文/廉文慧

2019年，中國GDP總量達到99.1萬億元人民幣，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值破1萬美元。在快速轉(zhuǎn)型期背景下，社會經(jīng)濟總規(guī)模增加，城市化水平提升，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60.1%，人口流動加劇社區(qū)管理難度，快節(jié)奏工作讓人們更加遠離城市社區(qū)組織生活。社會轉(zhuǎn)型是依托于市場化經(jīng)濟發(fā)展，從物質(zhì)和精神兩個層面向更高層次變遷，整體從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變。社區(qū)是社會的基本功能單位，關(guān)系到社會的發(fā)展和穩(wěn)定。如何確保在高速社會轉(zhuǎn)型下，城市社區(qū)功能得以正常運轉(zhuǎn)，尤其是在應對突發(fā)公共事件的處理上，具有與之經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的社區(qū)管理能力。當前，城市社區(qū)規(guī)模日漸擴大，配套基礎(chǔ)設施也日益完備，但是社區(qū)管理的半徑越來越大，在社區(qū)和居民中間取而代之的是物業(yè)公司，成為社區(qū)管理和居民服務的媒介。我們可以發(fā)現(xiàn)，國民教育系統(tǒng)中缺失應急教育環(huán)節(jié)，居民缺乏必要的應急認識和遵循應急管理的意識[1]。如2019年底暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，多地社區(qū)居民硬闖檢查點，就是缺乏應急防范意識的直接體現(xiàn)。

一、轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)應急管理問題分析

城市作為區(qū)域的社會和經(jīng)濟中心，人口和資源要素不斷地向城市聚集，但配套的城市社區(qū)管理體系和設施的發(fā)展卻滯后于其經(jīng)濟與社會的發(fā)展，生產(chǎn)安全、交通隱患、火災事故等風險交織，各類高發(fā)、頻發(fā)的突發(fā)公共事件給城市社區(qū)居民造成了不安全感，生命財產(chǎn)遭受損失。為準確找到城市社區(qū)應急管理的主要缺失問題，針對不同城市的20個社區(qū)共計100位居民進行了應急管理問卷調(diào)查。

（一）調(diào)查問卷設計及樣本情況

根據(jù)城市社區(qū)應急管理研究需要，從消防、警報等社區(qū)應急設施完備程度，社區(qū)應急技能培訓與宣傳教育，社區(qū)居民對在突發(fā)事件發(fā)生時的二元選擇，對違反社區(qū)應急管理的認識程度等幾大方面，設置了20個具體問題。調(diào)查問卷采取邀約方式發(fā)布并全部有效回收。從城市分布上，有直轄市、省會城市和區(qū)域副中心城市；在城市社區(qū)上，新型封閉社區(qū)和老舊開放式小區(qū)居民各占50%；被調(diào)研對象平均年齡為48周歲；擁有本社區(qū)戶籍人口為74%，其中老舊開放式小區(qū)居民擁有戶籍比例較低，占總?cè)藬?shù)的29%；本科以上學歷教育人數(shù)占比為60%。

（二）問卷調(diào)查結(jié)果

從調(diào)查樣本來看，隨著人口流動的加快，城市居民擁有本地區(qū)戶籍比例不高，主要是因為直轄市和省會城市落戶政策。年輕人口的流入降低了社區(qū)居民的平均年齡，從年齡分布上看，老舊開放式小區(qū)居民平均年齡反而低于新型封閉社區(qū)，主要因為其外來人口數(shù)量較多。本科以上學歷比例表明當前城市社區(qū)居民接受教育程度較高。鑒于以上情況，本次調(diào)研結(jié)果基本準確。從反饋數(shù)據(jù)情況來看，一是消防、警報等社區(qū)應急設施布置雖然高達100%，但可有效設施比例低于70%，還有20%的居民表示未見到設施定期檢修。二是社區(qū)應急技能培訓與宣傳教育組織不到位，僅有10%的居民表示接受過相關(guān)教育培訓，43%的居民表示通過其他途徑接受過應急技能培訓。三是78%的居民表示在突發(fā)公共事件時會嚴格按照要求及時撤離至安全地區(qū)，15%的居民表示采取自救方式，7%的居民表示會不知所措。

（三）存在問題分析

社會轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)建設逐步完善，社區(qū)人口結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，但對于社區(qū)應急管理的難度隨之增加。從調(diào)研情況來看，雖然老舊小區(qū)設施老舊，但根本問題不在于基礎(chǔ)設施，而是在于應急管理的機制不夠完善，即沒有形成應急文化體系。一是社區(qū)應急管理認識不足，在管理組織架構(gòu)上比較松散，在人力資源緊張的情況下沒有專人跟蹤負責，存在著相互推諉情況，認為突發(fā)公共事件不會高頻發(fā)生；二是對突發(fā)公共事件的應急反應不及時，城市社區(qū)居民缺乏主動應急能力，社區(qū)日常應急教育不足；三是城市社區(qū)居民對危機認識不足，避險意識淡薄。綜上，城市社區(qū)應急文化體系的不健全造成了社區(qū)居民認識上的偏差。

二、應急文化的基本內(nèi)涵和特征

應急文化是在突發(fā)問題解決過程中，長久以往形成的龐大的、豐富的、動態(tài)的、發(fā)展的意識形態(tài)層面的認知，和物質(zhì)、行為、技術(shù)等具體形態(tài)的總和，在不同的社會轉(zhuǎn)型階段呈現(xiàn)出不同的特征狀態(tài)[2]。

（一）應急文化是社會責任的具體表現(xiàn)

可以將社區(qū)居民看作為城市社會組織的一個最小單位，當部分的變化積聚轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕軙r，將改變社會形態(tài)。應急文化需要社區(qū)居民履行自身的社會責任，在突發(fā)公共事件面前主動防控、遏制和降低危害程度。因此，社會責任文化是形成應急文化的前提，而應急文化是社會責任文化的具體表現(xiàn)。

（二）應急文化是組織生活的組成狀態(tài)

城市居民生活在同一社區(qū)，彼此之間的性格、喜好、生活方式都不盡相同。我們可以看到，經(jīng)常性地出現(xiàn)社區(qū)居民因廣場舞問題而產(chǎn)生爭執(zhí)，或是寵物襲擊事件發(fā)生后鄰里處置的矛盾糾紛問題。社區(qū)需要全體居民的共同維護，隨著社區(qū)居民管理委員會體制的逐步完善，形成了居民自治、物業(yè)服務、社區(qū)管理的一體化組織形態(tài)，應急文化成為一種日常的工作狀態(tài)，解決社區(qū)組織內(nèi)部出現(xiàn)的矛盾問題，降低糾紛發(fā)生的頻率。

（三）應急文化是風險預防的前提條件

突發(fā)公共事件等危害發(fā)生時，居民所采取的應急行為是應急文化的培訓和強化的成果。但是應急文化不僅僅是應對，還是一種以風險為假想敵的預防文化。通過總結(jié)和梳理危害事件的前兆和表現(xiàn)，建立配套的應急機制，正如“生于憂患死于安樂”所說，要防微杜漸，提升社區(qū)居民對應急文化的認識與理解，在處理突發(fā)公共事件等危害時可以及時作出正確選擇，趨利避害，贏得寶貴的自救時間。

三、國內(nèi)外應急文化體系建設經(jīng)驗

（一）國外應急文化體系建設經(jīng)驗

美國每年投入大量的應急文化體系管理資金，建設有完備的應急管理行政組織機構(gòu)，在危害事件發(fā)生時能快速的反應，將危害影響程度降到最低。美國在20世紀60年代末70年代初也遇到了應急管理的瓶頸問題，分散的應急管理效率低下，所以在1979年成立了美國聯(lián)邦應急管理局。美國“911事件”發(fā)生后，2002年成立了國土安全部，負責重特大災害應急機構(gòu)。2005年，新奧爾遭遇颶風卡特里娜侵襲，災難救援不力，美國對應急管理制度進行反思，提出建立國家應急準備系統(tǒng)。

日本自然災害頻繁發(fā)生，給經(jīng)濟和民眾人身安全帶來嚴重風險隱患。1961年，日本就滅災減災進行了立法，將應急文化體系建立在風險預先文化基礎(chǔ)上，在抵御災害的過程中構(gòu)建比較完備的預案體系，使應急管理在民眾當中形成共同的認知文化。因此，日本民眾應對災害的素養(yǎng)和能力得到全面提升，能夠妥善處置小型災害，及時開展自救工作。

（二）國內(nèi)應急文化體系建設經(jīng)驗

2018年3月，經(jīng)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準，應急管理部正式成立，主要負責防范和化解重特大安全風險，健全公共安全體系，建成中國特色應急管理體制。各級政府建立應急管理機構(gòu)[3]。北京市作為國際化大都市，經(jīng)常性舉辦國際賽事和組織活動，城市社區(qū)應急管理的難度很大。北京市一方面建立完善的應急管理體系，在法律法規(guī)層面設置底線和要求；另一方面注重激發(fā)群眾主觀能動性，培育群眾應急文化認識，動員社會力量廣泛參與。同時加強對危害事件的預警和預報，形成應急文化氛圍。杭州市是國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟最發(fā)達城市之一，在應急文化體系建設上充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，通過數(shù)字技術(shù)解決應急文化在多環(huán)節(jié)中交互不暢問題，建立統(tǒng)一的數(shù)字化指揮平臺，統(tǒng)一調(diào)度應急人員和物資，實現(xiàn)應急宣傳教育和演練的快速傳播。實現(xiàn)橫向貫通、縱向比較、在線監(jiān)測和智能預警，匯集多部門災害實時數(shù)據(jù)，接入視頻監(jiān)控8.2萬余路、水雨監(jiān)測站點2275個、物資儲備庫17座、物資裝備9.8萬余套、避災點2295個、應急救援隊伍216支，形成全市防汛防臺“一張圖”。

四、社會轉(zhuǎn)型期應急文化體系構(gòu)建策略

（一）完善城市社區(qū)應急文化管理的組織機構(gòu)

應急管理的行政機構(gòu)要協(xié)調(diào)社區(qū)居委會、物業(yè)、業(yè)委會和居民間關(guān)系，定期開展自查、自檢，建立應急文化普及、日常管理的組織機構(gòu)，加強社區(qū)應急管理統(tǒng)籌管理。同時，在組織機構(gòu)管理的基礎(chǔ)上，由社區(qū)居民進行監(jiān)督和舉報，對不能按照應急文化管理要求執(zhí)行的社區(qū)居委會、物業(yè)進行通報，并建立綜合考核評分體系，實行物業(yè)紅黑榜，多次通報警告無效的實施清退。

（二）打造數(shù)字化應急文化體系的預警機制

當前社會科技進步發(fā)展迅猛，很多城市都在依托數(shù)字技術(shù)打造“智慧城市”，應急文化體系是“智慧城市”項目的關(guān)鍵一環(huán)，而應急管理的預警機制就是“智慧城市”守護城市安全的“眼睛”，及時發(fā)現(xiàn)危害事件并進行及時通報。數(shù)字化應急體系要求可實現(xiàn)城市社區(qū)危害的直報系統(tǒng)建設，與110、119、120等指揮平臺進行互聯(lián)互通，形成快速反應的機制，以實現(xiàn)整體應急文化體系管理水平的提升。

（三）提升城市社區(qū)居民對應急文化的認識程度

要形成規(guī)范的城市社區(qū)應急文化宣傳、培訓和教育范本，必須通過社區(qū)居委會、物業(yè)活動中心進行定期宣傳教育。一是開辦相關(guān)應急文化課程，邀請應急管理行政機構(gòu)現(xiàn)身說法，增加應急文化課程的互動式體驗，讓城市社區(qū)居民形成正確的應急文化意識。二是組織成立志愿工作隊伍，作為社區(qū)居委會、物業(yè)應急工作人員的后備力量，在應對突發(fā)公共事件危害時做到科學自救。三是經(jīng)常性開展應對突發(fā)事件的應急演練，逐步增強城市社區(qū)居民的危機應對能力，強化公眾的危機防范意識。四是經(jīng)常性儲備應急管理居民自用物資，進行風險預防，將應急文化深入到工作生活的各個層次。