新時(shí)代構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制研究

孫立樵 虞翔晰

[摘 要]建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制是中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)重大決策的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出的重大任務(wù)，也是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的必然要求。構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制度體系，必須界定重大決策終身責(zé)任追究的主體和對(duì)象;明確重大決策終身責(zé)任追究的事項(xiàng)規(guī)定范圍和追責(zé)時(shí)效;明確重大決策終身責(zé)任追究的責(zé)任形式及承擔(dān)方式;完善重大決策終身責(zé)任追究的運(yùn)行程序。重大決策責(zé)任終身追究制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，在完善相關(guān)制度法規(guī)、議事規(guī)則和決策程序、黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)制度、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)重大決策終身責(zé)任追究。

[關(guān)鍵詞]重大決策終身責(zé)任追究制度;領(lǐng)導(dǎo)干部

[中圖分類號(hào)]D61

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-0599（2020）04-0119-06

[收稿日期]2020-05-26

[作者簡(jiǎn)介]

孫立樵（1962—）男，黑龍江望奎人，遼寧師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與執(zhí)政黨建設(shè);虞翔晰（1994—），女，遼寧遼陽(yáng)人，遼寧師范大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)橹型庹沃贫取?/p>

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”[1]。這是中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)黨和政府重大決策的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出的重大任務(wù)。所謂重大決策終身責(zé)任追究制度，是指黨委或政府領(lǐng)導(dǎo)集體在制定重大決策過(guò)程中出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，由上級(jí)黨委和政府黨組、紀(jì)委監(jiān)委，按照法定職責(zé)和追訴時(shí)效對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其班子成員進(jìn)行終身追究相應(yīng)責(zé)任的一種制度規(guī)定。這種終身追究責(zé)任的要義，是不因領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)任、升遷、辭職和退休而終止。重大決策終身責(zé)任追究制度的構(gòu)建，對(duì)于規(guī)范和約束領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力濫用，防止領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤和腐敗，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，推進(jìn)依法治國(guó)和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有著重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、重大決策終身責(zé)任追究制度體系構(gòu)建

為了貫徹落實(shí)黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的重大戰(zhàn)略部署，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里，實(shí)施精準(zhǔn)有力問(wèn)責(zé)，必須以問(wèn)題為導(dǎo)向，構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制度體系。

（一）界定重大決策終身責(zé)任追究的主體和對(duì)象

1.明確責(zé)任追究的主體。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出，“落實(shí)主體責(zé)任，理清責(zé)任鏈條，擰緊責(zé)任螺絲?！盵1]《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第三條規(guī)定，“對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)?！薄吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第三十八條規(guī)定：“決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定的，由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)決策機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法追究責(zé)任?！币虼?，重大決策終身責(zé)任追究的主體應(yīng)包括黨委、政府黨組，紀(jì)委監(jiān)委，必須不打折扣、不搞變通，積極主動(dòng)履行責(zé)任。首先，黨委尤其是黨委書(shū)記，要加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)本部門問(wèn)責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)，做到重要工作親自部署、重大問(wèn)題親自過(guò)問(wèn)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。其次，政府行政機(jī)關(guān)應(yīng)增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的主動(dòng)性，不當(dāng)“甩手掌柜”，對(duì)行政權(quán)力失控和行政行為失范導(dǎo)致重大決策失誤問(wèn)題要實(shí)行終身問(wèn)責(zé)。各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委要承擔(dān)起監(jiān)督專責(zé)，協(xié)助同級(jí)黨委、政府行政機(jī)關(guān)形成問(wèn)責(zé)合力，使重大決策終身責(zé)任追究制度執(zhí)行到位。

2.明確責(zé)任追究的對(duì)象。重大決策一般是黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策。因此，重大決策責(zé)任追究的對(duì)象包括黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，特別是黨政“一把手”。集體決策，雖然能在很大程度上保證意見(jiàn)的集中統(tǒng)一，但也會(huì)使個(gè)人權(quán)力對(duì)決策的作用無(wú)法具體量化，為責(zé)任追究對(duì)象的定位帶來(lái)困難，出現(xiàn)集體負(fù)責(zé)等于無(wú)人負(fù)責(zé)的問(wèn)題。不僅如此，一些領(lǐng)導(dǎo)干部抱著“人多不會(huì)錯(cuò)，人多不怕錯(cuò)”“法不責(zé)眾，罰不及眾”的錯(cuò)誤心態(tài)，揣著明白裝糊涂胡亂決策、違規(guī)決策。為此，應(yīng)細(xì)化黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其班子成員，特別是黨政“一把手”的責(zé)任。首先，應(yīng)明確黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的責(zé)任。黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)承擔(dān)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，下級(jí)部門越權(quán)決策或者不作為，應(yīng)自行承擔(dān)責(zé)任，如果上級(jí)部門未盡到監(jiān)督的義務(wù)，應(yīng)負(fù)連帶責(zé)任;上級(jí)部門違反程序干預(yù)下級(jí)部門決策，最后導(dǎo)致決策失誤并產(chǎn)生嚴(yán)重后果的，應(yīng)由上級(jí)部門承擔(dān)責(zé)任，下級(jí)部門對(duì)上級(jí)部門的干預(yù)予以糾正建議的，下級(jí)部門可免除責(zé)任;不同機(jī)構(gòu)之間越權(quán)決策或者不履行職責(zé)的，負(fù)有責(zé)任。其次，應(yīng)明確領(lǐng)導(dǎo)班子成員的責(zé)任?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》規(guī)定，“領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。”[2]重大決策雖然是集體決策的產(chǎn)物，但是通常是由“一把手”作出同意、不同意、修改或者延遲再議等最終決定。因此，黨政“一把手”應(yīng)該承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，班子內(nèi)其他參與決策的成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。集體決策不能成為個(gè)人意志的附庸，更不能成為個(gè)人逃避責(zé)任的“避風(fēng)塘”，應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定責(zé)任清單，并將所有參與決策的班子成員在決策會(huì)議上的觀點(diǎn)、發(fā)言記錄在案，形成“重大決策會(huì)議紀(jì)要”，防止責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、避責(zé)與反向避責(zé)、找“替罪羊”的問(wèn)題發(fā)生，明確責(zé)任追究的對(duì)象。

（二）明確重大決策終身責(zé)任追究的事項(xiàng)規(guī)定范圍和追責(zé)時(shí)效

1.明確重大決策終身責(zé)任追究制度的事項(xiàng)規(guī)定范圍。一方面，建議中央細(xì)化重大決策事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《重大行政決策程序暫行條例》列舉了四類重大行政決策事項(xiàng)：制定有關(guān)公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施;制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重要規(guī)劃;制定開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施;決定在本行政區(qū)域?qū)嵤┑闹卮蠊步ㄔO(shè)項(xiàng)目;決定對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益的其他重大事項(xiàng)。這為重大決策事項(xiàng)規(guī)定范圍的界定提供了借鑒。國(guó)務(wù)院應(yīng)在此基礎(chǔ)上，對(duì)重大決策事項(xiàng)界定的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。例如，涉及利害關(guān)系人范圍達(dá)到本區(qū)域內(nèi)所有人或者多數(shù)人，并界定人數(shù)占百分比;投入人力、物力、財(cái)力較大或者相對(duì)于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)產(chǎn)收入水平較大;對(duì)公共利益影響較大或者將長(zhǎng)期影響公共利益。同時(shí)，黨委應(yīng)該修訂《黨委會(huì)議事規(guī)則》，出臺(tái)《黨委會(huì)重大決策條例》，包括重大決策的程序方法和問(wèn)責(zé)辦法等。只有細(xì)化并確立重大決策事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)，做好頂層設(shè)計(jì)，各地才能更好地貫徹落實(shí)重大決策終身責(zé)任追究制度。

另一方面，地方可以通過(guò)“列舉+排除”方式，來(lái)確定重大決策事項(xiàng)規(guī)定范圍。允許各級(jí)決策機(jī)關(guān)結(jié)合本地實(shí)際，自行確定重大決策事項(xiàng)目錄、標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)將范圍標(biāo)準(zhǔn)報(bào)給上級(jí)主管部門備案。同時(shí)，建立重大決策目錄制度。在黨委和政府網(wǎng)站的首頁(yè)公開(kāi)重大決策事項(xiàng)目錄，加大權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明度，讓公眾了解重大決策制定的過(guò)程，更好地監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)決策。2018年4月16日，武漢市人民政府辦公廳印發(fā)的《武漢市人民政府2018年度重大行政決策事項(xiàng)目錄》中包括重大決策事項(xiàng)3項(xiàng)、起草單位、決策安排時(shí)間以及是否需要聽(tīng)證。[3]2020年2月27日，深圳市人民政府辦公廳印發(fā)的《深圳市人民政府辦公廳2020年度重大行政決策事項(xiàng)目錄》中包括決策事項(xiàng)3項(xiàng)、組織承辦部門以及決策時(shí)間計(jì)劃。[4]這些規(guī)定都發(fā)揮了很好的示范效果。

2.明確重大決策終身責(zé)任追究制度的追責(zé)時(shí)效。重大決策終身責(zé)任追究制度關(guān)鍵在“終身問(wèn)責(zé)”，但如何處理終身追責(zé)與司法的追訴時(shí)效的關(guān)系，成為重大決策終身責(zé)任追究制度構(gòu)建無(wú)法回避的重要問(wèn)題。追訴時(shí)效制度是法律制度，當(dāng)前重大決策終身責(zé)任追究的制度依據(jù)僅為黨的法規(guī)性文件和地方政府規(guī)章，依照全面依法治國(guó)的原則，重大決策終身責(zé)任追究顯然不得違反和突破法律的規(guī)定。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，重大決策終身責(zé)任追究制度并不是要求所有的責(zé)任類型都無(wú)限期地追究，如果超過(guò)法定追訟時(shí)效，則追究除法律責(zé)任之外的其他責(zé)任，而免予司法追究。因此，只有解決紀(jì)法貫通的難點(diǎn)，才能把重大決策終身責(zé)任追究落到實(shí)處。

（三）明確重大決策終身責(zé)任追究的責(zé)任形式及承擔(dān)方式

1.明確政治責(zé)任及其承擔(dān)方式。政治責(zé)任是權(quán)力行使者對(duì)權(quán)力授予者的責(zé)任。[5]黨政領(lǐng)導(dǎo)班子作出的決策導(dǎo)致失誤有的雖然不一定違法，不受法律追究，卻要承擔(dān)政治責(zé)任。政治責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有履行好份內(nèi)的責(zé)任，具有明顯的失職失責(zé)、履責(zé)不力的情形，是對(duì)決策實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的考察。對(duì)于在職領(lǐng)導(dǎo)干部，政治責(zé)任的承擔(dān)形式主要是提出質(zhì)詢、公開(kāi)道歉、停職調(diào)查、引咎辭職、罷免等;對(duì)于已經(jīng)退休的領(lǐng)導(dǎo)干部，主要是通過(guò)責(zé)令公開(kāi)道歉的方式承擔(dān)政治責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)相對(duì)較輕。

2.明確法律責(zé)任及其承擔(dān)方式。黨政領(lǐng)導(dǎo)班子必須依法集體決策，如果決策失誤并觸犯法律法規(guī)，必須承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。行政法律責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體違反行政法律義務(wù)，構(gòu)成行政違法，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的否定性法律后果，包括制裁性責(zé)任和補(bǔ)救性責(zé)任。制裁性責(zé)任的承擔(dān)方式包括通報(bào)批評(píng)，沒(méi)收、追繳或責(zé)令退賠違法所得、行政處分;補(bǔ)救性責(zé)任的承擔(dān)方式包括賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、返還權(quán)益、履行職責(zé)、撤銷違法決定、行政賠償。刑事法律責(zé)任主要針對(duì)的是犯罪主體實(shí)施刑法禁止的行為時(shí)所必須承擔(dān)的法律后果。承擔(dān)方式分為主刑和附加刑，其中主刑包括管制、拘役、有期徒刑、無(wú)期徒刑、死刑，附加刑包括罰金、剝奪政治權(quán)利和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。

3.明確紀(jì)律責(zé)任及其承擔(dān)方式。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，黨的紀(jì)律是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不可觸碰的“高壓線”。習(xí)近平總書(shū)記指出，“紀(jì)律嚴(yán)明是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)和集中統(tǒng)一的重要保證，每一個(gè)黨員對(duì)黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩都要心存敬畏、嚴(yán)格遵守。”[6]《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七條規(guī)定，黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律法規(guī)，違反黨和國(guó)家政策，違反社會(huì)主義道德，危害黨、國(guó)家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究。黨的紀(jì)律處分的方式主要包括：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍五種。黨的紀(jì)律是伴隨著黨員終身的，不論調(diào)職、退休還是辭職，都必須承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任。

4.明確道德責(zé)任及其承擔(dān)方式。所謂道德責(zé)任，是指行為人對(duì)自己行為的過(guò)失在道德意義上應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。雖然黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其班子成員的決策行為不違反憲法和法律規(guī)定，但明顯與社會(huì)善良風(fēng)俗有悖，那么就應(yīng)承擔(dān)道德責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力來(lái)源于人民，理應(yīng)在道德上立標(biāo)桿、作表率，干部群體的影響力巨大，一旦決策失誤必然給社會(huì)帶來(lái)重大負(fù)面影響。道德責(zé)任具有非強(qiáng)制性，責(zé)任的依據(jù)是人們心中的道德規(guī)范，主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部在心理上感到愧疚以及社會(huì)或者他人對(duì)其負(fù)面評(píng)價(jià)或者譴責(zé)，承擔(dān)方式包括公開(kāi)檢討、賠禮道歉、引咎辭職等。

（四）完善重大決策終身責(zé)任追究的運(yùn)行程序

1.完善線索啟動(dòng)程序?！八^啟動(dòng)程序，是法定的問(wèn)責(zé)主體對(duì)是否存在符合法定之問(wèn)責(zé)事由范圍的決策情形作出初步判斷，進(jìn)而決定是否啟動(dòng)正式的問(wèn)責(zé)程序的工作步驟”[7]，分為依職權(quán)啟動(dòng)、依申請(qǐng)啟動(dòng)和依訴訟啟動(dòng)三種情形。一是依職權(quán)啟動(dòng)。黨委、政府黨組、紀(jì)委監(jiān)委等問(wèn)責(zé)主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)重大決策行為及其結(jié)果進(jìn)行初步審查。重大決策失誤責(zé)任屬于問(wèn)責(zé)主體職權(quán)管轄之范圍、重大決策事項(xiàng)屬于法定的問(wèn)責(zé)事由之范圍、具體事實(shí)依據(jù)清晰，證據(jù)充分、問(wèn)責(zé)對(duì)象明確，才可以啟動(dòng)問(wèn)責(zé)。二是依申請(qǐng)啟動(dòng)。相關(guān)問(wèn)責(zé)參與主體向法定問(wèn)責(zé)主體提出啟動(dòng)程序的申請(qǐng)，由法定問(wèn)責(zé)主體根據(jù)申請(qǐng)人提供的證據(jù)材料判斷是否啟動(dòng)問(wèn)責(zé)。三是依訴訟啟動(dòng)。特定利益相關(guān)人就某一與重大決策相關(guān)聯(lián)的具體行政行為向法院起訴，并申請(qǐng)附帶性審查，進(jìn)而由法院?jiǎn)?dòng)問(wèn)責(zé)程序。啟動(dòng)時(shí)間在決策失誤責(zé)任確定后的半個(gè)月之內(nèi)為最佳。投訴、舉報(bào)、新聞媒體曝光的重大決策失誤問(wèn)題，應(yīng)首先確定是否屬實(shí)，確定線索的真實(shí)性與可靠性，不能一概啟動(dòng)。

2.完善立項(xiàng)調(diào)查程序。立項(xiàng)調(diào)查是查清事實(shí)的必經(jīng)程序，問(wèn)責(zé)主體應(yīng)成立調(diào)查組，依法全面搜集相關(guān)的各種證據(jù)材料，綜合考慮主客觀因素，正確區(qū)分是否存在法定的問(wèn)責(zé)事由以及免責(zé)事由、決策所引發(fā)的客觀損害結(jié)果及其程度、決策行為與該損害后果之間的關(guān)聯(lián)程度。調(diào)查組查明問(wèn)題后應(yīng)撰寫(xiě)事實(shí)材料，與調(diào)查對(duì)象見(jiàn)面，聽(tīng)取其陳述和申辯并記錄在案，對(duì)合理意見(jiàn)予以采納。調(diào)查對(duì)象應(yīng)當(dāng)在事實(shí)材料上簽署意見(jiàn)，對(duì)簽署不同意見(jiàn)或者拒不簽署意見(jiàn)的，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)作出說(shuō)明或者注明情況。被調(diào)查人員與責(zé)任人員有近親關(guān)系或其他關(guān)系時(shí)，應(yīng)采取回避制度，以免影響案件的公正處理。

3.完善決定執(zhí)行程序。在調(diào)查程序結(jié)束后，應(yīng)由問(wèn)責(zé)主體集體討論并形成調(diào)查報(bào)告，履行審批手續(xù)，由有管理權(quán)限的問(wèn)責(zé)主體作出問(wèn)責(zé)決定，及時(shí)向被問(wèn)責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、班子成員及其所在黨政機(jī)關(guān)宣布并督促執(zhí)行，向紀(jì)委和組織部門通報(bào)問(wèn)責(zé)情況。紀(jì)委和組織部門需要將問(wèn)責(zé)決定材料歸入被問(wèn)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政檔案和人事檔案中，并報(bào)上一級(jí)組織部門備案。涉及組織調(diào)整或者組織處理的，相應(yīng)手續(xù)應(yīng)當(dāng)在1個(gè)月內(nèi)辦理完畢。決定作出后應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，保障決定的公開(kāi)透明。

4.完善權(quán)利救濟(jì)程序。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有時(shí)候迫于上級(jí)和輿論的壓力或者為了盡早平息事端，會(huì)在未經(jīng)過(guò)充分確鑿的調(diào)查取證和問(wèn)責(zé)提議機(jī)關(guān)的提議的情況下，草率作出問(wèn)責(zé)決定。因此，對(duì)責(zé)任追究的權(quán)利救濟(jì)就顯得十分必要。在問(wèn)責(zé)處理決定作出后，被問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部可以在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，但“稍加檢索會(huì)發(fā)現(xiàn)，鮮有被問(wèn)責(zé)公職人員啟動(dòng)申訴程序的新聞見(jiàn)諸報(bào)端”[8]。因?yàn)楣毴藛T的處分嚴(yán)格限制于黨政管理序列內(nèi)部，無(wú)對(duì)外救濟(jì)渠道。因此，應(yīng)規(guī)定問(wèn)責(zé)對(duì)象對(duì)于問(wèn)責(zé)決定不服的可以在15個(gè)工作日內(nèi)向問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)書(shū)面申訴，并設(shè)置獨(dú)立的問(wèn)責(zé)申訴機(jī)關(guān)，防止問(wèn)責(zé)決定機(jī)關(guān)和問(wèn)責(zé)申訴機(jī)關(guān)合二為一的現(xiàn)象發(fā)生。

二、重大決策終身責(zé)任追究制度的實(shí)現(xiàn)路徑

重大決策責(zé)任終身追究制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。必須堅(jiān)持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，在完善相關(guān)制度法規(guī)、議事規(guī)則和決策程序、黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)制度、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)重大決策終身責(zé)任追究。

（一）堅(jiān)持以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)

重大決策終身責(zé)任追究制度具有鮮明的政治屬性。我們必須認(rèn)真貫徹《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》精神，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，將政治建設(shè)貫穿重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)的始終，在任何重大決策中都必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署，體現(xiàn)出黨的政治理想、政治立場(chǎng)、政治使命、政治紀(jì)律。因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子集體在進(jìn)行重大決策時(shí)要遵守政治紀(jì)律、履行政治責(zé)任，要從政治上考慮和處理問(wèn)題;黨政領(lǐng)導(dǎo)班子“班長(zhǎng)”要貫徹落實(shí)《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》精神，把黨的政治建設(shè)擺在首位，提高政治站位，履行政治責(zé)任，提高政治能力，深刻吸取秦嶺違建的“大教訓(xùn)”;黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員要強(qiáng)化政治意識(shí)，做到守土有責(zé)、守土擔(dān)當(dāng)、守土盡責(zé)。紀(jì)委監(jiān)委要守住政治監(jiān)督根本定位，做到黨中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里，自覺(jué)維護(hù)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭。不從政治上認(rèn)識(shí)問(wèn)題、解決問(wèn)題，就會(huì)陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動(dòng)局面，就無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。唯有如此，才能提高重大決策終身責(zé)任追究制度的政治性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性。

（二）完善重大決策終身責(zé)任追究法律法規(guī)

完善立法、依法追責(zé)是重大決策終身責(zé)任追究制度建設(shè)的保障。因此，應(yīng)盡快完善重大決策終身責(zé)任追究法律法規(guī)，給黨政領(lǐng)導(dǎo)干部決策以“硬約束”。首先，提高立法層級(jí)，制定全國(guó)性的重大決策終身責(zé)任追究法律法規(guī)。當(dāng)前出臺(tái)的《重大行政決策程序暫行條例》為重大決策終身責(zé)任追究立法提供了良好的開(kāi)端。但是，其中關(guān)于重大決策范圍的界定和決策程序的規(guī)定，還缺少對(duì)問(wèn)責(zé)程序的詳細(xì)規(guī)定，須在制定全國(guó)性立法時(shí)對(duì)此部分進(jìn)行細(xì)化，明確線索啟動(dòng)程序、立項(xiàng)調(diào)查程序、決定執(zhí)行程序以及權(quán)利救濟(jì)程序，保障問(wèn)責(zé)落實(shí)。其次，地方在全國(guó)性重大決策終身責(zé)任追究立法下，對(duì)重大決策終身責(zé)任追究制度進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，以提高制度的可操作性。再次，做好“終身”追責(zé)時(shí)效與法定追訴時(shí)效的銜接，明確實(shí)行終身問(wèn)責(zé)的責(zé)任類型，實(shí)現(xiàn)立法和決策相銜接，在法律框架內(nèi)實(shí)行終身責(zé)任追究，讓重大決策終身責(zé)任追究制度的執(zhí)行有法可依、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)。

（三）完善領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則和重大事項(xiàng)決策程序

議事規(guī)則和決策程序是指科學(xué)決策所應(yīng)遵循的基本規(guī)范和邏輯步驟。一些主要領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行，造成國(guó)家財(cái)力物力浪費(fèi)，侵害人民群眾利益的決策失誤事件，其主要原因就是不遵守議事規(guī)則和決策程序。黨的十八大報(bào)告指出：“強(qiáng)化全委會(huì)決策和監(jiān)督作用，完善常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序?！?015年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，議事決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定，實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策。[9]因此，首先要完善黨政領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則。在主體規(guī)則方面，要明確誰(shuí)能夠提出議題、誰(shuí)又能夠參加討論、誰(shuí)有權(quán)作出決斷;在客體規(guī)則方面，要明確“所議之事”是何事，以及如何進(jìn)入決策過(guò)程;在議決規(guī)則方面，要明確重大問(wèn)題進(jìn)入決策過(guò)程需要經(jīng)過(guò)的程序。[10]其次，建立完善重大事項(xiàng)決策程序?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》明確規(guī)定了決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定和決策公布、決策執(zhí)行和調(diào)整的程序。需要強(qiáng)調(diào)的是，重大決策事項(xiàng)一定要堅(jiān)持沒(méi)有進(jìn)行調(diào)查研究、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查不上會(huì);沒(méi)有經(jīng)過(guò)集體充分討論，領(lǐng)導(dǎo)班子成員不獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)不決策。這樣雖然會(huì)在一定程度上提高討論成本，降低決策效率，但會(huì)有效提升重大決策的民主化科學(xué)化水平，最大限度避免重大決策失誤。

（四）完善黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)制度

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持權(quán)責(zé)透明，推動(dòng)用權(quán)公開(kāi)，完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度。”完善黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)制度，使黨政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯，不僅有利于擴(kuò)大人民群眾對(duì)重大決策的知情權(quán)和參與權(quán)，而且能夠明確決策后責(zé)任追究的具體對(duì)象。2016年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》，明確規(guī)定，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，打造法治政府。[11]，2017年11月，中共中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》規(guī)定，完善黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)制度，應(yīng)堅(jiān)持對(duì)非涉國(guó)家秘密事項(xiàng)公開(kāi)決策過(guò)程、決策執(zhí)行、決策結(jié)果，做好政策解讀、輿論引導(dǎo)、輿情分析、應(yīng)急處置等工作，有條件的黨政機(jī)關(guān)可以建立統(tǒng)一的黨務(wù)政務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)。[12]因此，建議中央總結(jié)各地黨務(wù)公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)，及早出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)實(shí)施細(xì)則》，對(duì)黨務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、范圍、程序、方式、實(shí)施、監(jiān)督與追責(zé)作出細(xì)致的規(guī)定，讓決策的過(guò)程在陽(yáng)光下運(yùn)行。這樣不僅有利于發(fā)展黨內(nèi)民主，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，推進(jìn)黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)工作的制度化、規(guī)范化和程序化，也有利于提高重大決策的科學(xué)性和有效性。

（五）建立重大決策容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)“嚴(yán)”字當(dāng)頭，但是要分清責(zé)任輕重，科學(xué)追責(zé)問(wèn)責(zé)。否則，會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)干部畏首畏尾，錯(cuò)失決策的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致變相的決策失誤。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要把嚴(yán)格管理干部和熱情關(guān)心干部結(jié)合起來(lái)，既要求干部自覺(jué)履行組織賦予的各項(xiàng)職責(zé)，嚴(yán)格按照黨的原則、紀(jì)律、規(guī)矩辦事，不濫用權(quán)力、違紀(jì)違法，又對(duì)干部政治上激勵(lì)、工作上支持、待遇上保障、心理上關(guān)懷，讓廣大干部安心、安身、安業(yè)，推動(dòng)廣大干部心情舒暢、充滿信心，積極作為、敢于擔(dān)當(dāng)。”[13]P38因此，應(yīng)建立重大決策容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，予以領(lǐng)導(dǎo)干部適當(dāng)?shù)募?lì)、減負(fù)和保護(hù)。2018年5月20日，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》明確規(guī)定，把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái);把尚無(wú)明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤錯(cuò)誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái);把為推動(dòng)發(fā)展的無(wú)意過(guò)失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。[14]建立重大決策容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，除了規(guī)定常規(guī)問(wèn)責(zé)的具體情形以外，要規(guī)定從輕問(wèn)責(zé)乃至容錯(cuò)免責(zé)的具體條款，給敢想敢干的干部們吃一顆“定心丸”。《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》規(guī)定了三種可以不予問(wèn)責(zé)或者免予問(wèn)責(zé)的情形和三種可以從輕或者減輕問(wèn)責(zé)的情形。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》提出，既要把“嚴(yán)”的主基調(diào)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，又要善于做到“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，加大正向激勵(lì)力度，持續(xù)抓好激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為有關(guān)具體措施落實(shí)。精準(zhǔn)審慎實(shí)施談話函詢和問(wèn)責(zé)，規(guī)范實(shí)施問(wèn)責(zé)的工作程序，及時(shí)糾正濫用問(wèn)責(zé)、不當(dāng)問(wèn)責(zé)及以問(wèn)責(zé)代替整改等問(wèn)題。[15]除此之外，還應(yīng)明確必須嚴(yán)格予以問(wèn)責(zé)的情形，通過(guò)正反兩方面界定，明確錯(cuò)與非錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)，劃定容與不容的界限。只有這樣，才能防止有人借容錯(cuò)機(jī)制充當(dāng)“護(hù)身符”，假公濟(jì)私，把激勵(lì)變縱容、保護(hù)變庇護(hù)。

（六）構(gòu)建問(wèn)責(zé)主體的再問(wèn)責(zé)機(jī)制

孟德斯鳩說(shuō)過(guò)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力?！睕Q策是權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，如果說(shuō)規(guī)范決策是規(guī)范權(quán)力的重點(diǎn)，那么對(duì)決策問(wèn)責(zé)主體的再問(wèn)責(zé)就是為規(guī)范權(quán)力上了一道保險(xiǎn)鎖。由于重大決策具有很強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，各個(gè)地方在重大決策終身責(zé)任追究制度的執(zhí)行上具有一定的自由裁量權(quán)，那么就存在著問(wèn)責(zé)權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要構(gòu)建對(duì)問(wèn)責(zé)主體的再問(wèn)責(zé)機(jī)制，同步跟進(jìn)相應(yīng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施，制約和監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)力。上級(jí)黨政機(jī)關(guān)、紀(jì)委監(jiān)委必須加強(qiáng)對(duì)下級(jí)問(wèn)責(zé)單位的再問(wèn)責(zé)，嚴(yán)肅追究不嚴(yán)格執(zhí)行問(wèn)責(zé)決定的問(wèn)責(zé)主體及其領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)主體依規(guī)問(wèn)責(zé)的責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)精神，保障重大決策終身責(zé)任追究制度的貫徹執(zhí)行。

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A Study of Building the Lifelong Accountability System

for Major Decisions in the New Era

SUN Li-qiao?YU Xiang-xi

（School of Marxism，Liaoning Normal University，Dalian，Liaoning 116029，China）

Abstract：To establish a lifelong accountability system for major decisions and a retroactive responsibility investigation mechanism is an important task brought forward by our Party by summing up the historical experiences and lessons relating to major decisions，and also a necessary requirement for comprehensively strengthening party discipline and comprehensively promoting law-based governance.In order to build the system of lifelong accountability for major decisions，we must define the subject and object of lifelong accountability for major decisions，make clear the scope and time limit of lifelong accountability for major decisions，make clear the liability forms and modes of the lifelong accountability system for major decisions，and improve the operational procedures of the lifelong accountability system for major decisions.The construction of the lifelong accountability system for major decisions is a systematic project，which must be guided by political construction.Only by improving relevant systems and regulations，rules of procedure and decision-making procedures，the system of openness in party and government affairs，the mechanism of tolerance and correction for errors and the mechanism of accountability，can lifelong accountability for major decisions be realized.

Key words：lifelong accountability system for major decisions;leading cadres

（責(zé)任編輯：朱文鴻）