國(guó)標(biāo)《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施背景下綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制內(nèi)容及方法解讀

金云峰 李濤＊ 周聰惠 項(xiàng)淑萍

2019年4月9日國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 51346—2019）（以下簡(jiǎn)稱《綠規(guī)》），并于2019年12月1日實(shí)施，這是首次頒布的關(guān)于綠地規(guī)劃的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)城市綠地規(guī)劃建設(shè)應(yīng)以生態(tài)文明戰(zhàn)略、綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，充分發(fā)揮城市綠地在生態(tài)、游憩、景觀、防護(hù)等方面功能，促進(jìn)城市美麗、宜居、可持續(xù)發(fā)展[1-2]。從《關(guān)于印發(fā)〈2009年工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制訂、修訂計(jì)劃的通知〉》（建標(biāo)［2009］88號(hào)）下達(dá)本項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制任務(wù)，開(kāi)展工作至今有10年，十年磨一劍，凝聚著課題組幾多研究心血和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的《綠規(guī)》終于問(wèn)世且等待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

1-1 《大上海都市計(jì)劃》（1948年）Greater Shanghai Plan (1948)

1-2 《上海市綠地系統(tǒng)計(jì)劃》（1948年）Shanghai Green Space System Plan(1948)

1-3 《大上海都市計(jì)劃》林地空間規(guī)劃圖Forest space plan in Greater Shanghai Plan

《綠規(guī)》是針對(duì)綠地規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)，綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為其中重要的一項(xiàng)內(nèi)容，其主要特征是以系統(tǒng)性視角納入國(guó)土空間用地規(guī)劃。因此《綠規(guī)》在城市綠地分類對(duì)于行業(yè)建設(shè)管理強(qiáng)調(diào)的基礎(chǔ)上，極有必要基于市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃所有用地的功能統(tǒng)籌視角，對(duì)綠地系統(tǒng)規(guī)劃進(jìn)行自上而下的審視，以完善綠地系統(tǒng)規(guī)劃本身所具有上位對(duì)接和下位實(shí)踐的雙重屬性。從而更好地傳導(dǎo)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的可操作性和銜接性，合理優(yōu)化綠地系統(tǒng)布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綠地資源的發(fā)展[3]。

1 《綠規(guī)》的創(chuàng)新解讀

《綠規(guī)》強(qiáng)調(diào)以系統(tǒng)觀整體觀來(lái)解決復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其中的創(chuàng)新點(diǎn)包括：多規(guī)合一的理念承續(xù)、系統(tǒng)布局的網(wǎng)絡(luò)化整合、游憩體系的分類分級(jí)優(yōu)化。

1.1 多規(guī)合一的理念承續(xù)

《綠規(guī)》是在《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 85—2017）用地分類標(biāo)準(zhǔn)納入《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137—2011）（以下簡(jiǎn)稱《城標(biāo)》）對(duì)接“合一”的前提下，進(jìn)行制定的規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)?！毒G規(guī)》中的術(shù)語(yǔ)2.0.1城市綠地，首次明確強(qiáng)調(diào)作為規(guī)劃的城市綠地具有“生態(tài)、游憩、景觀、防護(hù)”四大功能，基于規(guī)劃的城市綠地是定位于“用地”的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，“用地”是賦予了一定功能用途的土地，是經(jīng)目的性改造過(guò)的土地。綠地既然具備“用地”的屬性，則應(yīng)該是基于綠地主導(dǎo)功能而改造過(guò)的土地。因此，綠地是以綠色植物為特征，以土地為承載，擁有明確邊界的土地，并具有一定的綠地主導(dǎo)功能?！毒G規(guī)》中的“城區(qū)綠地系統(tǒng)”的主要研究對(duì)象是城市建設(shè)用地內(nèi)的綠地（G1公園綠地、G2防護(hù)綠地、G3廣場(chǎng)用地、XG附屬綠地），前3項(xiàng)分類無(wú)縫對(duì)接《城標(biāo)》中的綠地與廣場(chǎng)用地（G1、G2、G3）。此外，《綠規(guī)》將道路綠化規(guī)劃、樹(shù)種規(guī)劃、古樹(shù)名木保護(hù)規(guī)劃、防災(zāi)避險(xiǎn)功能綠地規(guī)劃置入“專業(yè)規(guī)劃”。

1.2 系統(tǒng)布局的網(wǎng)絡(luò)化整合

在城鄉(xiāng)融合思想指導(dǎo)下[4]，《綠規(guī)》無(wú)論在市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃還是城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃中，均給出了系統(tǒng)布局網(wǎng)絡(luò)化的具體要求。1）4.2.2條文中提出的市域綠地系統(tǒng)三大網(wǎng)絡(luò)布局：綠地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、綠地游憩網(wǎng)絡(luò)、綠地防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，特別是其中的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和游憩網(wǎng)絡(luò)通常是“綠帶、綠廊、綠網(wǎng)整合串聯(lián)”模式。2）4.3.1條文中提出的城區(qū)綠地系統(tǒng)五大有機(jī)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：綠環(huán)、綠楔、綠帶、綠廊、綠心，耦合“生態(tài)、游憩、景觀、防護(hù)”功能。市域和城區(qū)融合的空間結(jié)構(gòu)格局安排為整合構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的、空間延續(xù)的、功能復(fù)合的、景觀多元的綠地系統(tǒng)提供了技術(shù)支撐[5]。

1.3 游憩體系的分類分級(jí)優(yōu)化

游憩體系包括市域“風(fēng)景游憩體系”和城區(qū)“公園體系”，游憩系統(tǒng)的分類分級(jí)優(yōu)化具體指“2.0.5風(fēng)景游憩體系”條文中“提供不同層次和類型游憩服務(wù)的空間系統(tǒng)”；“2.0.7公園體系”條文中“滿足市民多層級(jí)、多類型休閑游覽需求的游憩系統(tǒng)”。即無(wú)論是市域EG1風(fēng)景游憩綠地還是城區(qū)G1公園綠地均應(yīng)分類分級(jí)配置，體現(xiàn)出綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制以人為本的原則[6-7]。

2 市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制內(nèi)容與方法

受最早的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，即編制于1946—1949年間《大上海都市計(jì)劃》[8]的規(guī)劃思路影響及推動(dòng)，《綠規(guī)》中的市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃主要包括2個(gè)維度的空間管制：市域綠色生態(tài)空間和市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃，而后者至少應(yīng)深化到各子系統(tǒng)規(guī)劃才有探討意義。

2.1 《大上海都市計(jì)劃》的推動(dòng)作用

《大上海都市計(jì)劃》中的“上海市綠地系統(tǒng)計(jì)劃”①（圖1-1、1-2），對(duì)中國(guó)城市綠地規(guī)劃發(fā)展和學(xué)科發(fā)展具有重要的參考價(jià)值。其中的綠地專項(xiàng)內(nèi)容包括綠地含義、綠地調(diào)查、現(xiàn)狀分析、綠地標(biāo)準(zhǔn)、建成區(qū)綠地分布和綠地系統(tǒng)計(jì)劃等，初步形成了較為完整的綠地系統(tǒng)規(guī)劃框架。

《大上海都市計(jì)劃》對(duì)市域范圍的綠地系統(tǒng)方面做了前瞻性的部署，規(guī)劃提出構(gòu)建“多心開(kāi)敞”的城市空間結(jié)構(gòu)。通過(guò)林地空間規(guī)劃（圖1-3）可以看出清晰的環(huán)廊放射狀結(jié)構(gòu)體系，主要功能是分隔組團(tuán)、道路防護(hù)等。環(huán)狀綠帶除體育場(chǎng)、園林及其他游憩用地性質(zhì)外，還包括農(nóng)田、菜地等農(nóng)用地，在市區(qū)外不超過(guò)15 km范圍內(nèi)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等理念，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合的前瞻性和先進(jìn)性。

2 上海市生態(tài)保育綠地子系統(tǒng)規(guī)劃Planning of ecological conservation green space subsystem in Shanghai

3 上海市域綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)布局Network layout of green space system in Shanghai

2.2 市域綠色生態(tài)空間的構(gòu)成類型

市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃難于實(shí)施的主要原因是難于落地，“綠色生態(tài)空間”的概念提出決定了市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)在于空間邊界控制[9]。對(duì)于嚴(yán)格管控范圍內(nèi)的綠色生態(tài)空間，禁止規(guī)?；某擎?zhèn)建設(shè)行為，只允許局部進(jìn)行必要的設(shè)施建設(shè)（如必要的保護(hù)設(shè)施）。值得注意的是，綠色生態(tài)空間是由“生態(tài)保育、風(fēng)景游憩、防護(hù)隔離、生態(tài)生產(chǎn)”這4類空間要素類型組合而成（4.1.4條文）。因此，某些農(nóng)林用地并不屬于綠色生態(tài)空間（如某些基本農(nóng)田），而某些建設(shè)用地卻可以隸屬于綠色生態(tài)空間（如郊野公園中的村莊等）。

2.3 市域綠地子系統(tǒng)規(guī)劃的實(shí)施路徑

市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃的工作范疇是完善多功能復(fù)合的綠地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)（4.2.1條文），以保障城鄉(xiāng)范疇十分關(guān)鍵的“三生空間”。按市域綠地系統(tǒng)的三大主導(dǎo)功能體系分類，可將市域綠地系統(tǒng)分解為三大主導(dǎo)功能子系統(tǒng)：生態(tài)保育子系統(tǒng)、風(fēng)景游憩子系統(tǒng)和安全防護(hù)子系統(tǒng)。依據(jù)各主導(dǎo)功能要素特征，通過(guò)對(duì)相應(yīng)綠地的點(diǎn)狀、帶狀、線狀、面狀、斑狀、廊狀要素進(jìn)行分類分級(jí)細(xì)化，深化各子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)布局，從而為城市提供更高的服務(wù)績(jī)效[10]。

以上海市的市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃為例。1）生態(tài)保育子系統(tǒng)：包括生態(tài)保育綠地（斑狀綠地）、生態(tài)保育綠廊（廊狀綠地）、生態(tài)保育綠區(qū)（面狀綠地）3種類型空間要素（圖2）；通過(guò)貫通黃浦江、大治河、青松、嘉青、嘉寶、崇明、金奉、浦奉、金匯港9條區(qū)域生態(tài)通廊，保護(hù)修復(fù)4處自然保護(hù)區(qū)、4處飲用水水源保護(hù)區(qū)、22處重要野生動(dòng)物棲息地和多處野生動(dòng)物遷徙廊道，優(yōu)化生態(tài)保育綠地子系統(tǒng)布局。2）風(fēng)景游憩子系統(tǒng)：包括游憩節(jié)點(diǎn)（點(diǎn)狀綠地）、游憩綠廊（具有寬度屬性的線狀綠地、廊狀綠地）、游憩綠區(qū)（面狀綠地）3種類型空間要素，通過(guò)耦合遺址地、生態(tài)林地、農(nóng)用地等建設(shè)郊野公園或國(guó)家公園，完善市域的區(qū)域公園體系建設(shè)，構(gòu)建區(qū)域風(fēng)景游憩綠道網(wǎng)絡(luò)。3）安全防護(hù)子系統(tǒng)：通過(guò)防護(hù)綠帶、防護(hù)間隔帶、沿海防護(hù)林帶，發(fā)揮設(shè)施防護(hù)、交通防護(hù)等的安全防護(hù)子系統(tǒng)功能。從而構(gòu)建市域綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)布局（圖3），協(xié)同城區(qū)綠地系統(tǒng)構(gòu)建城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)，形成網(wǎng)絡(luò)化、多層次、多類型、功能復(fù)合的高質(zhì)量市域綠地子系統(tǒng)。

3 城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制內(nèi)容與方法

城區(qū)綠地系統(tǒng)應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)化精細(xì)化調(diào)適原則，關(guān)注城區(qū)綠地子系統(tǒng)的分類分級(jí)復(fù)合優(yōu)化，特別是與休閑游憩密切相關(guān)的公園體系規(guī)劃。

4 上海城區(qū)綠地系統(tǒng)布局Layout of urban area green space system in Shanghai

5 上海游憩型綠地子系統(tǒng)規(guī)劃Planning of recreational green space subsystem in Shanghai

3.1 城區(qū)綠地系統(tǒng)布局原則

結(jié)合城市緊湊、用地集約的目標(biāo)指引，對(duì)高綠地率的重新審視，城市土地使用由外延增量型轉(zhuǎn)向集約高效型，城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的布局對(duì)象也由“增量綠地”轉(zhuǎn)向城區(qū)內(nèi)部的“存量綠地”（特別是舊城區(qū)），依托現(xiàn)有城市空間來(lái)優(yōu)化城區(qū)綠地系統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)（4.3.1條文）。

存量規(guī)劃背景下，城區(qū)綠地系統(tǒng)布局過(guò)程是一個(gè)循序漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)的精細(xì)化調(diào)控過(guò)程，通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部合理布局優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)涵，從“自上而下”的綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)“建構(gòu)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡木植烤G地布局“調(diào)適型”，以“目標(biāo)”為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向以“階段”過(guò)程為導(dǎo)向，通過(guò)銜接磨合、統(tǒng)籌周邊城鎮(zhèn)用地屬性，同時(shí)促進(jìn)綠地系統(tǒng)和城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的集約優(yōu)化轉(zhuǎn)型，達(dá)到綠地系統(tǒng)、資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的共同可持續(xù)演進(jìn)。

3.2 城區(qū)綠地子系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容與方法

城區(qū)綠地包括城市建設(shè)用地內(nèi)的綠地（G1、G2、G3、XG），可將城區(qū)綠地系統(tǒng)劃分為三大主導(dǎo)功能子系統(tǒng)：游憩型綠地子系統(tǒng)（含游憩功能G1）、防護(hù)型綠地子系統(tǒng)（含防護(hù)和生態(tài)功能G2）和景觀型綠地子系統(tǒng)（含景觀功能G3）。鑒于XG附屬綠地的主導(dǎo)功能依賴于其用地主體的屬性，并且作為三大主導(dǎo)功能子系統(tǒng)的補(bǔ)充，因此未將其單獨(dú)列為子系統(tǒng)之一[11]。

以上海市的城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃為例（圖4）。1）游憩型綠地子系統(tǒng)（圖5）：在現(xiàn)有公園內(nèi)部精細(xì)化優(yōu)化提升基礎(chǔ)上[12]，完善城市公園-地區(qū)公園-社區(qū)公園組成的公園體系；依托公共通道（如城市道路、特色街巷、水岸）串聯(lián)主要城市公共開(kāi)放空間節(jié)點(diǎn)（如商業(yè)區(qū)重要節(jié)點(diǎn)、居住區(qū)重要節(jié)點(diǎn)）[13]，構(gòu)建城市綠道-地區(qū)綠道-社區(qū)綠道3級(jí)游憩綠道網(wǎng)絡(luò)（表1）。2）防護(hù)型綠地子系統(tǒng)：外環(huán)綠帶通過(guò)綠道和大型綠地建設(shè)完善鞏固圈層格局，優(yōu)化中心城區(qū)環(huán)境品質(zhì)；近郊綠廊通過(guò)具有一定規(guī)模的片林和沿路濱河林帶串聯(lián)構(gòu)建，以有效遏制主城區(qū)建設(shè)用地?zé)o序蔓延[14]。3）景觀型綠地子系統(tǒng)：梳理對(duì)城市風(fēng)貌和文化特色起重要作用的點(diǎn)狀、線狀、帶狀、面狀綠地與廣場(chǎng)用地[15]，制定景觀節(jié)點(diǎn)-景觀軸線-景觀引導(dǎo)片區(qū)的控制策略，通過(guò)對(duì)景觀節(jié)點(diǎn)的周邊環(huán)境控制，對(duì)景觀軸線的視覺(jué)連通性控制，對(duì)景觀引導(dǎo)片區(qū)的整體基調(diào)環(huán)境控制，提升重點(diǎn)地段景觀品質(zhì)。

3.3 公園體系規(guī)劃的內(nèi)容與方法

就公園綠地而言，新城區(qū)宜均衡布局，舊城區(qū)應(yīng)集約調(diào)控（4.3.3條文）。公園的分區(qū)、分類、分級(jí)配置是公園體系規(guī)劃的重要內(nèi)容，以便于相應(yīng)層級(jí)尺度的綠地在功能上相互配合。公園體系規(guī)劃應(yīng)考慮城市、地區(qū)、社區(qū)的分級(jí)規(guī)劃，綜合公園、社區(qū)公園與游園、專類公園等的橫向分類規(guī)劃，還應(yīng)考慮基于休閑游憩供需視角[16]的日常游憩型公園、短假游憩型公園和長(zhǎng)假游憩型公園等縱向分類規(guī)劃[17]（表2），以達(dá)到集約調(diào)控、整合優(yōu)化的目的。

表1 游憩綠道級(jí)別特征Tab. 1 Characteristics of recreation greenway of various levels

表2 游憩型綠地層級(jí)及涵蓋綠地類型Tab. 2 Levels and types of recreational green space

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)標(biāo)《綠規(guī)》的制訂建立了城市綠地規(guī)劃的完整體系，為規(guī)范城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，提高規(guī)劃編制水平，優(yōu)化綠地系統(tǒng)綜合效益等方面奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。筆者在分析國(guó)標(biāo)《綠規(guī)》創(chuàng)新亮點(diǎn)的基礎(chǔ)上，框定了基于規(guī)劃用地視角的城市綠地和區(qū)域綠地的概念，并深入分析了市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃和城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制內(nèi)容及方法，以期能促進(jìn)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的規(guī)范化發(fā)展。

新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系下[18-19]，綠地系統(tǒng)規(guī)劃是市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃下的涉及綠地空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃，按編制主體（園林局或綠化局等）事權(quán)對(duì)應(yīng)制定綠地要素管控規(guī)則。其任務(wù)是在國(guó)土空間總體規(guī)劃對(duì)應(yīng)規(guī)劃范圍內(nèi)劃定的3條控制線基礎(chǔ)上，重點(diǎn)聚焦主體功能區(qū)中“城市化發(fā)展區(qū)”內(nèi)綠地功能要素的空間布局深化。市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制依據(jù)全域開(kāi)發(fā)保護(hù)總體格局，統(tǒng)籌構(gòu)建市域“一張圖”中功能性綠地系統(tǒng)空間子系統(tǒng)；城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制依據(jù)“城鎮(zhèn)功能控制區(qū)”的特點(diǎn)，分級(jí)分類優(yōu)化綠地布局，構(gòu)建公共空間與游憩體系等功能性綠地系統(tǒng)。

注釋(Note)：

① 1949年10月之前的“計(jì)劃”術(shù)語(yǔ)等同于現(xiàn)在的“規(guī)劃”。本文是經(jīng)2019年10月19日中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)2019年會(huì)分會(huì)場(chǎng)2演講人金云峰的報(bào)告“國(guó)標(biāo)《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施下綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制”修改完成。參加項(xiàng)目研究人員：金云峰、周聰惠、項(xiàng)淑萍、杜伊、李濤、馮帆、李石磊、林薈、王小燁、翟宇佳、李晨、劉佳微、王連、周煦、朱雋歆、夏雯、俞為妍、張悅文、汪翼飛、陳希萌、楊玉鵬等。

圖表來(lái)源(Sources of Figures and Tables)：

圖1-1、1-2由同濟(jì)大學(xué)侯麗教授提供；圖1-3由作者改繪自《大上海都市計(jì)劃》；圖2～5由作者參照《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》繪制；表1～2由作者繪制。