實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)村基層治理問題探析

摘 要 黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求之一。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國農(nóng)村基層治理取得顯著成效，但仍存在人才匱乏、區(qū)域發(fā)展不均衡、參與度不高等制約因素。這些問題必須通過加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、完善“三治結(jié)合”治理體系、健全農(nóng)村基層服務(wù)體系等途徑來解決。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興 基層治理 “三治結(jié)合”

作者簡介：程穎宜，中共河南省安陽市委黨校，講師，主要從事中國特色社會主義法治理論方向研究。

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.139

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)容豐富，其中治理有效是基礎(chǔ)和政治保障。治理越有效，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果就越好。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理取得的成績

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國的農(nóng)村基層治理在實(shí)施鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略的帶動下取得了一定的成績，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

（一）黨的基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用不斷加強(qiáng)

當(dāng)前很多村莊利用村“兩委”換屆選舉的契機(jī)，對“兩委”干部進(jìn)行了調(diào)整，配強(qiáng)配優(yōu)了班子成員，“領(lǐng)頭羊”“火車頭”作用充分發(fā)揮。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊結(jié)合自身特點(diǎn)，在黨員隊(duì)伍建設(shè)上大做文章。一是普遍注重黨員的考核。根據(jù)自身實(shí)際，制定可量化的考核機(jī)制，考核導(dǎo)向是黨員在鄉(xiāng)村治理中能否發(fā)揮帶頭作用。二是嚴(yán)格黨的組織生活，全面落實(shí)“三會一課”、主題黨日等制度。三是創(chuàng)新黨員學(xué)習(xí)和管理手段。針對一些流動黨員，很多鄉(xiāng)村都建立了微信群、學(xué)習(xí)公眾號，黨員流動但學(xué)習(xí)不耽誤。

（二）以村民為主體的組織體系不斷完善

鄉(xiāng)村的治理要發(fā)揮村民的主動性和主體性，在基層黨組織的引領(lǐng)下積極參與到村集體事務(wù)的管理監(jiān)督中。其中最具中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理特色的就是鄉(xiāng)賢參事會。鄉(xiāng)賢參事會是一種新型農(nóng)村社會組織，充分利用鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村的影響力、號召力、引領(lǐng)力，開展鄉(xiāng)村治理，對基層民主協(xié)商作用的發(fā)揮是個有益的補(bǔ)充，同時也起到上下聯(lián)系的“橋梁”作用。另外，很多鄉(xiāng)村還設(shè)有“紅白理事會”，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦理婚喪嫁娶，既移風(fēng)易俗，又減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（三）基層治理方式不斷創(chuàng)新

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主，依法治國有機(jī)統(tǒng)一。在基層鄉(xiāng)村，三者的統(tǒng)一主要體現(xiàn)為基層群眾自治制度。為了更好地保障基層群眾對于村莊公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，很多鄉(xiāng)村在治理過程中創(chuàng)新方式方法，真正落實(shí)村民的各項(xiàng)自治權(quán)利。一是利用微信新手段，創(chuàng)建公眾號和APP，村民及時知道村里發(fā)生的大事要事，及時監(jiān)督黨員和兩委干部，充分發(fā)聲，提出自己的意見和建議。二是不斷重視和規(guī)范村民夜校，將黨的理論知識、新的形勢政策和中央全會精神傳達(dá)給村民，讓他們提高自治能力。三是創(chuàng)建“街長負(fù)責(zé)制”，村里每條街道都推選一名“街長”，街長負(fù)責(zé)上傳下達(dá)，匯總意見;大家相互監(jiān)督，相互學(xué)習(xí)，爭當(dāng)文明戶。

（四）村民自治法治德治不斷融合

落實(shí)鄉(xiāng)村治理，要堅(jiān)持“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系，自治為基，法治為本，德治為先，以德治滋養(yǎng)法治，涵養(yǎng)自治。在自治法治德治融合的過程中，我國農(nóng)村發(fā)揮村民的聰明才智，創(chuàng)新并堅(jiān)持了一些行之有效的辦法和機(jī)制。例如，利用 “照片墻”，將大家評選出的“好兒媳”“好婆婆”“好家庭”等照片張貼出來，起到表揚(yáng)先進(jìn)，鞭策落后的效果。再如村莊自己制定村規(guī)民約，用朗朗上口的語言將中央鄉(xiāng)村治理的精神和村文化、村優(yōu)良傳統(tǒng)結(jié)合在一起，老少皆會背，潛移默化影響村民思想和行為。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村基層治理存在的問題和不足

雖然我國在鄉(xiāng)村治理中，進(jìn)行了很多創(chuàng)新，鄉(xiāng)村組織振興成效很大，但發(fā)展過程中還存在一些影響和制約鄉(xiāng)村振興的弊端和短板不容忽視。

（一）人才匱乏制約基層組織建設(shè)

人才匱乏是我國很多地方鄉(xiāng)村治理中普遍存在的一個問題。突出表現(xiàn)為一些兩委干部年齡偏大，帶來的弊端是工作開展等靠要，思路打不開，“守攤”思想嚴(yán)重，進(jìn)取心不強(qiáng)。造成人才匱乏這一現(xiàn)象的根本原因，是鄉(xiāng)村留不住人才。待遇低、晉升沒有途徑和空間，卸任后生活沒有保障，事務(wù)瑣碎責(zé)任大，往往使很多年輕有為的人放棄待在村里當(dāng)兩委干部。

（二）各地方基層治理發(fā)展不均衡

當(dāng)前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種發(fā)展的不平衡、不充分也體現(xiàn)在鄉(xiāng)村基層治理進(jìn)程中①。造成鄉(xiāng)村治理發(fā)展不均衡的原因諸多，主要存在三個方面：一是自身發(fā)展可利用條件不均衡。有些鄉(xiāng)村紅色資源豐富、有些鄉(xiāng)村是精準(zhǔn)脫貧示范村有政策和資金扶持、有些鄉(xiāng)村地理位置好……這些鄉(xiāng)村把握機(jī)遇，充分利用自身優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時村民參與鄉(xiāng)村自治的熱情也高漲了。反之村集體經(jīng)濟(jì)上不去，村民沒有干勁，對參與村莊治理的興趣不大。二是所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)支持力度不均衡。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，給予的扶持力度就大。在強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持下，鄉(xiāng)村治理普遍層次高、發(fā)展好，村干部思路活，干勁足。但目前我國很大比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模不大，對于鄉(xiāng)村治理的投入力度也受限。三是基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不一。基層黨組織建設(shè)的好，鄉(xiāng)村治理就好;基層黨組織軟弱渙散，鄉(xiāng)村治理水平就低。

（三）村民參與治理的積極性還有待于提高

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中一個突出的問題是公民參與度不高，參與水平參差不齊。這個問題在農(nóng)村的治理中尤為突出。鄉(xiāng)村治理中，村民參與治理的積極性不高，受村民素質(zhì)的影響，治理能力也有待加強(qiáng);很大比例的村兩委干部都感到“本領(lǐng)恐慌”，能力跟不上時代的要求，法治意識不強(qiáng)、黨務(wù)工作業(yè)務(wù)不熟、缺乏創(chuàng)新思維;對于很大比例的村民而言，村事務(wù)只要不涉及到自身利益，一般熱情不高。

（四）基層政權(quán)建設(shè)仍需加強(qiáng)

農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵是基層黨組織建設(shè)?；鶎狱h組織能夠充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用的鄉(xiāng)村，基層政權(quán)牢固，基層群眾自治開展的好，村民心往一處想，勁往一處使，參與自治熱情高，鄉(xiāng)村治理良好。有些鄉(xiāng)村，兩委干部干勁不大，畏難情緒嚴(yán)重，工作中私心較重，村民自治很難順暢開展下去。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用必須充分發(fā)揮出來，農(nóng)村基層黨組織必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、不斷提升服務(wù)水平、創(chuàng)新管理的方式方法、重視基層民主的發(fā)揮和制度的健全、干部要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。

三、鄉(xiāng)村振興背景下完善我國農(nóng)村基層治理的幾點(diǎn)思考和建議②

（一）加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)

1.強(qiáng)化組織體系的核心地位

我們應(yīng)該根據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》的要求強(qiáng)化組織體系的核心地位。

一要選好配強(qiáng)村支部書記。村支部書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人，“兩委”班子成員交叉任職。二要強(qiáng)化黨員在組織體系中的地位和作用。在村務(wù)監(jiān)督委員會發(fā)揮作用，在村民自我監(jiān)督中起到關(guān)鍵作用;在村委會成員和村民代表中占一定比例，在村民自我管理中起到引領(lǐng)作用。三要在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中提升黨組織和黨員的威信和影響力。

2.規(guī)范黨員制度化管理

加強(qiáng)農(nóng)村黨員教育、管理、監(jiān)督制度化。一是“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化。二是黨員量化積分考核辦法得到落實(shí)。三是全面落實(shí)“三會一課”、黨員主題日等制度，使黨的組織生活嚴(yán)格起來，增強(qiáng)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。

（二）促進(jìn)自治法治德治有機(jī)結(jié)合

自治法治德治融合發(fā)展是“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的內(nèi)在要求，能夠滿足國家發(fā)展和人民群眾的雙重現(xiàn)實(shí)需求。

1.不斷創(chuàng)新村民自治

基層群眾自治在農(nóng)村的表現(xiàn)就是村民自治，是鄉(xiāng)村治理得以實(shí)現(xiàn)的有效途徑。我國非常重視基層群眾自治的發(fā)展，鼓勵和引導(dǎo)群眾自治方式的創(chuàng)新。目前，普遍推廣的是鄧州“4+2”工作法，一些鄉(xiāng)村還結(jié)合自己治理需要，演變出了“4+2+1”“4+2+N”等方法。各地方要精準(zhǔn)施策，在農(nóng)村民主選舉、民主協(xié)商、民主決議、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行大膽創(chuàng)新，使基層民主得以健康發(fā)展。

2.提升基層治理法治化水平

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，治理的法治化水平提升是應(yīng)有之意。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》要求，提升基層治理法治化水平，有以下幾個切入點(diǎn)③：一是以增強(qiáng)農(nóng)民法治信仰為著力點(diǎn)，加強(qiáng)新時代農(nóng)村法治建設(shè)，促振興保發(fā)展;二是培養(yǎng)和提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力;三是規(guī)范農(nóng)村執(zhí)法司法行為，讓農(nóng)民在每一個案件中感受到公平正義;四是探索發(fā)展公共法律服務(wù)體系，努力實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)零距離;五是扎實(shí)開展農(nóng)村法治宣傳教育，提高廣大干部群眾的用法守法能力水平。

3.推進(jìn)鄉(xiāng)村德治建設(shè)

推進(jìn)鄉(xiāng)村德治建設(shè)，用社會主義核心價值觀引領(lǐng)村民行為，創(chuàng)新各種方式方法樹立道德模范、美好家庭，樹立良好的風(fēng)向標(biāo)。發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的典型示范和道德壓力等作用④;重視村規(guī)民約對村民的思想引領(lǐng)和行為規(guī)范作用，推進(jìn)精神文明建設(shè)，促進(jìn)形成良好的社會風(fēng)尚。

（三）健全農(nóng)村基層服務(wù)體系

1.繼續(xù)深化放管服改革

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革是一場刀刃向內(nèi)的政府自身革命，是推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變、極大激發(fā)市場活力的戰(zhàn)略舉措。按照國家的相關(guān)改革動向，各地區(qū)應(yīng)繼續(xù)抓住“放管服”改革這個牛鼻子，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、穩(wěn)增長保就業(yè)，讓企業(yè)和群眾擁有更多獲得感。持續(xù)開展減證便民行動，著力搭建平臺、精準(zhǔn)服務(wù)，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造良好生態(tài)。發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+教育”等，提供公平可及的公共服務(wù)。讓村民足不出村就能將事情辦妥，從繁瑣的辦事流程中解放出來。

2.加強(qiáng)基層服務(wù)體系配套設(shè)施建設(shè)

按照《鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建計(jì)劃》要求，一要按照每百戶居民擁有綜合服務(wù)設(shè)施面積不低于30㎡的標(biāo)準(zhǔn)，加快農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋。二要實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村社區(qū)”計(jì)劃，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)。三要培育發(fā)展農(nóng)村社區(qū)社會組織，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，健全分級培訓(xùn)制度。

總之，鄉(xiāng)村治理既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成部分，更是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。我們要發(fā)展和完善“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系，將我們的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。

注釋：

① 劉春燕.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的鄉(xiāng)村治理體系探究[J].南方農(nóng)業(yè)，2018，12（24）：106.

② 依據(jù)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022 年）》（2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)）相關(guān)規(guī)定和部署提出建議。

③ 依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》（2020年3月，中央全面依法治國委員會印發(fā)）。

④ 劉景林.公眾參與助力鄉(xiāng)村振興[J].新農(nóng)村建設(shè)，2018（11）：83.