行政立法的產(chǎn)生和發(fā)展歷史探析

陳珺珺

關(guān)鍵詞必然性 權(quán)力制約 范圍 體系化 立法模式

一、行政立法的產(chǎn)生

行政立法的產(chǎn)生有著很長(zhǎng)的歷史。早在16世紀(jì)三十年代英國(guó)議會(huì)就作出了行政立法授權(quán)。到1920年，戰(zhàn)時(shí)特別體制尚未廢止，各種行政立法和規(guī)章則已達(dá)到議會(huì)立法的5倍之多。在美國(guó)，聯(lián)邦政府成立時(shí)就已經(jīng)存在立法權(quán)力的委任，美國(guó)的委任立法是在美國(guó)法院對(duì)委任立法的合憲性問題的肯定與否定中逐步發(fā)展的。

（一）行政立法產(chǎn)生的原因

行政立法得以產(chǎn)生，究其原因可以做出如下分析。

第一，國(guó)家職能劃分的相對(duì)性?，F(xiàn)代國(guó)家是以權(quán)力的相對(duì)分立為特征的，無論是三權(quán)分立制的國(guó)家還是議行合一制的國(guó)家，都對(duì)國(guó)家權(quán)力作了相對(duì)的劃分?？梢哉f國(guó)家職能發(fā)展過程中的這種由一統(tǒng)化到分散化的過程反映了國(guó)家職能進(jìn)步的客觀事實(shí)，是人類國(guó)家整體發(fā)展的一大成果。但是這種劃分沒有絕對(duì)意義。到了20世紀(jì)中期以后國(guó)家職能出現(xiàn)了由分散化向統(tǒng)一化發(fā)展的趨向。美國(guó)著名學(xué)者古德諾在所著《政治與行政》一書中認(rèn)為表達(dá)國(guó)家意志的行為和執(zhí)行國(guó)家意志的行為有時(shí)是難以明確分清的，表達(dá)國(guó)家意志時(shí)可能涉及到執(zhí)行國(guó)家意志，而執(zhí)行國(guó)家意志時(shí)也可能無形中表達(dá)了國(guó)家意志。國(guó)家職能由分散化向統(tǒng)一化發(fā)展的趨向集中體現(xiàn)在行政權(quán)力的擴(kuò)張上，行政與立法的界限越來越模糊，行政機(jī)關(guān)不僅行使傳統(tǒng)的管理、組織的權(quán)力，還行使著制定規(guī)則的權(quán)力、解決爭(zhēng)議的權(quán)力。

第二，立法權(quán)的有限性。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，立法機(jī)關(guān)的時(shí)間有限性。19世紀(jì)后期特別是進(jìn)入20世紀(jì)以來，西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入壟斷資本主義階段，社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，各種經(jīng)濟(jì)問題大量出現(xiàn)，政府必須積極主動(dòng)地介入市民社會(huì)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。行政機(jī)關(guān)的職能就急劇膨脹，相應(yīng)地需要更多的法律規(guī)范將行政權(quán)納入法治軌道。而立法機(jī)關(guān)時(shí)間精力有限，無法作出大量的詳細(xì)的規(guī)定，甚至留下法律空白，只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法。

其二，立法機(jī)關(guān)相對(duì)遠(yuǎn)離立法客體。立法行為的完成是在一定的立法主體和立法客體的相互作用下實(shí)現(xiàn)的?！傲⒎ㄖ黧w和立法客體的關(guān)系直接影響法律的產(chǎn)出，既影響法律產(chǎn)出的質(zhì)，又影響法律產(chǎn)出的量?；蛘邠Q一種說法，立法主體與立法客體的距離越近，立法產(chǎn)出的質(zhì)量就越高。反之，立法主體與立法客體的距離越遠(yuǎn)，立法產(chǎn)出的質(zhì)量就越低?！毙姓C(jī)關(guān)作為立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，決定了它比立法機(jī)關(guān)與社會(huì)事態(tài)有著更經(jīng)常、更廣泛、更直接的聯(lián)系。行政機(jī)關(guān)能深刻認(rèn)識(shí)社會(huì)事態(tài)，就有可能制定出高質(zhì)量的規(guī)范。

其三，立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范靈活性較弱。進(jìn)入20世紀(jì)以后，社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)生活變化異常迅速，立法機(jī)關(guān)立法程序繁瑣，周期長(zhǎng)，所立之法倘若過于細(xì)化，只能嚴(yán)重滯后于社會(huì)的發(fā)展，而且立法機(jī)關(guān)所立之法不能隨意修改，否則就缺乏了法律規(guī)范的穩(wěn)定性。而行政機(jī)關(guān)立法程序簡(jiǎn)便、形式靈活、立法迅速及時(shí)，可以隨著情況的變化而修改，能夠很好適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

其四，立法機(jī)關(guān)立法時(shí)機(jī)受到一定的限制。有些事項(xiàng)處于試驗(yàn)階段，立法機(jī)關(guān)立法的時(shí)機(jī)不成熟。立法機(jī)關(guān)只有對(duì)要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系有了深刻認(rèn)識(shí)，把握了其中的規(guī)律時(shí)，也就是說時(shí)機(jī)成熟時(shí)才能立法。對(duì)于新出現(xiàn)的問題為了取得經(jīng)驗(yàn)，立法機(jī)關(guān)通常會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)立法，待積累了經(jīng)驗(yàn)、時(shí)機(jī)成熟后再上升為法律。

第三，行政管理的專業(yè)性和技術(shù)性。19世紀(jì)后期以來，隨著科技的迅速發(fā)展，越來越多的領(lǐng)域具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，例如傳染病控制、污染防治、互聯(lián)網(wǎng)管理等。而立法機(jī)關(guān)的人員通常是民意的代表，并非某個(gè)領(lǐng)域的專家，他們更多的是從政治的角度考慮問題。對(duì)于這些事項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)沒有能力考慮技術(shù)細(xì)節(jié)從而制定規(guī)范進(jìn)行規(guī)制。然而相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)由于在某個(gè)領(lǐng)域長(zhǎng)期地進(jìn)行管理工作，擁有了豐富的經(jīng)驗(yàn)，立法機(jī)關(guān)則不得不向行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法。

（二）行政立法產(chǎn)生后的制約機(jī)制

行政立法的產(chǎn)生使得傳統(tǒng)的立法權(quán)配置格局發(fā)生了改變，使得規(guī)范的制定者與規(guī)范的執(zhí)行者合二為一，傳統(tǒng)的分權(quán)理論和法治原則面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何確保行政立法合法、公正地運(yùn)行，成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。這就需要對(duì)行政立法予以適當(dāng)?shù)闹萍s。在權(quán)力分立制衡理論的洗禮下，各國(guó)對(duì)行政立法的制約主要采取的是權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制，即以立法權(quán)、司法權(quán)制約行政立法權(quán)。

1.立法權(quán)制約行政立法權(quán)機(jī)制

其一，授權(quán)法制約。議會(huì)或者國(guó)會(huì)在制定授權(quán)法時(shí)，一般會(huì)明確規(guī)定委任立法的范圍、目的、條件、方式、機(jī)關(guān)、程序、期限等。

其二，備查制度制約。英國(guó)議會(huì)對(duì)委任立法的主要監(jiān)督方式之一就是送交議會(huì)備查。送交議會(huì)的規(guī)則或者條例可以因任何原因受到抨擊。條規(guī)的送交程序包括兩種類型批準(zhǔn)型程序和否決型程序。美國(guó)國(guó)會(huì)利用立法否決的時(shí)期較晚，最早規(guī)定立法否決的法律出現(xiàn)在1932年。

其三，專門機(jī)關(guān)審查制度制約。1944年，英國(guó)議會(huì)下議院成立了一個(gè)專門委員會(huì)審查行政機(jī)關(guān)制定的委任立法。1973年，上下兩院設(shè)立一個(gè)法定條規(guī)聯(lián)合委員會(huì)，專門審查提交議會(huì)的各項(xiàng)行政管理法規(guī)和行政管理法規(guī)草案。

2.司法權(quán)制約行政立法權(quán)機(jī)制

由于各國(guó)法院系統(tǒng)設(shè)置的不同，司法權(quán)制約行政立法權(quán)的機(jī)制可分為普通法院的制約機(jī)制、行政法院的制約機(jī)制和憲法法院的制約機(jī)制。

其一，普通法院的制約。英美法系國(guó)家沒有公法與私法之分，也沒有獨(dú)立于普通法院之外的法院系統(tǒng)，司法審查權(quán)由普通法院行使，主要審查行政機(jī)關(guān)委任立法是否越權(quán)，包括實(shí)質(zhì)越權(quán)和程序越權(quán)。美國(guó)法院對(duì)行政立法的司法審查始于20世紀(jì)30年代。美國(guó)法院對(duì)行政立法可以進(jìn)行違憲審查，也可以進(jìn)行違法審查;可以從實(shí)體和程序兩個(gè)方面進(jìn)行審查。

其二，行政法院的制約。法國(guó)對(duì)行政立法監(jiān)督的主體主要是行政法院。行政法院在訴訟程序中可以審查條例的效力，根據(jù)違法無效的原則，撤銷違法的條例。這里的違法指的是無權(quán)限、形式上的缺陷、權(quán)力濫用和違反法律。此外，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)制定必要的條例時(shí)，公民可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)，并可對(duì)行政機(jī)關(guān)的拒絕決定，向行政法院提起訴訟?？梢姺▏?guó)行政法院不僅可以監(jiān)督制約行政立法作為行為，也可以監(jiān)督制約行政立法不作為。在德國(guó)，行政法院對(duì)行政立法進(jìn)行違法性審查。在具體案件中，行政法院審查行政立法：（1）是否具有充分的、符合基本法第80條第1款規(guī)定的授權(quán)根據(jù);（2）形式上是否符合規(guī)定;（3）內(nèi)容上是否符合授權(quán)根據(jù);（4）與其他上位階的法律是否一致;（5）如果存在裁量，其發(fā)布是否無裁量瑕疵。德國(guó)行政法院對(duì)行政立法的審查包括直接審查和間接審查兩種形式。

其三，憲法法院的制約。憲法法院對(duì)行政立法權(quán)的制約在德國(guó)比較有特色。德國(guó)有六種法院系統(tǒng)，其憲法法院是法院中地位最為突出的一個(gè)。憲法法院對(duì)行政立法主要是進(jìn)行違憲審查。德國(guó)憲法法院審查行政立法有三種情況：一是根據(jù)行政機(jī)關(guān)、聯(lián)邦機(jī)關(guān)或州機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，對(duì)法規(guī)進(jìn)行“抽象”審查。二是根據(jù)法院申請(qǐng)，對(duì)該法院進(jìn)行審判中作為判案依據(jù)的法規(guī)進(jìn)行審查。這種審查是具體審查，它是由具體案件適用引起的。三是普通公民可以自身憲法權(quán)利被公權(quán)力機(jī)關(guān)侵害為由，向憲法法院提起憲法訴愿，其中有可能涉及法規(guī)違憲需要進(jìn)行審查的問題。

二、行政立法的發(fā)展

（一）行政立法范圍的發(fā)展

行政立法范圍的發(fā)展表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，行政立法調(diào)整的客體涉及社會(huì)生活的方方面面。行政立法的客體簡(jiǎn)單講就是行政立法的客觀對(duì)象，包括行政立法權(quán)所涉及到的社會(huì)事態(tài)以及社會(huì)關(guān)系等。隨著國(guó)家干預(yù)的進(jìn)一步加強(qiáng)，行政權(quán)所涉及的范圍越來越廣。行政權(quán)涉及的這些領(lǐng)域應(yīng)該受到規(guī)范的調(diào)整，在這種背景下，行政立法獲得了蓬勃發(fā)展。

其二，行政立法范圍從實(shí)體性規(guī)范向程序性規(guī)范擴(kuò)展。行政立法如果按照內(nèi)容分類，可分為實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范。行政立法產(chǎn)生初期，行政立法規(guī)范主要是實(shí)體性規(guī)范，而后在程序得到重視的大趨勢(shì)下，行政立法規(guī)范的內(nèi)容才擴(kuò)展到程序性規(guī)范。

其三，行政立法范圍從執(zhí)行性規(guī)范向創(chuàng)制性規(guī)范擴(kuò)展。例如在法國(guó)大革命初期，政府制定的條例以執(zhí)行法律為限。到了20世紀(jì)20年代，隨著政府職務(wù)的擴(kuò)張，議會(huì)無法制定所需的全部規(guī)范，只能授權(quán)政府在法定的期限制定具有法律效力的條例來達(dá)到一定目的。

（二）行政立法的體系化

從宏觀方面對(duì)行政立法的發(fā)展作一考察，不難發(fā)現(xiàn)行政立法呈現(xiàn)出體系化的特征。行政立法的體系化指的是行政立法有自己獨(dú)立的系統(tǒng)，有自己的基本構(gòu)成、結(jié)構(gòu)模式，且各行政立法規(guī)范之間按照一定的規(guī)則有序排列，并非雜亂無章的。行政立法的體系化具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，行政立法體系的構(gòu)成主要由以下四個(gè)方面的因素構(gòu)成。

行政立法的行為構(gòu)成是指行政立法應(yīng)具備的行為序列及其與行為序列對(duì)應(yīng)的程序規(guī)則。沒有相應(yīng)的行為，行政立法是無法制定出來的。雖然各國(guó)行政立法的行為有差異，但就一般情況而論，立法動(dòng)議行為、立法草擬行為、立法審議行為、立法通過行為、立法公布性行為等是不可缺少的行為。這些行為的作出離不開行政立法程序的保障。

行政立法的規(guī)范構(gòu)成是指行政立法總體系包括什么樣的規(guī)范以及這些規(guī)范的名稱，它是行政立法的基本構(gòu)成。例如德國(guó)的行政立法包括行政法令、自制規(guī)章和行政規(guī)章三類。我國(guó)的的行政立法包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章。

行政立法的權(quán)限構(gòu)成是指行政立法過程中各個(gè)主體之間的分工問題，即由哪一個(gè)主體承擔(dān)哪些方面、哪些類別、哪些管理事態(tài)的分工。這是行政立法的一個(gè)實(shí)質(zhì)性問題。行政立法權(quán)限涉及到立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、享有行政立法權(quán)的各行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限劃分關(guān)系。

行政立法的主體構(gòu)成是指行政立法主體資格的構(gòu)成情況。行政立法的主體資格要由法律規(guī)定或者由權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)可，否則沒有制定行政法規(guī)范的權(quán)力。例如在我國(guó)，有權(quán)行政立法的機(jī)關(guān)由憲法和立法法規(guī)定。

其二，行政立法規(guī)范的排列呈現(xiàn)出一定的結(jié)構(gòu)化。行政立法規(guī)范之間按一定的規(guī)則有序排列，并非雜亂無章。一般來講，行政立法規(guī)范具有明顯的層級(jí)結(jié)構(gòu)。這種層級(jí)結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在適用范圍和效力等級(jí)方面。首先，在適用范圍方面，行政立法規(guī)范有中央行政立法和地方行政立法之分，有外部行政立法規(guī)范和內(nèi)部行政立法規(guī)范之分。不同的行政立法規(guī)范在不同的范圍適用。其次，行政立法規(guī)范有效力等級(jí)上的差別。就效力等級(jí)而言，行政立法規(guī)范有上位法與下位法的區(qū)別，下位法要服從上位法，不能與上位法相抵觸。行政立法的體系受行政管理目標(biāo)的制約。行政管理的目標(biāo)分為總目標(biāo)、次目標(biāo)、子目標(biāo)和孫目標(biāo)等目標(biāo)構(gòu)成，正是這些目標(biāo)使行政立法規(guī)范排列成有序的規(guī)范序列。在管理過程中低一級(jí)的行政管理目標(biāo)必須服從高一級(jí)的管理目標(biāo);低一級(jí)的管理目標(biāo)不能有獨(dú)立的目標(biāo)取向，它始終從屬于高一級(jí)的管理目標(biāo)。而且，與行政管理總目標(biāo)相適應(yīng)的行政立法規(guī)范的制定主體往往比與行政管理低層目標(biāo)相適應(yīng)的行政立法規(guī)范的制定主體的法律地位高，因而，行政立法規(guī)范有效力等級(jí)上的差別。在法國(guó)，條例的效力受上級(jí)機(jī)關(guān)條例的限制。再次，同一層次的行政立法規(guī)范之間效力相同，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。

（三）行政立法模式的相對(duì)完善

行政立法的發(fā)展還體現(xiàn)在行政立法模式的相對(duì)完善。行政立法模式的相對(duì)完善表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，間接式的行政立法與直接式的行政立法相結(jié)合。在間接式的行政立法過程中，行政立法的各個(gè)環(huán)節(jié)由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。這種立法模式效率高，但缺乏民主性，影響行政立法的質(zhì)量和行政立法的執(zhí)行。直接式的行政立法在一定程度上可以克服這種弊端。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制使得利益呈現(xiàn)出多元化和組合化的趨勢(shì)，市場(chǎng)參與主體為了保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益，必然有參與政府決策的訴求。直接行政立法就是其公平參與決策的基本途徑。

其二，封閉式的行政立法向參與式的行政立法轉(zhuǎn)變。與封閉式的行政立法不同，參與式的行政立法主體范范圍廣，不僅包括專職行政立法機(jī)關(guān)，也包括公民、法人、社會(huì)組織以及其他利害關(guān)系人;而且行政立法事項(xiàng)是面向社會(huì)公開的。參與式立法可以依主體數(shù)量和立法事項(xiàng)范圍而分為普遍參與制與利害關(guān)系參與制。

其三，委員會(huì)式的行政立法與專家式的行政立法相結(jié)合。委員會(huì)式行政立法是由行政系統(tǒng)內(nèi)部的部門進(jìn)行行政立法的。然而隨著社會(huì)的發(fā)展，行政立法面臨的社會(huì)事態(tài)科技含量越來越高。為了保證行政立法的科學(xué)性和合理性，專家式行政立法是非常必要的，普通的公眾、組織沒有能力參與到高科技領(lǐng)域。行政立法規(guī)制領(lǐng)域的技術(shù)性問題需要科技型專家參與。而行政立法自身環(huán)節(jié)中的技術(shù)問題，如行政立法的名稱、篇幅長(zhǎng)短、體系結(jié)構(gòu)的安排、語言表達(dá)、文字處理、與其他法律、法規(guī)、規(guī)章等的銜接、協(xié)調(diào)等問題則需要專業(yè)法律專家參與。

專家可以多種多樣的方式參與行政立法。行政立法機(jī)關(guān)可以聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員或者學(xué)者作為顧問，或者建立行政立法專家?guī)?，委托專家起草、審議行政立法規(guī)范，或者提供行政立法意見和建議。