思考制約疾控機構(gòu)發(fā)展的兩個難題

文/湖南省疾病預(yù)防控制中心辦公室 姚敏

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，各級疾控機構(gòu)勠力奮戰(zhàn)，堅守在抗疫的第一戰(zhàn)場，豎起了堅強的防疫屏障。復(fù)盤新冠肺炎疫情防控，最大的問題在于疾控體系建設(shè)和發(fā)展，職能職責(zé)定位、經(jīng)費保障、激勵機制建立等各方面仍然存在明顯短板，要繼續(xù)改革完善。解決當(dāng)下制約疾控機構(gòu)發(fā)展最突出的瓶頸問題，只有找準(zhǔn)事業(yè)單位改革和事業(yè)發(fā)展、基層期盼的最佳結(jié)合點，才能確保改革釋放出發(fā)展的動力、才能筑牢全民健康的基石。

一、疾控機構(gòu)存在的兩個難題

（一）疾控機構(gòu)體制機制不活。首先，事業(yè)單位分類改革的定位不明確。疾控工作是公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是政府公共衛(wèi)生管理職能的延伸。疾控機構(gòu)同時帶有公益屬性、行政屬性和科研屬性，需要建立與工作相適應(yīng)的保障和激勵機制。將疾控機構(gòu)定位為公益一類事業(yè)單位，由政府全額保障。理論上，規(guī)范、剝離有償公共衛(wèi)生服務(wù)，將促使疾控工作逐步回歸公益性。但是由于財政保障配套政策的不完善，疾控機構(gòu)被迫進入改革的陣痛期，機構(gòu)如何生存、人員隊伍如何穩(wěn)定、如何重新定位公共衛(wèi)生職責(zé)范圍、疾控技術(shù)力量尤其檢測檢驗?zāi)芰θ绾尉S持等問題是各級疾控中心主任的普遍困惑。各地探索不同的發(fā)展道路，部分疾控機構(gòu)完全按照公益一類事業(yè)單位的要求開展公共衛(wèi)生服務(wù)，疾控機構(gòu)生存發(fā)展壓力巨大。部分疾控機構(gòu)延續(xù)在政府全額保障的前提下提供有償服務(wù)的發(fā)展模式，勉強維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)。其次，疾控機構(gòu)的管理體制不順暢。疾控工作的組織、管理合力形成難，為疾控職能的有效落實帶來阻力。以基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目為例，一方面，疾控機構(gòu)由于缺乏經(jīng)費保障，無法完全履行項目工作中的督導(dǎo)、培訓(xùn)等職能；另一方面，基層醫(yī)療機構(gòu)和專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的融合情況不佳，因督導(dǎo)檢查、培訓(xùn)不到位或醫(yī)療機構(gòu)實施項目工作被動，廣大群眾無法真正享受到醫(yī)改帶來的健康福祉。疾控機構(gòu)和基層醫(yī)療機構(gòu)都是實施基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目的重要組成單位。由于各級醫(yī)療機構(gòu)均未設(shè)立公共衛(wèi)生科室，醫(yī)療機構(gòu)對公共衛(wèi)生工作重視程度和配合程度都不夠，網(wǎng)絡(luò)直報、病例篩查等公共衛(wèi)生職能無法得到有效保障，疾病防控工作逐步被邊緣化。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)防聯(lián)控等指揮調(diào)度體系在疫情防控中展現(xiàn)了出色的領(lǐng)導(dǎo)能力、應(yīng)對能力、組織動員能力、貫徹執(zhí)行能力。復(fù)盤疫情防控戰(zhàn)役，我國重大傳染病防控體制機制建設(shè)、科學(xué)的應(yīng)急指揮體系和高效的醫(yī)防融合體制依然有很大的提升空間。

（二）保障不足導(dǎo)致疾控機構(gòu)生存發(fā)展的困境。首先，政府保障不足。一方面，機構(gòu)編制總量不足，部分單位有編無人。以中部某省疾控中心為例，機構(gòu)總編制數(shù)9298（扣除省級專病防治機構(gòu)不從事公共衛(wèi)生人編制數(shù)），平均為1.36/萬人，低于1.75/萬人比例。市級機構(gòu)比例最低的僅0.15/萬人，縣級單位最低的僅為0.29/萬。受限于編制的不足，全省80%的疾控機構(gòu)有外聘專業(yè)技術(shù)人員，占在職人數(shù)的16%。在編制總量不足的同時，由于當(dāng)?shù)刎斦щy等原因，不允許疾控機構(gòu)滿編運行，為了完成工作任務(wù)，外聘人員的現(xiàn)象比比皆是。在區(qū)疾控中心尤為突出，如湘中某區(qū)級疾控中心核定編制30個，在編只有9人，外聘10人，外聘人員反而成了業(yè)務(wù)工作的主力軍；另一方面，維持疾控職能最為重要的經(jīng)常性維持經(jīng)費仍不足。以2017年財政基本支出撥款占基本支出比例來看，省疾控中心為33%，67%的人員和公用經(jīng)費缺口依靠事業(yè)收入的“自體供血”彌補；市州和區(qū)縣的比例分別為62%和59%。財政保障不足導(dǎo)致公共職能偏廢的體制根源依舊存在，“財神跟瘟神走”的現(xiàn)象仍沒有改變，長效穩(wěn)定的政府保障機制未建立，政府投入的增速嚴(yán)重滯后于社會經(jīng)濟的增長速度。特別是2016年以來，隨著收費政策取消、二類疫苗零差價后，財政沒有及時彌補經(jīng)費缺口，導(dǎo)致疾控機構(gòu)出現(xiàn)了難以為繼的運轉(zhuǎn)和生存發(fā)展困難。倘若不改變上述經(jīng)費保障體制，疾控機構(gòu)的前期建設(shè)成果將前功盡棄。其次，績效分配機制不能發(fā)揮激勵作用。目前全國疾控機構(gòu)均出現(xiàn)了人才流失、隊伍不穩(wěn)和功能弱化的問題。近5年，省級疾控工作任務(wù)從9大類21項增加到41大類117項（增長40%），實驗室檢測任務(wù)量增加近3.5倍，而同期全省疾控人員減少了600人，使公共衛(wèi)生安全保障面臨潛在風(fēng)險。流失人員中73%為專業(yè)技術(shù)人員。究其原因，一是疾控機構(gòu)具有社會責(zé)任大、突發(fā)事件多、工作任務(wù)重、人少活多矛盾突出，而現(xiàn)行的公益一類機構(gòu)績效工資制度無法體現(xiàn)專業(yè)技術(shù)人員勞動價值。目前各級疾控機構(gòu)承擔(dān)的政府指令性任務(wù)越來越多，并有繼續(xù)增長趨勢。二是現(xiàn)行績效工資制度總額核定不科學(xué)，不能體現(xiàn)疾控工作價值，未起到有效激勵作用。政府核定的疾控機構(gòu)薪酬標(biāo)準(zhǔn)核定普遍低于社會平均工資增長水平，甚至出現(xiàn)零增長、負增長，與快速增長的工作量、高強度、高危險性的崗位付出不匹配，薪酬水平與工作任務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致高層次人才引不進、骨干人才留不住、基礎(chǔ)人才招不到的問題日益突出。

二、建議

“突如其來的新冠肺炎疫情對全國各級疾控中心的應(yīng)急處置能力是一次‘大考’”。在疫情防控持續(xù)向好的過程中，也暴露出疾控體系諸多問題和短板，急需加快改革完善。

（一）改革完善疾病預(yù)防控制體系。首先，在制度建設(shè)上解決疾控機構(gòu)的定位問題。公共衛(wèi)生體系建設(shè)是健康中國戰(zhàn)略實施的基石，公共衛(wèi)生安全是國家安全的重要組成部分，必須與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化保持同步。要始終堅持以人民健康為中心的建設(shè)導(dǎo)向，堅持公共衛(wèi)生體系是主導(dǎo)國家公共衛(wèi)生安全的專業(yè)機構(gòu)，切實承擔(dān)國家公共衛(wèi)生安全的管理和技術(shù)支持。其次，創(chuàng)新疾控中心管理體制。將疾控體系納入國家行政管理體系，形成強有力的疾病預(yù)防控制指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)。整合國家級疾病預(yù)防控制的行政和專業(yè)機構(gòu)，組建兼有技術(shù)和行政職權(quán)的國家疾控局，統(tǒng)籌全國公共衛(wèi)生工作。全國實施疾控系統(tǒng)的垂直管理，省級及國家級實施雙重管理，以上級疾控機構(gòu)管理為主，各級疾控機構(gòu)協(xié)同合作。公共衛(wèi)生局負責(zé)轄區(qū)日常公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作，接受衛(wèi)生健康委和應(yīng)急管理部門的雙重管轄。鼓勵各地結(jié)合實際開展機制體制創(chuàng)新，允許市縣層面在體制機制設(shè)計方面更大的自主創(chuàng)新空間。最后，推動預(yù)防關(guān)口前移。強化多部門疾病預(yù)防控制職能，再次明確教育、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、藥監(jiān)、公安等部門和醫(yī)療機構(gòu)的疾病防控職能職責(zé)，鞏固聯(lián)防聯(lián)控工作機制和會商制度。改革現(xiàn)行公共衛(wèi)生服務(wù)方式，合力推進重大公共衛(wèi)生服務(wù)項目和基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目的整合。在各級醫(yī)院設(shè)立公共衛(wèi)生科，配備專業(yè)的公共衛(wèi)生人才隊伍，提高疾控機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)履行公共衛(wèi)生服務(wù)的工作效率。更好地為社會提供公共衛(wèi)生服務(wù)，科學(xué)界定疾控機構(gòu)的職責(zé)范圍，原先邊界模糊的公共衛(wèi)生服務(wù)，如學(xué)生體檢、托幼機構(gòu)的消毒監(jiān)測等工作統(tǒng)一由疾控機構(gòu)承擔(dān)，所需費用由政府全額保障。合理安排基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目補助資金，以保障疾控機構(gòu)有效履行基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目職能。

（二）解決疾控機構(gòu)的保障問題。一是加大疾控機構(gòu)的財政保障力度。落實中編辦、財政部、國家衛(wèi)計委《關(guān)于疾病預(yù)防控制機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》（中央編辦發(fā)〔2014〕2號），全國已經(jīng)有十余個省市自治區(qū)出臺了本地區(qū)疾控機構(gòu)的編制標(biāo)準(zhǔn)。未出臺的地方需要盡快出臺疾控機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，按照常住人口萬分之1.75的比例核定疾控機構(gòu)編制，以省為單位實行總量控制、統(tǒng)籌安排、動態(tài)調(diào)整。

按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強傳染病防治人員安全防護的意見》（國辦發(fā)〔2015〕1號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強疫苗流通和預(yù)防接種管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2017〕5號）等文件，科學(xué)核定疾病預(yù)防控制機構(gòu)績效工資總量，并建立合理的績效增長機制，疾病預(yù)防控制機構(gòu)的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費，足額列入預(yù)算，由同級財政予以保障。建議各級財政按照全額事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)，年度統(tǒng)一預(yù)算人員和公用經(jīng)費，并根據(jù)工作需要撥給充足的工作經(jīng)費。妥善解決各級疾控中心人員和公用經(jīng)費保障水平低、設(shè)備購置維修費用不夠、業(yè)務(wù)和實驗室用房不足等問題，疾控機構(gòu)所需的基本建設(shè)、設(shè)備購置等發(fā)展建設(shè)支出經(jīng)費，由地方政府預(yù)算全額安排所需人員、公用和業(yè)務(wù)經(jīng)費。二是將疾控機構(gòu)劃分為公益二類單位。疾病防控是公益性事業(yè)單位，需從維護國家安全的角度，堅持公益屬性，落實政府責(zé)任，加大財政投入和保障。目前，全國各級疾控機構(gòu)普遍存在經(jīng)費保障力度不夠，無法滿足機構(gòu)生存和發(fā)展需要的問題。全省大部分疾控中心名義上是公益一類事業(yè)單位，但實際并沒有落實全額保障。需從維護國家安全的角度，堅持公益屬性，落實政府責(zé)任，加大財政投入和保障。在切實落實公益一類事業(yè)單位政策的基礎(chǔ)上，盡快落實“一類保障、二類管理”的政策，將疾控機構(gòu)定位為全額撥款的公益二類事業(yè)單位。在政府財政“?；尽钡那疤嵯?，繼續(xù)允許疾控機構(gòu)利用現(xiàn)有的技術(shù)力量，為社會提供有償?shù)淖栽肝泄残l(wèi)生服務(wù)，取得的收入上繳國庫后由財政返還或作為經(jīng)營服務(wù)性收入繳納稅收后，按照習(xí)近平總書記“兩個允許”的指示要求，主要用于單位事業(yè)發(fā)展和疾控機構(gòu)提供增量績效的來源，以緩解政府的財政負擔(dān)。三是提高疾控人員的薪酬水平。促進疾控機構(gòu)健康穩(wěn)定發(fā)展不僅需要財政的全額保障，也需要適合疾控行業(yè)特點的績效激勵機制。應(yīng)該建立與疾控職能相適應(yīng)的薪酬制度，以體現(xiàn)疾控工作價值為目標(biāo)，科學(xué)確定行業(yè)薪酬水平，落實衛(wèi)生防疫津貼，按照疾控系統(tǒng)公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員收入不低于同城同等醫(yī)療臨床專業(yè)人員平均水平的標(biāo)準(zhǔn)核定績效工資標(biāo)準(zhǔn)。完善多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬的分配激勵機制，充分調(diào)動積極性和創(chuàng)造性，以穩(wěn)定的待遇實現(xiàn)疾控人才隊伍的穩(wěn)定和發(fā)展，實現(xiàn)績效工作改革“調(diào)動事業(yè)單位工作人員積極性，促進社會事業(yè)發(fā)展、提高公益服務(wù)水平”的醫(yī)改整體目標(biāo)。