少數(shù)民族法律顧問制度推行的法治邏輯分析

郭昌輝　劉盼廣

摘 要 受限于人力、物力以及財力等因素，加之民族地區(qū)的各項事務較為復雜，導致少數(shù)民族地區(qū)在推進各項法治工作中容易受阻。鑒于此，學界有學者提出在少數(shù)民族地區(qū)施行法律顧問制度，快速推動少數(shù)民族地區(qū)的法治工作。同時，實踐中貴州、廣西等地也逐步開始試行該項制度，取得了一定的成效，但也暴露出部分問題。故此，文章就少數(shù)民族法律顧問制度推行的法治邏輯進行探討，指出當下法律顧問制度中存在的問題，提出自己的建議，旨在能夠進一步讓法律顧問制度內嵌于民族事務中，真正實現(xiàn)依法治國目標。

關鍵詞 法治邏輯 少數(shù)民族 法律顧問 建議

作者簡介：郭昌輝，西藏大學，研究生，研究方向：民族法學;劉盼廣，西藏大學。

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.151

一、少數(shù)民族地區(qū)法律顧問制度概述

少數(shù)民族地區(qū)法律顧問制度是參照現(xiàn)有企業(yè)法律顧問、政府法律顧問等傳統(tǒng)法律顧問機制所形成的一項新機制，其與傳統(tǒng)法律顧問制度有一定相似之處，但也存在區(qū)別。從各地試行該項制度的實踐來看，首先，該項制度中的法律顧問必須具備相應的法律實務經(jīng)驗，通過法律執(zhí)業(yè)資格考試。其次，該項制度中的法律顧問大多為少數(shù)民族公民，了解當?shù)氐娘L俗習慣。最后，少數(shù)民族地區(qū)法律顧問由政府聘請，多為勞務派遣、合同用工、政府雇員等形式，其薪酬待遇由財政列支[1]。

二、少數(shù)民族法律顧問制度推行的法治邏輯

（一）保障少數(shù)民族民眾法定權利的必然要求

依法治國背景下，在少數(shù)民族地區(qū)落實法律顧問制度，能夠更好地保障公眾的合法權益。首先，部分少數(shù)民族公眾對于自身的法律權利缺乏足夠了解，一旦遇到矛盾和糾紛后，難以從法律角度思考問題。少數(shù)民族作為我國公民，享有法律法規(guī)所賦予各項法定權利。為此，必須要推行法律顧問制度，幫助少數(shù)民族地區(qū)的公眾更好地了解自身法定權利的內容、救濟途徑，為其提供充足的法律咨詢資源[2]。其次，部分少數(shù)地區(qū)民族的公眾缺乏法治意識，對于現(xiàn)代法律法規(guī)的了解度不深，仍然習慣于通過傳統(tǒng)的方式維權，導致維權過程中出現(xiàn)維權不足或者維權過激的極端現(xiàn)象，不利于依法治國目標的實現(xiàn)。從這個角度來看，推行少數(shù)民族法律顧問制度，引導少數(shù)民族民眾合理維權、理性維權、合法維權顯得尤為必要。最后，法律顧問通常由律師等法律職業(yè)工作者擔任，能夠更好地接近少數(shù)民族民眾并了解其真實想法，進一步為其提供多種法律幫助，貼近民眾的法律需求。

（二）應對少數(shù)民族地區(qū)法治基礎薄弱的內在要求

依法治國是一項全局性、系統(tǒng)性以及長期性的工作，不能僅僅著眼于某一局部的建設，更需要明確關注重點。長期以來，我國少數(shù)民族地區(qū)由于法律普及程度、經(jīng)濟發(fā)展條件、社會地理位置等因素，其法律基礎較為薄弱，存在法律制度不完善、民眾法律素養(yǎng)不足、民族法律意識淡薄等問題，很大程度上制約了我國依法治國目標的進程。為此，必須要進一步推行法律顧問制度，引導少數(shù)民族應用各種法律方式解決生活生產(chǎn)中面臨的問題。同時，少數(shù)民族民眾遇到問題時，可以直接向法律顧問請教，進而推動了法律知識在少數(shù)民族地區(qū)的普及。除此之外，法律顧問制度的推行，能夠幫助政府以及立法機關更好地了解少數(shù)民族地區(qū)的法治狀況，為民族地區(qū)立法工作提供幫助。

（三）避免少數(shù)民族地區(qū)民族習慣法與現(xiàn)代法律之間發(fā)生沖突的必然需要

長期以來，許多少數(shù)民族地區(qū)的民眾習慣于以當?shù)氐拇逡?guī)民約、習慣法來構建社會秩序空間。然而，村規(guī)民約以及習慣法并不具有法定效力，難以在執(zhí)法、司法活動中適用。隨著我國依法治國進程不斷加快以及法律法規(guī)的不斷完善，有必要進一步協(xié)調好民族地區(qū)民族習慣法與現(xiàn)代法律之間的關系，避免二者發(fā)生沖突。法律顧問制度的施行，將有利于現(xiàn)代普法工作，逐步培養(yǎng)少數(shù)民族民眾用現(xiàn)代法治思維解決問題的能力。除此之外，法律顧問制度的施行，能夠在少數(shù)民族地區(qū)營造良好的社會法治環(huán)境，讓少數(shù)民族民眾認識到現(xiàn)代法律法規(guī)的科學性、可行性，推動現(xiàn)代法律法規(guī)在少數(shù)民族地區(qū)的應用。

三、少數(shù)民族法律顧問制度推行中存在的問題

（一）少數(shù)民族法律顧問的任職條件單一

當下，部分少數(shù)民族地區(qū)在試行法律顧問制度的過程中，沒有進一步細化法律顧問的任職條件，影響了法律顧問隊伍的專業(yè)程度以及服務水平。一是對少數(shù)民族顧問的政治立場缺乏考量，未通過查閱檔案、政審等方式來了解法律顧問的思想政治意識。同時，對相關的政治面貌缺乏明確的要求。二是引進的法律顧問對少數(shù)民族地區(qū)的風俗習慣、村規(guī)民約缺乏了解，難以融入到少數(shù)民族地區(qū)的各項基層事務中。三是部分法律顧問對少數(shù)民族地區(qū)當?shù)胤窖缘恼莆斩炔桓撸y以開展相關的法律服務工作。總而言之，如果僅從法律專業(yè)的角度對法律顧問的任職條件進行規(guī)定，那么將很難確保該項制度在少數(shù)民族地區(qū)良性運行。

（二）頂層設計不足

總體而言，我國法律法規(guī)以及相關政策尚未就少數(shù)民族法律顧問制度進行明確規(guī)定，各個地區(qū)也仍然處于探索階段，導致各地試行效果差異較大。一是法律顧問的任職條件、權限、考核、責任等相關內容未體現(xiàn)在法律法規(guī)及相應的規(guī)范性文件中，缺乏剛性約束與良性引導[3]。二是政策缺乏，導致少數(shù)民族地區(qū)難以保障法律顧問的基本工資和薪金，難以進一步吸引優(yōu)秀法律人才進入到該隊伍當中。三是司法服務工作滯后，未開通相應的“綠色通道”，弱化了法律顧問在司法糾紛解決中的作用。四是法律顧問進出機制不完善，缺乏競爭。

（三）法律顧問參與少數(shù)民族地區(qū)法律事務的范圍狹窄

實踐中，部分少數(shù)民族地區(qū)聘請法律顧問單純局限于政府機關內部的法律事務工作，導致法律顧問難以有效參與到少數(shù)民族地區(qū)的社會事務和民族事務中。典型表現(xiàn)在尚未充分參與到少數(shù)民族地區(qū)普法工作、重大信訪案件跳出、矛盾糾紛化解、民族事務法治化建設、重大民商事活動的各個環(huán)節(jié)，暴露出法律顧問制度的框架殘缺。因此，未來如何發(fā)揮法律顧問制度的功能，讓法律顧問充分參與少數(shù)地區(qū)法治建設中，是學界以及少數(shù)民族相關部門應當思考的問題。

四、完善少數(shù)民族法律顧問制度的建議

（一）優(yōu)化少數(shù)民族法律顧問的任職條件

從少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的特殊性以及依法治國的要求來看，少數(shù)民族法律顧問的任職條件不能單一著眼于法律知識、法律技能等層面，也需要充分考量其他因素。一是要重點考量少數(shù)民族法律顧問的政治立場。我國民族眾多，各個民族地區(qū)的文化有所差異，民族事務較為復雜。尤其是近年來，部分境外敵對勢力進一步滲透到民族地區(qū)，更是加劇了民族事務的管理難度。因此，在選拔少數(shù)民族法律顧問的過程中，必須要選拔出政治站位高、思想政治意識強、防腐拒變意識強的法律工作者，真正發(fā)揮出法律顧問制度的優(yōu)勢，促進民族穩(wěn)定、國家團結。二是要重點考量少數(shù)民族法律顧問對宗教習俗、民族文化的了解程度，便于法律顧問制度的施行。要優(yōu)先選拔那些能夠深入群眾、了解群眾、了解宗教習俗、了解民族文化的法律工作者，為法律顧問制度的施行提供社會基礎。三是要重點考量少數(shù)民族法律顧問對于民族方言的把握程度。語言是法律顧問與民眾溝通的基本工具，只有熟知民族方言，才能確保溝通無誤，進而開展普法等活動的。

（二）完善相關法律法規(guī)和政策

少數(shù)民族法律顧問制度要真正施行，離不開法律法規(guī)和政策支持。為此，要進一步加強頂層設計，從國家層面出臺相應的法律法規(guī)和政策，為少數(shù)民族地區(qū)引入法律顧問制度提供支撐，讓少數(shù)民族法律顧問處理各種矛盾和糾紛時能夠做到有法可依。在出臺法律法規(guī)以及政策的過程中，一是要細化法律顧問制度的原則，明確法律顧問的任職條件、權限、考核、責任等相關內容，確保能夠在少數(shù)民族地區(qū)施行。同時，少數(shù)民族地區(qū)地區(qū)立法機關要充分應用地方立法權，在上位法的框架內，進一步結合本區(qū)域的實際情況，對相關內容予以細化。二是要從財政、稅收角度為少數(shù)民族法律顧問制度的施行提供支持。一方面，可以參照當前法律援助制度的內容，將法律顧問的費用和相關津貼納入到財政專項中。具體在實施過程中，可以由地方財政與中央財政按比例承擔。另一方面，對于法律顧問的工資及薪金要給予減稅和免稅，真正確保法律顧問制度的公益性。三是要為法律顧問提供司法“綠色通道”，發(fā)揮法律顧問在解決糾紛與矛盾中的作用。四是要健全法律顧問的進出機制，確保法律顧問能上能下、有進有出，推動法律顧問制度長遠運行。

（三）明確法律顧問制度的履職內容

未來，對于少數(shù)民族法律顧問應當參與到哪些民族事務中，法律顧問如何推進少數(shù)民族地區(qū)的依法治國工作，是應當明確并思考的問題。具體而言，一是要讓法律顧問參與到少數(shù)民族地區(qū)普法工作中，由法律顧問協(xié)助司法行政機關開展法制宣傳、法律知識教育培訓工作，深入推進少數(shù)民族地區(qū)的普法教育工作。二是要讓法律顧問參與到少數(shù)民族重大信訪案件的調處以及少數(shù)民族矛盾糾紛化解工作中，促進少數(shù)民族地區(qū)的糾紛和矛盾解決工作。三是要讓法律顧問參與到民族事務法治化建設工作中，為民族地區(qū)法治化工作提供建議和參考。四是要讓法律顧問參與到訴訟仲裁案件中，為民族地區(qū)政府提供代理服務。五是要讓法律顧問參與到政府重大民商事活動、行政活動中，為政府活動提供法律依據(jù)。一方面，對重大民商事活動要展開合理性審查，為政府提供相應的論證意見和法律咨詢。另一方面，為行政執(zhí)法、行政應訴、重要疑難行政復議等行政活動提供法律咨詢，并代表相關負責人出庭。六是要讓法律顧問參與到民族立法工作中，組織法律顧問對少數(shù)民族區(qū)域的法治狀況進行調研，推動民族地區(qū)立法工作，實現(xiàn)科學立法的目標。

五、結語

全面推進依法治國戰(zhàn)略背景下，少數(shù)民族地區(qū)依法治國工作尤其受到學界以及實務工作人員的重視。少數(shù)民族地區(qū)法律顧問制度的推行，使得政府、民眾以及法律顧問三者之間形成了良性的互動，能夠助推民族地區(qū)依法治國工作。因此，未來必須要進一步對該項制度進行研究，完善相關立法，從整體上打通少數(shù)民族地區(qū)法治建設“最后一公里”。具體而言，一是要優(yōu)化少數(shù)民族法律顧問的任職條件;二是要完善相關法律法規(guī)和政策;三是要明確法律顧問制度的履職內容。相信隨著該項制度不斷完善，我國法治社會、法治政府、法治國家建設的目標終將實現(xiàn)，公共法律服務體系將會更為完善。

參考文獻：

[1] 徐家琦.法制化進程中對推行少數(shù)民族法律顧問制度的理論思考[J].貴州民族研究，2017，38（9）：45-48.

[2] 馬升.論少數(shù)民族地區(qū)法律顧問制度的建立[J].寧夏大學學報（人文社會科學版），2016，38（3）：96-100.

[3] 高慧君，劉魁，高濟昌.民族地區(qū)建立完善政府法律顧問制度的思考[J].法制與經(jīng)濟，2015（21）：29-31+53.