貿(mào)易談判仍有待舉行，將關(guān)涉中國(guó)結(jié)構(gòu)性改革等棘手議題。因特朗普慣于采取單邊施壓手段，在兩國(guó)達(dá)成最終安排之前，貿(mào)易沖突隨時(shí)可能升級(jí)。四是中國(guó)高科技發(fā)展將會(huì)遭遇不少阻礙。除直接通過(guò)中美雙邊貿(mào)易談判要求中國(guó)承擔(dān)高于世貿(mào)組織內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)之外，《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》在USMCA基礎(chǔ)上增加的加密信息和通信技術(shù)產(chǎn)品條款及安全例外條款(55)Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 21.該條規(guī)定明確禁止他方要求轉(zhuǎn)讓或者提供使用加密技術(shù)的通信技術(shù)產(chǎn)品的專有信息；Agreement between United States and Japan Concerning Digital Trade, Article 4.該條規(guī)定不得要求一方提供或允許接觸該方判定的與其基本安全利益相抵觸的任何信息。都旨在進(jìn)一步提升信息技術(shù)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，可最大程度地減少美國(guó)高科技的輸出風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)中國(guó)的意味明顯。而正在進(jìn)行的世貿(mào)組織電子商務(wù)談判，同樣被視為遏制中國(guó)技術(shù)發(fā)展、維護(hù)美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先地位的重要場(chǎng)合。美國(guó)所主張的禁止本地化、轉(zhuǎn)讓源代碼要求，均與此目的直接相關(guān)。在此系列舉措之下，中國(guó)高新技術(shù)發(fā)展道路勢(shì)必會(huì)更加艱難。○