責(zé)令改正的法律屬性認(rèn)定研究

吳佳琪

關(guān)鍵詞責(zé)令改正 行政處罰 行政強(qiáng)制 行政命令

一、問題的提出

王元和因華獅公司未在勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間為其設(shè)立公積金賬戶而向淄博市住房公積金管理中心投訴，管理中心對華獅公司作出涉案責(zé)令限期整改通知書。華獅公司不服該通知，向市政府申請行政復(fù)議，市政府作出復(fù)議決定——撤銷管理中心作出的具體行政行為。王元和不服該復(fù)議決定，向法院起訴，一審法院駁回王元和的訴訟請求，王元和不服上訴，二審法院撤銷一審判決和復(fù)議決定，責(zé)令市政府重新作出復(fù)議決定。市政府不服該判決，向最高法院申請?jiān)賹?，再審維持二審判決，駁回市政府的申請。在王元和的案件中，二審和再審的爭議焦點(diǎn)都在于責(zé)令改正是否是行政處罰，一審法院與二審和再審法院觀點(diǎn)相左，由此作出了截然相反的判決。責(zé)令改正究竟是不是行政處罰？如果不是，那么責(zé)令改正應(yīng)該歸屬于哪一種行政行為？學(xué)界迄今為止也沒有形成具有普適性的、統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各種關(guān)于責(zé)令改正性質(zhì)的學(xué)說獨(dú)樹一幟，在立法上的缺失導(dǎo)致司法實(shí)踐中沒有統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響到行政相對人的權(quán)利。

二、責(zé)令改正性質(zhì)認(rèn)定的相關(guān)學(xué)說及辨析

（一）行政處罰說

將責(zé)令改正定性為行政處罰是以前學(xué)界的主流觀點(diǎn)，在北大法寶中以“責(zé)令改正”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，可檢索到3359條中央法規(guī)和司法解釋，再以“責(zé)令改正”和“罰款”作為關(guān)鍵詞在結(jié)果中檢索可得出2164條中央法規(guī)和司法解釋，這還不包括行政處罰的其它種類，只檢索了罰款就可以得出這么高的比例。在行政處罰說里又可分為三種理論，有的學(xué)者認(rèn)為責(zé)令改正屬于救濟(jì)罰，目的是為了恢復(fù)到行為發(fā)生之前的理想法秩序，體現(xiàn)的是對受侵害方的救濟(jì)，比如責(zé)令賠償損失、責(zé)令恢復(fù)原狀等都表現(xiàn)出救濟(jì)的特點(diǎn);有的學(xué)者認(rèn)為責(zé)令改正應(yīng)屬于申誡罰。這部分學(xué)者認(rèn)為如停止侵害、賠償損失、恢復(fù)原狀等這些行政、刑事、民事通用的權(quán)利救濟(jì)手段，本身并不具備懲戒性，但加上“責(zé)令”兩字，其性質(zhì)就專屬于行政行為，這類行政行為突出對當(dāng)事人的譴責(zé)，影響其聲譽(yù)，與行政處罰中的警告相類似，應(yīng)屬于申誡罰;還有一部分學(xué)者認(rèn)為責(zé)令改正是行政執(zhí)法者對行政相對人作出的限制其行為的處罰，因此屬于行為罰。

筆者不認(rèn)同責(zé)令改正屬于行政處罰這一學(xué)說。在最高法指導(dǎo)性案例——王元和案中，最高法院從概念、性質(zhì)與內(nèi)容、規(guī)制角度、形式四方面闡述了責(zé)令改正與行政處罰不同點(diǎn)，責(zé)令改正也不屬于《行政處罰法》第八條中規(guī)定的幾種處罰。并且根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》的規(guī)定，管理中心具有作出責(zé)令限期改正和行政處罰兩種行政行為的行政職權(quán)，也可以說明責(zé)令改正與行政處罰的性質(zhì)區(qū)別。

其次，國務(wù)院法制辦公室在2012年曾對陜西省人民政府法制辦公室復(fù)函中明確指出責(zé)令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為。

從法理的角度分析，雖然責(zé)令改正和行政處罰都強(qiáng)調(diào)法的秩序價(jià)值優(yōu)先于行為人的自由價(jià)值，但責(zé)令改正的行為內(nèi)容側(cè)重于恢復(fù)秩序，而行政處罰是要求行政違法者承擔(dān)破壞秩序所帶來的后果，并承擔(dān)額外的負(fù)擔(dān)，以罰款、拘留等方式威懾行政違法者和其他潛在的違法者。

（二）行政強(qiáng)制說

除行政處罰說之外，行政強(qiáng)制說也是許多學(xué)者堅(jiān)持的觀點(diǎn)，尤其在各類法學(xué)輔導(dǎo)參考用書上不乏一見。有學(xué)者認(rèn)為責(zé)令改正不能獨(dú)立存在，而是作為附隨性義務(wù)與行政處罰一起由行政主體一并作出。且責(zé)令改正并非是行政主體單方面減損公民權(quán)利的措施，這是區(qū)別于行政處罰最顯著的特征，其性質(zhì)屬于行政強(qiáng)制的范疇。最高人民法院在對遼寧省高院關(guān)于“大連康達(dá)公司訴大連港務(wù)監(jiān)督局”一案的回復(fù)中認(rèn)定責(zé)令停航行為的性質(zhì)應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施。責(zé)令改正和行政強(qiáng)制都有強(qiáng)制實(shí)施的內(nèi)容，并且都屬于“臨時(shí)性”措施，其目的是及時(shí)止損，防止造成更大損失。如《中華人民共和國證券投資基金法》中依法采取責(zé)令限期改正以及責(zé)令暫時(shí)停止有關(guān)業(yè)務(wù)等行為，目的是通過這種措施，保存有關(guān)經(jīng)營活動(dòng)的現(xiàn)有狀況，以便進(jìn)一步檢查核實(shí)。

筆者也不認(rèn)同這一觀點(diǎn)。行政強(qiáng)制是對行政相對人人身自由的限制，是直接使用國家強(qiáng)制力的行政行為。與行政處罰、行政命令相比，為了突出保障相對人的合法的私權(quán)利，防止政府公權(quán)力的濫用，行政強(qiáng)制的立法設(shè)定更加嚴(yán)格?！缎姓?qiáng)制法》中明文規(guī)定只有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)才有權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制措施，而行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由法律來設(shè)定。那么作為行政強(qiáng)制其中一種的責(zé)令改正，也應(yīng)該由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)來設(shè)定，但責(zé)令改正卻大篇幅的出現(xiàn)于部門規(guī)章以及地方規(guī)范性文件中，這顯然有違立法原意。

其次，責(zé)令改正和行政強(qiáng)制的表現(xiàn)形式不同。同樣針對行政違法者的違法行為進(jìn)行處理，責(zé)令改正具有獨(dú)立產(chǎn)生法律效力的意思表示，依賴于行政違法者以作為或者不作為的方式主動(dòng)履行。當(dāng)行政違法者拒絕履行時(shí)，并不能通過責(zé)令改正措施強(qiáng)制行政違法者履行，只能額外通過其他方式，比如處罰等方式來迫使行政違法者承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù);行政強(qiáng)制，特別是行政強(qiáng)制執(zhí)行的表現(xiàn)形式是行政機(jī)關(guān)通過與行政相對人或其它執(zhí)行對象的物理性干涉來實(shí)現(xiàn)行政目的，行政強(qiáng)制執(zhí)行行為不能獨(dú)立產(chǎn)生法律效力，其意思表示必須與物理性的強(qiáng)制行為相結(jié)合才能產(chǎn)生法律效力。簡單說來，當(dāng)行政違法者拒絕履行法律義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)發(fā)出的行政強(qiáng)制執(zhí)行包含兩部分內(nèi)容，一是基礎(chǔ)性的意思表示，二是作出物理性的實(shí)力行政行為強(qiáng)迫行政違法者履行該義務(wù)，后者是其主要內(nèi)容。

（三）行政命令說

有學(xué)者認(rèn)為，責(zé)令改正是具有強(qiáng)制性的行政命令?！董h(huán)境保護(hù)部辦公廳關(guān)于印發(fā)<畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）環(huán)境監(jiān)察工作指南>（試行）的通知》中規(guī)定“環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。具體形式有：責(zé)令停止建設(shè);責(zé)令限期拆除;責(zé)令停止違法行為……責(zé)令限期繳納排污費(fèi)等”，此條規(guī)定已明確把責(zé)令改正的性質(zhì)定義為行政命令。支撐該觀點(diǎn)的還有最高人民法院公布的人民法院環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例之一——?jiǎng)痈芯瓢稍V武威市涼州區(qū)環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政命令案，此案中最高人民法院就把武威市涼州區(qū)環(huán)保局對動(dòng)感酒吧作出的責(zé)令改正違法行為決定定性為行政命令。。

還有學(xué)者認(rèn)為，責(zé)令改正就是依法命令行政相對人改正違反行政法規(guī)的行為，為相對人設(shè)定了義務(wù)。也就是說，責(zé)令改正是作為一種具有執(zhí)行力的行政命令形式存在的，如果行政相對人不履行責(zé)令改正的內(nèi)容，將招致行政主體后續(xù)行政行為的產(chǎn)生，增加新的義務(wù)。如為防止危害擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步執(zhí)行行政強(qiáng)制措施。在行政命令說之下，可以認(rèn)為“責(zé)令停止違法行為是行政主體行政命令權(quán)的體現(xiàn)和延伸”。這種觀點(diǎn)剛好彌補(bǔ)了行政強(qiáng)制說的漏洞，由初期的在行政處罰說和行政強(qiáng)制說的夾縫中生存發(fā)展到現(xiàn)在逐漸興起的狀態(tài)，被很多學(xué)者接受。

行政命令說是目前理論與事實(shí)依據(jù)最充分的學(xué)說，但行政命令和責(zé)令改正相比，仍有較大差異。

首先，行政相對人不完全重合，行政命令是一種僅能向相對人作出的具體行政行為，這里的相對人包括公民、法人和其他組織。而責(zé)令改正對象還包括違法執(zhí)法的行政主體及其工作人員。例如《行政復(fù)議法》規(guī)定對于行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不受理復(fù)議申請，上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理。。

其次，對比現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于責(zé)令改正和行政命令的有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正行政行為一定是以行政相對人的所作所為違反了法律法規(guī)的規(guī)定為前提。對于行政命令，一般是以相對人違法為前提，但也存在沒有相對人實(shí)施違法行為，但行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理目的而作出命令行為的情形。比如行政主體根據(jù)公共利益的需要命令拆遷的行為，交警指揮道路交通，對駕駛員作出的命令行為。另外，行政主體在緊急狀態(tài)或其他特殊情況下，針對沒有違法行為的相對人作出行政命令行為具有更廣泛的適用面，如新冠肺炎疫情期間，各省市縣政府下達(dá)的禁止娛樂場所營業(yè)規(guī)定、確診病例及疑似病例集中隔離。

最后，關(guān)于法律地位獨(dú)立性的對比，在規(guī)制違法行為方面，大多數(shù)行政強(qiáng)制措施都以行政命令作為程序上的輔助手段，行政行為是否具有獨(dú)立存在的法律意義在學(xué)界也是眾說紛紜。但責(zé)令改正行為完全可單獨(dú)適用，其法律地位的獨(dú)立性毋庸置疑。

三、責(zé)令改正法律屬性的重新審視

（一）責(zé)令改正的再定義

責(zé)令改正的原始定義是指行政主體命令行政違法者改正違法行為的行政行為。而研究責(zé)令改正的法律屬性首先要基于對定義的理解與拆分，歸納出其特點(diǎn)?！柏?zé)令”意為命令（某人或某機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)做成某事，其核心在于“做成”，側(cè)重點(diǎn)在于結(jié)果而非過程?！案恼币鉃榘彦e(cuò)誤的改為正確的，結(jié)合行政法的概念分析，“改正”就意味著行政違法者要將其違法狀態(tài)恢復(fù)到行為發(fā)生前的合法狀態(tài)，那么就可整合得出責(zé)令改正的定義，即行政主體以命令的形式（此處的命令并非行政命令），要求行政違法者通過改正違法行為來改變違法狀態(tài)，最終恢復(fù)到合法狀態(tài)。

綜合上文，將責(zé)令改正與行政處罰、行政強(qiáng)制和行政命令的要點(diǎn)進(jìn)行對比分析，可以總結(jié)出責(zé)令改正的特征：

其一，責(zé)令改正不是負(fù)擔(dān)性行政行為。責(zé)令改正的內(nèi)容是相對人沒有履行本應(yīng)由其履行的法定義務(wù)，而造成法秩序的破壞，行政主體重新要求相對人履行，并沒有給相對人增加額外的負(fù)擔(dān)。

其二，責(zé)令改正行為具有獨(dú)立性。責(zé)令改正有強(qiáng)制的內(nèi)容，這種強(qiáng)制的法律效力獨(dú)立于物理性強(qiáng)制行為的特點(diǎn)，責(zé)令改正一經(jīng)作出即生效。

其三，責(zé)令改正以相對人違法為前提，要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除影響或恢復(fù)原狀。

（二）責(zé)令改正行為的層次劃分

根據(jù)相對人違法程度的不同，可將“責(zé)令改正”行為分為責(zé)令停止違法行為、責(zé)令消除不法狀態(tài)和責(zé)令恢復(fù)原狀三大類行為。行政相對人實(shí)施違法行為導(dǎo)致的結(jié)果有兩種，一是違法狀態(tài)在行為結(jié)束后成立;二是違法行為一直實(shí)施，不法狀態(tài)持續(xù)存在。筆者將責(zé)令改正行為按照層次進(jìn)行劃分，再研究對應(yīng)的責(zé)令改正具體內(nèi)容。

1.第一層次——責(zé)令停止違法行為

對于責(zé)令停止違法行為，要求改正的內(nèi)容主要為違法行為本身。具體包括責(zé)令停建、責(zé)令停工、責(zé)令停飛等責(zé)令停止類行為。如《易制毒化學(xué)品管理?xiàng)l例》第四十一條規(guī)定“運(yùn)輸?shù)囊字贫净瘜W(xué)品與易制毒化學(xué)品運(yùn)輸許可證或者備案證明載明的品種、數(shù)量……等情況不符，運(yùn)輸許可證種類不當(dāng)，或者運(yùn)輸人員未全程攜帶運(yùn)輸許可證或者備案證明的，由公安機(jī)關(guān)責(zé)令停運(yùn)整改，處5000元以上5萬元以下的罰款?！睂τ诖祟惽闆r，運(yùn)輸行為本身就是違法行為，因此條文里的“責(zé)令停運(yùn)整改”就是針對違法運(yùn)輸行為作出的行政處理。責(zé)令停止類行為的特點(diǎn)在于其違法狀態(tài)隨著行政違法者停止違法行為時(shí)即告終結(jié)，不會(huì)繼續(xù)存在，有效阻止危害后果的繼續(xù)產(chǎn)生和擴(kuò)大。

2.第二層次一一責(zé)令消除不法狀態(tài)

若責(zé)令停止違法行為不足以恢復(fù)理想法秩序，則需對行政違法者作出更進(jìn)一步的處理，即責(zé)令消除不法狀態(tài)。如《湖北省第七屆世界軍人運(yùn)動(dòng)會(huì)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)定》第十六條規(guī)定“查處侵犯軍運(yùn)會(huì)知識產(chǎn)權(quán)行為的，相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)管理部門可以依法采取以下措施：……（四）責(zé)令消除相關(guān)物品上違法的標(biāo)志或者標(biāo)記;違法標(biāo)志或者標(biāo)記與物品難以分離的，責(zé)令并監(jiān)督銷毀物品。”侵犯軍運(yùn)會(huì)知識產(chǎn)權(quán)的相關(guān)物品如果正在銷售，僅僅停止銷售行為并不能終結(jié)其違法狀態(tài)，侵犯知識產(chǎn)權(quán)的行為仍在繼續(xù)，此時(shí)，為了保護(hù)利害關(guān)系人的智力成果，對違法者不能僅要求停止侵權(quán)行為，還要責(zé)令其消除因侵權(quán)行為產(chǎn)生的不法狀態(tài)。

3.第三層次——責(zé)令恢復(fù)原狀

責(zé)令恢復(fù)原狀可以理解為責(zé)令消除違法狀態(tài)的一種高階表現(xiàn)形式，但與責(zé)令消除不法狀態(tài)不同之處在于責(zé)令恢復(fù)原狀目的是考慮到了國家利益、公共利益或第三人利益。如國務(wù)院發(fā)布的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第三十二條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志的，由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門或者農(nóng)業(yè)行政主管部門責(zé)令恢復(fù)原狀，可以處1000元以下罰款?！被巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)標(biāo)志被破壞或改變之后，會(huì)對有關(guān)部門的后續(xù)保護(hù)工作產(chǎn)生影響，或者影響到第三人對保護(hù)區(qū)的判斷，比如誤以為不是保護(hù)區(qū)而是普通農(nóng)田而進(jìn)行違反條例的活動(dòng)，此時(shí)行政主體考慮到破壞基本農(nóng)田會(huì)對國家利益和社會(huì)利益造成影響，且有恢復(fù)的可能性，而作出責(zé)令相對人停止繼續(xù)破壞的違法行為行政行為的同時(shí)，還要責(zé)令其恢復(fù)原狀，以便資源的再利用。責(zé)令恢復(fù)原狀具有補(bǔ)救性和義務(wù)性，比起給予行政相對人的懲戒和負(fù)擔(dān)，它更強(qiáng)調(diào)的是對破壞的公共利益和管理秩序的恢復(fù)。

4.第四層次——責(zé)令賠償損失

還有一種特殊的責(zé)令行為，即責(zé)令賠償損失。若相對人違法能夠通過責(zé)令停止違法行為、責(zé)令消除不法狀態(tài)或責(zé)令恢復(fù)原狀這三種具體行政行為可以恢復(fù)到原始理想狀態(tài)，并且不會(huì)對國家、集體或第三人造成實(shí)際侵害，就不需要適用責(zé)令賠償損失這一條款的相關(guān)規(guī)定。但在行政執(zhí)法實(shí)踐中，存在著由于行為人違法造成結(jié)果不可逆轉(zhuǎn)的情況，比如違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證私自開礦、采礦，又比如前段時(shí)間全網(wǎng)熱議三名男性游客在景區(qū)翻越護(hù)欄破壞鐘乳石的行為，這些行為對自然資源的破壞都是永久性的、不可逆轉(zhuǎn)的，僅僅靠責(zé)令改正不足以彌補(bǔ)對國家利益、公共利益的侵害，因此需要通過經(jīng)濟(jì)賠償?shù)姆绞絹韽浹a(bǔ)違法行為造成的利益損失。

四、結(jié)語

綜上所述，通過對比責(zé)令改正與行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令的性質(zhì)和特點(diǎn)，并結(jié)合責(zé)令改正的法理特質(zhì)和結(jié)構(gòu)分類，可以認(rèn)定責(zé)令改正行為與其他種類的行政行為存在本質(zhì)上的不同，不能簡單的把責(zé)令改正歸屬于任何一種行政行為，而應(yīng)該把它視作一種獨(dú)立的、與行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令等行政行為并列的具體行政行為。