王學(xué)夢 董國禮

國家如何連接市場和社會？對這一問題的不同理解，決定了社會福利領(lǐng)域不同的政策響應(yīng)機制和創(chuàng)新路徑。既有研究表明，在新治理情境下，地方政府基本沿著代表集權(quán)方向的“行政雇傭制”和代表分權(quán)方向的“項目外包制”兩種邏輯進路展開公共服務(wù)社會化的在地探索。這兩種進路不僅體現(xiàn)了公共服務(wù)供給中集權(quán)與分權(quán)的不同思路，也構(gòu)成為當(dāng)前政府供給公共服務(wù)方式的兩種重要的理想型。本文著眼于對“行政雇傭”和“項目外包”兩種不同的政府購買服務(wù)模式在社區(qū)公共服務(wù)供給中的演化機制進行探討和研究。

借用契約經(jīng)濟學(xué)中有關(guān)雇傭制和項目制的概念[1]，所謂“行政雇傭制”，是指代表國家行使公共權(quán)力的政府部門以委托人身份，設(shè)置專門崗位編制，雇傭具有特定崗位資質(zhì)和職業(yè)能力的基層代理人，以完成行政任務(wù)、提供社會服務(wù)的一種制度安排。中國明清時期的保甲長、里甲長、鄉(xiāng)約組織、士紳精英、首事地保等[2]，民國時期的營利型經(jīng)紀人[3]，以及新中國成立后以體制代理人身份出現(xiàn)的農(nóng)村地方精英、村組干部[4-5]和城市社區(qū)居委會干部、城管、輔警等半正式化群體[6]，作為地方基層政府的代理人，是對行政雇傭制邏輯的具體實踐。毋庸置疑，在上述行政雇傭人群中，基層政府充當(dāng)了有別于私人企業(yè)的、多任務(wù)的、具有多重委托代理關(guān)系的委托人角色。由于學(xué)界對基層“代理人”的身份和指代問題眾說紛紜，為便于研究，本文所聚焦的基層代理人特指在“行政雇傭制”前提下由地方政府設(shè)崗定責(zé)，直接聘用的、非正式編制內(nèi)的社區(qū)(社會)工作從業(yè)人員，主要指社區(qū)工作者或社會工作者這一新型的社區(qū)代理人(1)學(xué)界對于社區(qū)工作者和社會工作者的概念辨識多有分歧，考慮到社區(qū)工作者在地區(qū)發(fā)展中的重要性以及地方社會工作政策對社區(qū)工作者的傾斜力度，本研究將社區(qū)工作者視為中國特色社會工作者的一部分。。由于行政雇傭制特別注重從業(yè)人員的原生地和本土性，這一群體被賦予了一定意義上的“保護型經(jīng)紀人”角色。

21世紀以來，在新型社區(qū)代理人大規(guī)模推廣的同時，“項目外包”作為國家提供公共服務(wù)產(chǎn)品的一項基本政策工具，也成為地方政府優(yōu)化服務(wù)供給的另類選擇。所謂“項目外包制”，是指國家實施分稅制改革后，以政府“條線”部門為依托，以“項目”外包為載體，自上而下地分配和轉(zhuǎn)移財政資金[7]，旨在提高公共服務(wù)效率和社會福利水平的一種機制，這種機制具有濃厚的新公共管理主義色彩。有學(xué)者指出，項目外包制“不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式，是新雙軌制的增量部分[8]”。在運作模式上，項目制包括國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制等，不同的制度機制有著不同的制度邏輯和行動策略[9]；在具體內(nèi)容上，項目外包涉及的主體、層級和領(lǐng)域頗為廣闊，上至中央、下至街道(鎮(zhèn))政府，大到國家脫貧攻堅、小到社區(qū)空間營造，似乎都可大顯身手。本文所聚焦的項目外包領(lǐng)域僅指地方政府向第三方社會力量購買社區(qū)公共服務(wù)(社會工作服務(wù))的組織機制和政策行為。由于承包內(nèi)容的特殊性，社會公共服務(wù)項目外包下的受托方多為非營利性的民辦非企業(yè)單位，在某種程度上充當(dāng)了“非營利型經(jīng)紀人”的角色(相對于杜贊奇的“營利型經(jīng)紀人”概念)。

一、“行政雇傭制”與“項目外包制”的比較優(yōu)勢及困局

一個有趣而值得探討的問題是：同樣是政府購買公共服務(wù)，為什么會存在“行政雇傭制”與“項目外包制”兩種截然不同的形式？換而言之，“行政雇傭制”和“項目外包制”各體現(xiàn)了什么樣的制度優(yōu)勢？它們對地方公共服務(wù)帶來了何種程度的影響？

(一)“行政雇傭制”及其制度后果：由“保護型經(jīng)紀人”淪為社會控制的工具

主張“行政雇傭制”的觀點認為：在大城市基層治理任務(wù)要求高、考核零容忍、資源軟約束、經(jīng)濟強激勵背景下，社區(qū)黨委、居委會、公共服務(wù)工作站“三位一體”的行政雇傭制模式對于實現(xiàn)社區(qū)工作者的角色復(fù)合和政府公共服務(wù)資源的集約利用具有綜合優(yōu)勢[10]。為了提高服務(wù)績效，地方政府通過組織管理、財權(quán)上移、群眾監(jiān)督、自我規(guī)訓(xùn)及經(jīng)濟激勵等方式，有效解決了非正式干部群體的代理人困境[5]。其在更高層面的戰(zhàn)略意義則在于：作為社區(qū)運轉(zhuǎn)的主體和居民利益的代言人，社區(qū)工作者是我國專業(yè)人才隊伍建設(shè)的重要組成部分，可從個體專業(yè)品質(zhì)、專業(yè)服務(wù)、構(gòu)建政社溝通機制多個層面提升社區(qū)工作者的能力，塑造一個能夠集結(jié)“最美社區(qū)工作者”、“專業(yè)社工”和“社會工程師”形象的基層代理人[11]。

與正面支持者相比，更多學(xué)者則表達了對“行政雇傭制”內(nèi)含的角色身份上官民二重性的隱憂。在中央政府不斷強調(diào)社區(qū)公共服務(wù)和居民自治，地方政府不斷強化對社區(qū)工作者重組和控制的雙重政策訴求下，社區(qū)工作者既是所謂的專職工作者，又是居民自治的領(lǐng)袖，還是街道聘任的合同工，多重身份拉扯下只能發(fā)展出一套突破建制力量的工作策略[12]。這種“策略”一方面表現(xiàn)在社區(qū)工作者的“情緒勞動”上。社區(qū)工作者因其“準行政化”的組織身份承載著社區(qū)居民對基層政府的服務(wù)訴求，同時又承載著政府期望并受其委托向社區(qū)提供公共服務(wù)，其角色和功能的官民雙重性決定了社區(qū)工作者情緒勞動的復(fù)雜性，包括表層扮演、謀求組織發(fā)展中的深層扮演和鄰里社會里的真實表達[13]。另一方面表現(xiàn)在社區(qū)工作者的相機權(quán)變上。地方政府透過行政化的收編，不斷增加對社區(qū)居委會的任務(wù)下派，身處其中的社區(qū)工作者面臨作為居民“頭”和政府“腿”的實質(zhì)困境，通過“假戲真做”、編造文本和人情手法應(yīng)對社區(qū)治理情境。國家企圖用專業(yè)證照考試規(guī)訓(xùn)社區(qū)工作者，使其成為專業(yè)性的基層官僚，但這一設(shè)想與社區(qū)的實際工作相去甚遠[14]。

質(zhì)言之，由于地方政府直接參與管理，“行政雇傭制”勢必會產(chǎn)生對官僚制的路徑依賴。在強有力的行政監(jiān)控下，社區(qū)代理人肩負著社區(qū)穩(wěn)定的管理者、行政任務(wù)的執(zhí)行者、社區(qū)發(fā)展的建設(shè)者、社區(qū)服務(wù)的供給者、居民利益的代言人、社區(qū)各組織關(guān)系的協(xié)調(diào)者等多重角色。各種功能的疊加和超載促使社區(qū)代理人只是披著“保護型經(jīng)紀人”的外衣，最終淪為國家遙控社會的工具。

(二)“項目外包制”及其制度后果：從“非營利型經(jīng)紀人”滑向“營利型經(jīng)紀人”

公共服務(wù)項目外包被認為是伴隨新公共管理主義浪潮而興起的現(xiàn)代社會治理趨向，近年來在經(jīng)濟、政治、文化和社會領(lǐng)域大有高歌猛進之勢。支持“項目外包制”的論者指出：分稅制改革導(dǎo)致地方政府的“財權(quán)”與“事權(quán)”不對等，國家解決此問題的關(guān)鍵是實行公共服務(wù)的項目化運作，讓大量地方建設(shè)以專項資金的方式操作，形成以財政為核心的項目管理機制[15]。由此出現(xiàn)了政府向社會組織購買公共服務(wù)行為，即政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)完成，最后根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費用[16]。由于項目制注重對既有科層體制的超越，其競爭性授權(quán)有別于計劃體制下的固定分配[17]，因而具有權(quán)責(zé)歸屬清晰、技術(shù)性強、靈活性高、適用范圍廣等優(yōu)勢，通過服務(wù)外包，有助于提升效率，激發(fā)社會活力，為社會治理能力拓展新的空間[18]，有利于扭轉(zhuǎn)政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)進而過度行政化的局面。

公共服務(wù)“項目外包”風(fēng)靡一時，但其在治理目標(biāo)專項化、權(quán)責(zé)運作條線化、程序規(guī)范技術(shù)化之外也衍生了一系列“意外后果”，同樣需要引起重視。其一，項目外包運行機制不健全。公共服務(wù)采購管理制度、購買過程、績效評估標(biāo)準、服務(wù)監(jiān)督體系等均存在不同程度的缺陷，大部分項目外包公共服務(wù)成效一般[19]。其二，項目外包過程受到既有權(quán)力侵蝕。復(fù)雜的街區(qū)權(quán)力關(guān)系限制了專業(yè)社工深度嵌入社區(qū)治理，使得專業(yè)社工被吸納到街道的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)過程中產(chǎn)生了外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化過程[20]；政府購買服務(wù)呈現(xiàn)出以體制內(nèi)需求為導(dǎo)向、就近圈內(nèi)購買以及懸浮于社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)等特征，致使社會組織賴以發(fā)展的重要制度條件缺位[21]。其三，項目外包落地過程遭遇“水土不服”。由于參照技術(shù)治理的運作邏輯，社會組織承接項目在落地實施過程中與社區(qū)拼湊應(yīng)對的綜合治理邏輯迥然有別，繼而產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)張力[22]。

質(zhì)言之，“項目外包制”更加強調(diào)事本主義原則，從目標(biāo)設(shè)定、規(guī)則制定、項目發(fā)包到驗收方案都有一定的標(biāo)準和規(guī)范，力圖做到“專項目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過程管理嚴格、程序技術(shù)合理、審計監(jiān)督規(guī)范，具有明顯的專家治國傾向”[8]。一方面，正是這些約束性條件，在一定程度上反而遮蔽了其逐利傾向，極易發(fā)生滑向“營利型經(jīng)紀人”的危險；另一方面，其過于刻板僵化的指標(biāo)評價體系、項目資金的滯后性等問題，使其往往“脫嵌”于地方知識語境和社會結(jié)構(gòu)“場域”，割裂了基層治理與地方社會的嵌入性關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出偏離社會治理目標(biāo)的意外后果。

缺點？反邏輯的操作布局和菜單使得上手難度大大提升，采用AAA電池供電的設(shè)計雖然提升了易用度，但是續(xù)航表現(xiàn)并不理想。至于畫質(zhì)方面，這臺相機的表現(xiàn)只能用糟糕形容。這塊1800萬像素的傳感器在噪點控制、細節(jié)表現(xiàn)力方面都落后于行業(yè)水平。弱光拍攝更是令人失望，這臺相機的最高ISO只能達到400，相對較大的f/2.8鏡頭能夠彌補一些劣勢，但是定焦鏡頭的設(shè)計大大降低了它的使用范圍。

(三)邁向“第三條道路”：復(fù)合型政府購買公共服務(wù)的誕生

由此看來，無論是“行政雇傭制”抑或“項目外包制”，都不可避免地存在某些內(nèi)在缺陷和痼疾。魚和熊掌不可兼得嗎？顯然，學(xué)術(shù)界對此尚未有有力回應(yīng)。上述比較分析啟示我們，“行政雇傭制”適用于常規(guī)設(shè)置的組織機構(gòu)，在追求社會治理的地方性、政治性、常態(tài)化、綜合性、穩(wěn)定性(基層政權(quán))方面更具優(yōu)勢；“項目外包制”則適用于非常規(guī)設(shè)置的組織機構(gòu)，在強調(diào)臨時性、緊急性、專業(yè)性、靈活性、規(guī)范化服務(wù)方面更有優(yōu)勢?；诖?，“行政雇傭制”依附于原有的制度體系，地方政府在區(qū)域公共服務(wù)供給中除了專業(yè)治理需求，還有行政權(quán)威和基層政權(quán)穩(wěn)固的制度考量，因而內(nèi)在地蘊含了社區(qū)代理人多重身份和角色的沖突?！绊椖客獍啤奔藿佑诩扔械墓倭朋w制，其對于規(guī)范化、標(biāo)準化、理性化的過度追求，使其難以融入地域社會文化結(jié)構(gòu)，最終虎頭蛇尾、華而不實?？梢姡瑑煞N模式均有可取之處，但又都存在不同程度的制度失靈。如何在不同的政府購買公共服務(wù)模式間平衡和取舍？是否存在一種更為契合多方訴求的“第三條道路？抑或在既有模式的基礎(chǔ)上，交匯融入其他模式的新鮮元素，以彌補現(xiàn)有模式的不足？

筆者將這一“理想型”稱之為復(fù)合型政府購買公共服務(wù)模式(此處主要指政府購買社區(qū)社會工作服務(wù))。所謂復(fù)合型政府購買公共服務(wù)，是在既有“行政雇傭制”和“項目外包制”模式基礎(chǔ)上，通過對社區(qū)基礎(chǔ)組織機構(gòu)進行功能重組和主體再造，建構(gòu)一種能夠集合崗位和項目雙重優(yōu)勢，植入行政和專業(yè)雙股力量，同時釋放市場和社會多重活力因子的制度設(shè)計。復(fù)合型政府購買公共服務(wù)模式的出現(xiàn)和興起，是近年來地方政府在對已有治理經(jīng)驗進行總結(jié)、反思和改進的基礎(chǔ)上，推動基層社會治理結(jié)構(gòu)的“二次”轉(zhuǎn)型和升級。后文將以廣東“雙百計劃”和杭州“項目社工”為例，對復(fù)合型政府購買公共服務(wù)的社會背景、演化路徑、運作機制和組織優(yōu)勢展開詳述。之所以選擇兩地，在于二者兼具“行政雇傭制”和“項目外包制”雙重特質(zhì)：廣東“雙百計劃”正在經(jīng)歷由“項目外包制”向“行政雇傭制”的過渡，杭州“項目社工”則遭遇著由“行政雇傭制”到“項目外包制”的轉(zhuǎn)型，二者總體上都呈現(xiàn)出一種治理結(jié)構(gòu)的包容度和多樣性。

二、案例呈現(xiàn)與比較

(一)廣東“雙百計劃”：由“項目外包”向“行政雇傭”過渡

1.項目外包時期的家庭綜合服務(wù)中心(以下簡稱“家綜”)模式

廣東省政府購買公共服務(wù)的地區(qū)發(fā)展模式最具代表性的是廣州家庭綜合服務(wù)中心。廣州2008年首次推出政府向社會組織購買社會服務(wù)，起初以購買專項服務(wù)為主。2010年，在考察新加坡、香港等地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出建設(shè)“家庭綜合服務(wù)中心”，購買“綜合服務(wù)”的本土社會工作發(fā)展策略。2011年廣州市出臺《關(guān)于加快街道家庭綜合服務(wù)中心建設(shè)的實施辦法》，正式從制度層面規(guī)定了“家綜”建設(shè)的合法性。主要做法：政府根據(jù)財力和社會需求，劃分不同的服務(wù)區(qū)域，設(shè)定相應(yīng)的服務(wù)指標(biāo)、人員配備、經(jīng)費標(biāo)準等，向社工機構(gòu)購買“113X”綜合服務(wù)項目。即：“1”個核心項目——強化黨建引領(lǐng)社會工作服務(wù)，“1”個重點項目——突出轄區(qū)居民群眾最迫切、最需要、最直接的社會工作服務(wù)，“3”個基礎(chǔ)項目——夯實家庭、長者、青少年社會工作服務(wù)，“X”個特色項目——提供多樣化的社會工作服務(wù)[23]。按照相關(guān)政策要求，中標(biāo)機構(gòu)至少配備14名專業(yè)服務(wù)人員，以街道“家綜”為依托，以項目為媒介，以社區(qū)為平臺，整合社區(qū)資源，提供專業(yè)服務(wù)。2019年之前每個“家綜”每年配備200萬元經(jīng)費，之后每年配備240萬元，每5年為一個服務(wù)周期(2)廣州市人民政府.廣州市社工服務(wù)站(家庭綜合服務(wù)中心)管理辦法(穗府辦規(guī)〔2018〕13號)．2018-06-22，http://www.gz.gov.cn/zwgk/fggw/sfbgtwj/content/post_4758878.html。。截至2014年，廣州完成了政府購買社會工作服務(wù)的第一個3年周期，全市“家綜”共計171個，分布在各個街道[24]。在“家綜”服務(wù)模式中，政府是發(fā)包方，社工機構(gòu)是承包方，“3+X”綜合服務(wù)項目是發(fā)包內(nèi)容，地方政府設(shè)計出了一套從財政預(yù)算、政府采購、合約簽訂、資金撥付到財務(wù)審計的總體制度。這種由地方財政設(shè)立專項經(jīng)費，通過培育專業(yè)社會服務(wù)組織，進而介入社區(qū)治理場域的間接控制策略，呈現(xiàn)出典型的“項目外包制”特點。

然而，已有研究表明，經(jīng)過多年發(fā)展，“家綜”服務(wù)成效似乎并不理想。在過渡治理情境下，消極的自由裁量權(quán)與社會工作的半專業(yè)化發(fā)展結(jié)合在一起，社服組織選擇了“活動化”和“指標(biāo)化”服務(wù)供給，令社會服務(wù)處于創(chuàng)新和碎片化之間，導(dǎo)致社會服務(wù)陷入困境[25]；王燊成、岳經(jīng)綸的研究表明，社會組織的不同起源對其服務(wù)遞送效果影響顯著，街道背景的自主性、專業(yè)性不足，高校背景的靈活性欠缺，企業(yè)背景的居民認同感、信任度低，似乎沒有一類組織能夠完美勝任[24]。白銳、鄭一凡則指出，在政府購買社會服務(wù)初期，合法性約束強，資源約束弱，政社關(guān)系疏離；后期，資源約束強，合法性約束弱，政社關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榍度?，但?quán)力與控制的約束則貫穿全程，政社關(guān)系呈現(xiàn)出“疏離—嵌入”的狀態(tài)[26]。同樣實施項目外包模式的深圳也遭遇了社工高流失率、社工機構(gòu)欠薪等政策失靈[27]?？梢?，政府購買公共服務(wù)產(chǎn)品“公共性”的擴散，極易被市場運作的趨利性和科層規(guī)制的合法性悄然拆解，繼而帶來“責(zé)任空心化”風(fēng)險[28]。

2.行政雇傭時期的“雙百計劃”模式

“雙百計劃”或許正是對“家綜”服務(wù)模式反思的產(chǎn)物(3)現(xiàn)有文獻將“雙百計劃”出臺背景歸因于破解地方社會工作區(qū)域發(fā)展不平衡、加強基層民政能力建設(shè)，由于其運作主體和服務(wù)供給方式發(fā)生了重大變化，筆者認為既有家綜模式的深陷囹圄亦是重要誘因。。“雙百計劃”是“廣東省雙百鎮(zhèn)(街)社會工作服務(wù)五年計劃”的簡稱。廣東省自2017年起連續(xù)5年，每年投入5 000多萬元，在粵東西北地區(qū)和惠州市、肇慶市、江門市等地建立200個鎮(zhèn)(街)社工服務(wù)站，設(shè)置近1 000個專業(yè)社會工作崗位，孵化200個社會工作與志愿服務(wù)組織，培育10 000名志愿者，開展社會工作服務(wù)[29]。在制度設(shè)計上，依靠行政力量自上而下推動，貫通了省、市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街)、村(居)五級，并通過專題培訓(xùn)、工作指示、視察調(diào)研、帶頭示范等強化組織動員；在站點選擇上，堅持“落在村居、問題導(dǎo)向和方便群眾”三個原則；在服務(wù)方式上，強調(diào)駐扎社區(qū)，融入群眾，與群眾同吃、同住、同勞動(簡稱“三同”)；在服務(wù)執(zhí)行上，按照“53111”模式(五年愿景、三年規(guī)劃、年度計劃、月計劃和周計劃)反向設(shè)計；在專業(yè)質(zhì)量上，由高校專家提供資源支撐，強調(diào)“協(xié)同行動者-社工”雙重能力建設(shè)[30]；在社工任用上，參照公務(wù)員招考模式，由廣東省民政廳統(tǒng)一發(fā)布招聘信息組織招錄后，與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府依法簽訂勞動合同，組建社會工作服務(wù)隊伍，設(shè)立社工站[31]。僅就勞動和人事關(guān)系而言，“雙百計劃”具有濃厚的“行政雇傭制”色彩。三年來，廣東省1 737名社工和近100名專兼職督導(dǎo)穿上“雙百藍”，奔赴全省19個地市407個社工站，共探訪走訪30萬人次，協(xié)助核準民政幫扶對象8萬多人，推動群眾參與公共事項6萬余項，培育志愿者5萬多人，打通了為民服務(wù)的“最后一米”(4)省民政廳黨組成員、副廳長陳奇在2019年度廣東社工“雙百計劃”督導(dǎo)項目年度總結(jié)會上的講話．2020-06-09，http://www.shuangbai-plan.org/protal/17192/。。

圖1展示了“雙百計劃”的大體組織實施路線圖，由原來“家綜”時期的“地方政府→社工機構(gòu)→社會工作者→家綜中心→社會公眾”路徑向“地方政府→社會工作者(專業(yè)督導(dǎo)機構(gòu))→社工服務(wù)站(點)→社會公眾”路徑演化。

圖1 “雙百計劃”組織實施路線圖

由于這一模式剛起步，學(xué)界著述不多。僅有的文獻資料表明，作為一種嶄新的“行政雇傭制”模式，“雙百計劃”已經(jīng)初步彰顯出其無可比擬的制度優(yōu)勢。陳濤指出“雙百計劃”突出社區(qū)路線，回歸了社會工作的社區(qū)傳統(tǒng)，社工們在社區(qū)落地生根，從群眾中來、到群眾中去，是新時代群眾工作的一種形態(tài)(5)陳濤.廣東社工“雙百計劃”意義初探.中國社會報，2017-11-22。。卓志強等則認為，“雙百”社工在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮了政策輸送者、個案管理者、社會整合者、陣地盤活者、服務(wù)整合者及參與引導(dǎo)者六種角色，具體涉及“服務(wù)治理”和“社區(qū)發(fā)展”兩個維度，前者聚焦于民政困難群體，通過“個案管理”，逐步輻射一般人群，召喚集體意識；后者圍繞社區(qū)公共議題，盤活服務(wù)陣地、重建社區(qū)關(guān)系、引導(dǎo)公共參與等，推動居民的主體性生成[30]。

(二)杭州“項目社工”：由“行政雇傭制”向“項目外包制”轉(zhuǎn)型

1.行政雇傭時期的“全能社工”

杭州2008年全面啟動了社區(qū)組織體系改革，實行社區(qū)黨組織、居民委員會、公共服務(wù)工作站“三位一體”的社區(qū)管理模式(6)有關(guān)杭州的研究資料主要來源于研究者從杭州及其下屬地市等民政部門獲得的田野調(diào)查。。該模式對社區(qū)工作者的決策層實行交叉任職、分工負責(zé)，即社區(qū)黨組織書記兼公共服務(wù)站站長，居委會主任兼副站長；社區(qū)工作一般成員實行全員全職、一崗多能，居委會成員和專職社區(qū)工作者都是公共服務(wù)工作站人員，承擔(dān)社區(qū)管理和服務(wù)的雙重角色[10]。受這一模式影響，社區(qū)工作者在基層實踐中經(jīng)常被官方賦予“全能社工”的角色期待。2009年杭州出臺的《關(guān)于加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的若干意見》，將社區(qū)工作者納入“社會工作者”職業(yè)序列，規(guī)定新入職的社區(qū)工作者均須參加“社會工作者職業(yè)水平考試”，并在兩年內(nèi)取得《社會工作者職業(yè)水平證書》，以加快本土社區(qū)工作者的專業(yè)化進程。2011年《關(guān)于調(diào)整杭州市社區(qū)專職工作人員工資福利待遇的通知》規(guī)定，對取得高級、中級和初級社會工作職業(yè)資格證書，并從事社區(qū)社會工作(每年有個案研究)的人員，每月分別給予600元、400元、200元職稱津貼。在人事和組織關(guān)系上，社區(qū)工作者由下屬各區(qū)自行組織公開招聘，由具體用工單位街道辦事處按照企業(yè)合同工進行管理，但與此同時他們又是市、區(qū)組織部門和民政部門共同設(shè)定的社區(qū)“在編人員”，屬于典型意義上“行政雇傭制”下的社區(qū)代理人。

為了提升專業(yè)服務(wù)水平，早期在社區(qū)工作者的培養(yǎng)上，杭州采取了“存量提升”(將社區(qū)居委會原生人員視為準社會工作者，通過在崗在職培訓(xùn)和繼續(xù)教育轉(zhuǎn)化為專業(yè)社會工作者)和“增量引進”(在社會化招聘中實施專業(yè)加分政策，優(yōu)先聘用具有專業(yè)背景和持證的社會工作者)兩種路徑，后期嘗試在社區(qū)居委會下內(nèi)設(shè)社區(qū)社會工作室。據(jù)統(tǒng)計，2017年杭州11 304名專職社區(qū)工作者中，取得社會工作職業(yè)資格證人數(shù)達5 082人，總體持證率達到44.96%，占全市持證人數(shù)70%，注冊和備案的社區(qū)社會工作室達1 128家。但這不過是一種“假象繁榮”。由于一崗多能、交叉任職的崗位設(shè)置方式，內(nèi)在地期待社區(qū)工作者朝著全能方向發(fā)展，這與專業(yè)社會工作者的發(fā)展要求背道而馳，極易混淆社區(qū)工作者的角色認同。盡管杭州對持證社區(qū)工作者每年發(fā)放職稱津貼，但受行政化影響，真正從事專業(yè)服務(wù)的人寥寥無幾；社區(qū)社會工作室基于行政命令創(chuàng)設(shè)而成，并且由社區(qū)工作者兼任，大多空轉(zhuǎn)而淪為“僵尸型”社會組織。如侯利文所言，國家為了實現(xiàn)有效治理，通常采取理念滲透、組織滲透、程序滲透和服務(wù)滲透等多種路徑不斷將觸角伸向基層，將居委會改造成為自己在社區(qū)的“代理人”[32]，杭州“全能社工”正是采行了這樣一種本土化和行政化色彩都較為濃厚的“行政雇傭制”形式，具有顯著的行政吸納和社會控制意圖。

2.項目外包時期的“項目社工”

為了擺脫行政管控對專業(yè)服務(wù)的侵擾，2015年起，杭州市下城區(qū)率先在全市探索“項目社工”的轉(zhuǎn)型之路。所謂“項目社工”，是對項目社會工作者的簡稱，指政府出于優(yōu)化社區(qū)治理體制、豐富社區(qū)服務(wù)供給、回應(yīng)社區(qū)多元訴求的政策考慮，將社區(qū)工作者作為發(fā)展社會工作的生力軍，以政策倡導(dǎo)和待遇保留方式，對“行政雇傭制”下社區(qū)組織體系中的社區(qū)工作者進行轉(zhuǎn)化提升，鼓勵其利用社會工作知識和技能，創(chuàng)辦社會組織，組建專門團隊，認領(lǐng)服務(wù)項目的一種孵化方式，被業(yè)界喻為“戴著救生圈游泳”。該區(qū)《關(guān)于推進社區(qū)工作者向社會工作者轉(zhuǎn)型有關(guān)工作要求的通知》提到，“各街道按照專職社區(qū)工作者總?cè)藬?shù)的8%～10%確定轉(zhuǎn)型社工總?cè)藬?shù)。同時，結(jié)合社區(qū)工作實際以及居民群眾服務(wù)需求，形成若干個轉(zhuǎn)型項目，以政府購買服務(wù)方式交由轉(zhuǎn)型社區(qū)工作者組成的社會組織或?qū)I(yè)社會工作室承接。轉(zhuǎn)型社工的項目經(jīng)費按實際情況確定，人員經(jīng)費按每人每年10萬元標(biāo)準配備。保留轉(zhuǎn)型專職社區(qū)工作者身份、培訓(xùn)、療休養(yǎng)、體檢以及有關(guān)政治待遇，從事轉(zhuǎn)型項目工作時間計入社區(qū)工作時間”。政策推行以來，下城區(qū)共有43名轉(zhuǎn)型的項目社工，由其成立的社會組織和專業(yè)社工機構(gòu)共17家。通過“專業(yè)化+市場化+社會化”的運作模式，項目社工承接了市、區(qū)、街道級社區(qū)公共服務(wù)和公益創(chuàng)投項目200來個，項目資金上千萬元，打開了社區(qū)工作者向?qū)I(yè)人才轉(zhuǎn)型的另一綠色通道。如下城區(qū)CLYJ社會工作發(fā)展中心和QDYX社會工作發(fā)展中心的發(fā)起人均由社區(qū)工作者轉(zhuǎn)型而來，機構(gòu)成立后，先后開展了各種社區(qū)服務(wù)和活動上千場，受益人群上萬人次，取得了良好的社會效應(yīng)。

圖2展示了“項目社工”的組織實施路線圖，由原來“全能社工”時期“地方政府→社區(qū)居委會→社區(qū)工作者→社區(qū)服務(wù)中心→社會公眾”路徑向項目外包時期“地方政府→社工機構(gòu)→社會工作者→社區(qū)服務(wù)中心→社會公眾”路徑演化。

圖2 “項目社工”組織實施路線圖

長期以來，由于“行政雇傭制”的社區(qū)發(fā)展模式在杭州廣為推行，當(dāng)?shù)厣绻C構(gòu)普遍規(guī)模較小，呈現(xiàn)原子化、碎片化發(fā)展樣態(tài)，組織發(fā)育度與廣州、深圳不可同日而語。杭州經(jīng)?；钴S于社區(qū)治理一線，能夠常態(tài)化、規(guī)范化運作的社工機構(gòu)屈指可數(shù)，平均專職人數(shù)寥寥無幾，僅能勉強維持生存。在社工機構(gòu)發(fā)展普遍羸弱、自我造血功能不足、社會工作認知度不高的情況下，地方政府借助政策杠桿，實現(xiàn)了政府、社區(qū)工作者、社工機構(gòu)的聯(lián)動共建和多方共贏，政策的“松綁”也在無形中激發(fā)了社會活力。對地方政府而言，既優(yōu)化了本土社會組織的服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量，提高了社區(qū)服務(wù)的專業(yè)性，還確保了社工機構(gòu)發(fā)展的政治方向；對于“項目社工”而言，福利待遇以政策文件的形式予以保障，既解除了后顧之憂，又擺脫了來自行政的干擾，使其能夠心無旁騖做服務(wù)；對社工機構(gòu)而言，由于當(dāng)事人大多具有居委會工作背景，長期的群眾工作經(jīng)驗使其對社情民意了如指掌，天然的本土色彩和民意基礎(chǔ)令之在社區(qū)服務(wù)中比外引的社工機構(gòu)更接地氣、更有底氣。

(三)“雙百計劃”和“項目社工”的比較優(yōu)勢透視

總體而言，廣東省的政府購買公共服務(wù)模式經(jīng)歷著由“項目外包”的家綜模式向“行政雇傭”的“雙百計劃”轉(zhuǎn)變。就其醞釀和誕生歷程來看，屬于政府與社會協(xié)力、行政與專業(yè)合作的產(chǎn)物[30]。誠然，“雙百計劃”有著諸多政策考量，但其精神要核仍然是“項目外包制”和“行政雇傭制”的高度合體，在更深層面的意義或許在于政府借助直接控制專業(yè)技術(shù)人員嵌入社區(qū)治理的方式，來實現(xiàn)社會工作專業(yè)化、本土化以及建制化的集合優(yōu)勢。政府由原來向社工機構(gòu)發(fā)包轉(zhuǎn)向直接聘用和管理社會工作者，并輔以代表專業(yè)力量的高校專家作為督導(dǎo)支持，體現(xiàn)出自外而內(nèi)向體制內(nèi)嵌入的特點，在某種程度上具有復(fù)歸體制內(nèi)傳統(tǒng)的傾向。與“雙百計劃”相比，“項目社工”僅在杭州的一個城區(qū)進行試點(目前正醞釀向全市推廣)，嘗試從“體制內(nèi)”走向“體制外”，頗有“螺螄殼里做道場”味道，但無疑這也代表了一種新生力量的破土而出。其跳出既有的“行政雇傭制”窠臼，帶動了一股自內(nèi)而外沖破既有建制藩籬的力量，催生了一批兼具本土特色和市場屬性的社工機構(gòu)，為社會組織的在地化和社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化注入了新鮮元素(二者對比詳見表1)。

表1 兩種不同類型政府購買社會工作政策演化比較

盡管兩地在具體的演化脈絡(luò)上看似南轅北轍，但都蘊含和折射了地方政府豐富的改革設(shè)想與決策智慧。首先，二者都沒有完全否定既有的政府購買公共服務(wù)模式，而是在原有的基礎(chǔ)上進行嫁接或改良，體現(xiàn)出社會工作發(fā)展“雙軌并行”。如廣東省對社會工作發(fā)展的母體“家綜”模式依然保留，杭州“三位一體”的“全能社工”模式也仍然占據(jù)主流。其次，與舊有模式相比，新的服務(wù)模式更加富有靈活空間，如廣東的“雙百計劃”對于專業(yè)督導(dǎo)力量的重視與保留，杭州的“項目社工”則保留了社區(qū)工作者的福利待遇和崗位編制，都是代表科層組織的政府與代表社會力量的社會組織的空間讓渡，從而達成一種彈性調(diào)適和協(xié)同共變。最后，兩地政府購買公共服務(wù)的演化路徑提示我們，無論“行政雇傭制”還是“項目外包制”，既往過于單一、集中、僵化的政府購買服務(wù)模式也許已經(jīng)不再能完全勝任經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期新型政社關(guān)系的運轉(zhuǎn)需要，建設(shè)一種全新的政社關(guān)系生態(tài)鏈勢在必行。

三、超越抑或揚棄：復(fù)合型政府購買公共服務(wù)何以興起？

增進和改善民生福祉、實現(xiàn)社會福利最大化是市場化改革后政府購買公共服務(wù)的天然使命。但在政策轉(zhuǎn)換過程中，“行政雇傭制”和“項目外包制”顯然均未能完滿兌現(xiàn)其初始“承諾”，進而呈現(xiàn)出一定程度的“制度失靈”。實踐證明，過度強調(diào)行政化和全能式服務(wù)，市場和社會參與主體的活力將被抑制，社會福利供給可能面臨重復(fù)低效、死水一潭；反之，如若脫離政府主導(dǎo)和行政支撐，社會福利供給又將陷入舍本逐末的境地。

導(dǎo)致這一現(xiàn)象產(chǎn)生的根源在于：政府購買公共服務(wù)所直接面對的社區(qū)服務(wù)場域，有著最為龐大、異質(zhì)、廣泛的社群結(jié)構(gòu)和利益復(fù)合體，其蘊含了包括受眾——安居樂業(yè)、政府——政權(quán)穩(wěn)固、社會組織——市民社會生長等在內(nèi)的多種價值訴求。相應(yīng)地，在政府購買公共服務(wù)的實然場域中，社會福利、行政控制與專業(yè)價值成為制約和影響其制度生成的三個重要因素，同時也構(gòu)成了看似一致實則矛盾的三維互動體。社會福利對應(yīng)居民群眾這一利益主體，代表社會受眾的廣泛利益，在國家宏觀層面表現(xiàn)為社會公共資源的公正有效配置，在微觀個體層面則表現(xiàn)為特殊領(lǐng)域或特定人群服務(wù)需要的滿足，它遵循公平普惠原則，追求社會總體福利水平和公共價值的最大化。社會福利既是政府購買公共服務(wù)的客觀動因，也是主觀目標(biāo)。行政控制對應(yīng)于地方政府這一利益主體，代表了政府的組織和決策意圖，遵循效率最大化和政治合法性原則。無論是廣東代表“項目外包制”的“家綜模式”還是杭州代表“行政雇傭制”的“全能社工”，其制度初衷是公共服務(wù)質(zhì)量的顯著優(yōu)化，但現(xiàn)實中行政管控往往成為更加重要的約制性因素。專業(yè)價值對應(yīng)于社工機構(gòu)(社會工作者)而言，代表的是公共服務(wù)的行業(yè)自主性，遵循知識權(quán)威性原則；作為培育市民社會專業(yè)力量的代表，社工機構(gòu)(社會工作者)以自身的技術(shù)知識和專業(yè)理想作為安身立命之本，但若過度以“專業(yè)”自居，勢必面臨“皮之不存，毛將焉附”處境。概言之，社會福利、行政控制和專業(yè)價值分別對應(yīng)居民群眾、地方政府和社工機構(gòu)(社會工作者)三類不同的利益主體，并沿著普惠公平性、效益最大化和政治合法性、知識權(quán)威性等邏輯進路在各自的場域里發(fā)揮作用。

社會福利、行政控制和專業(yè)價值之間的內(nèi)在張力在“行政雇傭制”和“項目外包制”中均有不同程度的體現(xiàn)。一方面地方政府通過購買公共服務(wù)提供社會福利，另一方面則依賴基層代理人或社工機構(gòu)對社會尤其是弱勢群體進行管控。地方政府需要借助社會力量向下滲透自身的行政權(quán)力，社會力量則需要依靠地方政府向上汲取資源發(fā)展壯大，雙方構(gòu)成了互相仰賴、互為借力的關(guān)系。就政府購買公共服務(wù)的根本性質(zhì)而言，無論從“行政雇傭制”轉(zhuǎn)向“項目外包制”，抑或從“項目外包制”轉(zhuǎn)向“行政雇傭制”，無一不體現(xiàn)了政府公共權(quán)力“收”和“放”的自動伸縮過程。廣東由“項目外包制”下的“家綜”模式向“行政雇傭制”下的“雙百計劃”過渡，體現(xiàn)的是行政權(quán)力從“放”到“收”的過程，杭州從“行政雇傭制”下的“全能社工”向“項目外包制”下的“項目社工”轉(zhuǎn)型，意味著行政權(quán)力從“收”到“放”的過程。在一“收”一“放”中，復(fù)合型政府購買服務(wù)模式得以催生，新型政社關(guān)系得以調(diào)適。

政府購買公共服務(wù)復(fù)合型治理模式的興起，是地方政府在不斷試錯的過程中，在新的社會歷史條件下重新審視社會福利、行政控制、專業(yè)價值三者間的內(nèi)在關(guān)系，充分考慮社會化、行政化和專業(yè)化多方利益訴求所作出的政策響應(yīng)。具體實踐中，往往以原有運作成熟的模式為主導(dǎo)，再整合性導(dǎo)入其他模式的某一個或某幾個關(guān)鍵要素，“嫁接”到原有模式中去，形成以協(xié)作為基礎(chǔ)的包容性聯(lián)動服務(wù)供應(yīng)格局。就基層實踐而言，這一模式至少蘊含以下優(yōu)點：一是購買方式機動化。將常態(tài)化服務(wù)與臨時性需求相結(jié)合，靈活采用市場化、非市場化、行政雇傭、項目發(fā)包等多種手段，推動政府購買公共服務(wù)結(jié)構(gòu)要素的交叉融合與最優(yōu)組合。二是資金來源多樣性。將公共財政收入的二次分配與三次分配相結(jié)合，依托專項資金、福彩公益金、民生微實事、公益創(chuàng)投、社會募集等多種籌資渠道，逐步擴大公共服務(wù)資金來源，拓展了社會服務(wù)領(lǐng)域和空間。三是權(quán)力中心多元化。由于混合、多元、彈性的政府購買服務(wù)模式更能適應(yīng)轉(zhuǎn)型期社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，在復(fù)合型治理模式中，政界、商界、實務(wù)界、學(xué)術(shù)界多方話語主體積極尋求社會福利、行政控制和專業(yè)價值的利益平衡點和最大公約數(shù)，各司其職、優(yōu)勢互補，協(xié)同推進社會治理和服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級。

四、結(jié)束語

治理結(jié)構(gòu)扁平化、治理目標(biāo)多重性、治理主體多元化是現(xiàn)代社會發(fā)展的主流，社會治理情境的復(fù)雜性決定了政府購買公共服務(wù)模式的多樣化訴求。由社會治理的需求端到服務(wù)端，再到資源端，除了財富(資源)的分配以外，還伴隨著有公共權(quán)力的演化和再分配。長期以來，“一收就死，一放就亂”成為地方治理的難題。國家不斷在“收權(quán)”和“放權(quán)”之間取舍，似乎陷入了一種治理“怪圈”，于是形成了“強國家- 強社會”“強國家- 大社會”的理論呼聲。

面對集權(quán)與分權(quán)的兩難困境，如何另辟蹊徑，在兩者之間建立一種新的動態(tài)平衡？復(fù)合型政府購買公共服務(wù)模式的興起，確立了一種由體制(行政雇傭)、市場(項目外包)、社會(社會組織參與)三軌運行的治理邏輯，進而推動基層社會的結(jié)構(gòu)性變遷，是對既有經(jīng)驗?zāi)Ｊ降募m偏和揚棄。本文所呈現(xiàn)的“雙百計劃”和“項目社工”案例，在一定程度上即是放權(quán)和收權(quán)高度統(tǒng)一、政治和社會有機統(tǒng)合的產(chǎn)物。其所詮釋的新型政社關(guān)系，不是非此即彼、一一對應(yīng)的，而是并行不悖、多元共生、互促共榮的治理生態(tài)鏈；其所體現(xiàn)的新型“三軌制”及其治理邏輯，也將逐步滲透到更多的社會生活領(lǐng)域，為我們解密基層治理“黑箱”提供一個新的窗口。

盡管政府購買公共服務(wù)復(fù)合的具體路徑不一，但其內(nèi)在價值與精神內(nèi)核殊途同歸、異曲同工。盡管其背后仍然不可避免地蘊含著基層治理結(jié)構(gòu)的兼容性、代理人角色身份的矛盾性、社會公共服務(wù)的專業(yè)性等復(fù)雜困境，但從“收權(quán)”到“放權(quán)”，再從“放權(quán)”到“收權(quán)”，歷史總是在周期性地循回與往復(fù)。而每一次循回與往復(fù)都不可能再踏進“同一條河流”，而是在一個新的歷史起點上再出發(fā)。