縣級公共體育服務體系構建中的問題與建議①
——以廣西為例

曾志聰 李易梅 黃俏雯

(廣州體育學院研究生院 廣東廣州 510500)

公共體育服務體系建設作為我國公共體育建設的重要內容，在我國體育體制改革和發(fā)展的宏觀背景下，其建立和運行所需的制度或體制環(huán)境必然受到影響。2011年，廣西以國家體育總局全民健身示范城市（區(qū)）試點為契機開始公共體育服務體系建設實踐探索。隨后，廣西政府出臺多個政策建設全人群共享的全民健身公共服務體系，自治區(qū)體育局對全民健身公共服務體系組織了多次評估，結果顯示：40個自下而上由試點單位根據(jù)地方實際自選的項目取得了不同程度的進展，在不同方面具有一定的價值。

該文通過對廣西公共體育服務體系的研究和梳理，歸納總結出廣西現(xiàn)在公共體育服務體系構建中出現(xiàn)的問題，并提出相應建議，旨在優(yōu)化廣西現(xiàn)有公共體育服務體系。

1 核心概念前期文獻回顧

1.1 公共服務

“公共服務”在1998年第九屆全國人民代表大會第一次會議的《關于國務院機構改革方案的說明》中被首次提及，宏觀調控、社會管理、公共服務作為政府職能轉變的目標和方向在文件中被明確。此后公共服務研究便逐漸納入學界視野，學者們從不同角度賦予“公共服務”不同的界定。李軍鵬認為“公共服務是公共部門與準公共部門為滿足社會公共需要，共同提供公共產品的服務行為的總稱”。

1.2 公共體育服務

對于“公共體育服務”和“體育公共服務”的概念國內研究者進行了積極探討，肖林鵬以社會實踐角度和語義學角度出發(fā)，依據(jù)“公共體育場館”“公共體育產品”“公共體育設施”等被廣泛使用的概念，采用了“公共體育服務”的提法?！皾M足公共體育需求而提供的產品和行為的總稱”是郇昌店和肖林鵬對公共體育服務的定義。楊學智等認為公共體育服務是社會服務下的一個分支, 應秉承社會公共服務的宗旨和屬性。在兩者表達形式和研究對象沒有本質區(qū)別下，應在格律上與社會其他公共服務保持一致。

1.3 公共體育服務體系

“體系”是若干有關事物互相聯(lián)系制約而構成的一個整體?？梢?，體系是由兩個或者兩個以上的事物組成的；體系之間的各有關要素是相互聯(lián)系和相互制約的；構成體系的各要素要作為一個整體執(zhí)行某種功能。范冬云認為社會體育、學校體育、競技體育等全部體育領域屬于體育公共服務體系內。劉慶山認為體育公共服務體系是體育公共產品和體育公共服務的生產、供給體系的總和。

2 縣級公共體育服務的幾個問題

從公共體育需求的角度，將從體育政策法規(guī)、組織、監(jiān)督反饋、資金等要素對縣級公共體育服務進行分析。

2.1 區(qū)域間公共體育服務存在較大差異

廣西試點調查發(fā)現(xiàn)，各地公共體育服務普遍存在范圍和標準不清，財政事權和支出責任不清的“二不清”現(xiàn)象，服務什么、服務多少，各地不一，支出責任主體不清，相關用語的使用各地的標準也不一致、區(qū)分不明顯、用法不明確等問題，尤其是相近且容易引起岐義的術語使用比較混亂，同時還存在政府部門的認可和使用問題。如因不認可而在文件中不使用或者不同文件中表述不同，則可能影響理解并不利于政策執(zhí)行，這些都對建立健全公共體育服務體系產生影響。

2.2 縣級政府與其它層級政府職能劃分不清楚，影響行政效能發(fā)揮

目前，公共服務事項和權限只有大小之分，而無內容之別。影響縣級政府行政效能發(fā)揮的原因只要是與其他層級政府的職能劃分不明確。上下級之間的職責權限模糊不清和關系不順，產生出等、靠、要和推諉等現(xiàn)象，影響了公共服務效能。

2.3 機構改革縣級行業(yè)管理職能弱化，社會組織活力不夠

在機構簡政放權改革背景下，一部分縣下屬機構被撤銷，縣級政府中公共體育服務的部門出現(xiàn)人員緊、編制少，且服務對象多、工作任務重等問題。同時因為社會組織發(fā)育的不充分，組織建設在制度上、管理上的問題，在實際運營中出現(xiàn)覆蓋面窄，組織成員服務能力較弱，后勁不足、經費的缺乏、自身生存困難等現(xiàn)狀。體育部門人員少、社會組織發(fā)育不充分在不同程度上影響了公共服務的質量和效率，制約了其提供公共服務功能的實現(xiàn)。

2.4 縣域公共體育服務供給渠道單一，社會化程度低

目前，許多縣鄉(xiāng)政府及其相關部門還是縣域公共體育服務供給的主體。政府充當著公共服務的決策者、提供者和監(jiān)督者，本可以由市場或社會組織提供的服務也由政府包攬，在降低了服務的質量和效率的同時，也壓制了市場活力和社會積極性。

2.5 縣級政府缺乏相應的財政支持

1994年分稅制改革和現(xiàn)在的營業(yè)稅改增值稅后導致地方主體稅種已喪失，上級轉移支付成了縣市一級財政收入的主要依靠。職責與財力相匹配是各級政府公共服務職責劃分的重要原則。目前，縣級財政普遍是依靠上級轉移支付的，高度依賴上級轉移支付成為縣級財政困難的隱性因素。

3 建議

3.1 以縣為基本單位強化制度執(zhí)行力，促進政策落地

縣級政府最接近基層，功能比較完備。來自中央、省、地市各項政策措施要靠縣級政府來組織貫徹和在縣域內落實，其所作所為直接決定了政策的執(zhí)行落實情況。廣西試點顯著體現(xiàn)這一特點，如田陽、陽朔、青秀等縣采取措施推進體醫(yī)結合成效明顯；浦北、武宣在政府主導下推動學校體育設施開放，如浦北縣政府印發(fā)《浦北縣學校體育設施向社會開放管理辦法（試行）》，縣文化體育廣電局和縣教育局聯(lián)合印發(fā)《推進浦北縣中小學校體育場地設施向社會開放的實施方案》。南丹縣政府推動公共體育場地設施建設多規(guī)合一，成立文化體育、住房和城鄉(xiāng)建設、交通、國土資源等部門組成的聯(lián)合工作組，組織編制《南丹縣城鄉(xiāng)體育設施專項規(guī)劃》。

縣一級主導并形成重心在村社、協(xié)調在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、管理的縣市公共體育服務網(wǎng)絡結構?！翱h”具有相對獨立性，各個縣有其獨特的自然狀況和發(fā)展水平，在推進公共體育服務均等化方面也各不相同，這就需要各地縣級政府根據(jù)地方和基層特色，因地制宜，創(chuàng)造性地開展工作，而不是簡單地上行下效。

3.2 以基層為重點，打通城鄉(xiāng)社區(qū)公共體育服務“最后一公里”

為打通基層公共體育服務“最后一公里”，廣西在試點中以公共體育服務體系關鍵環(huán)節(jié)和重點領域為突破口，在多方面進行探索，取得具有開拓創(chuàng)新價值的制度性、政策性成果和可復制、推廣的實施范例。

探索體醫(yī)結合與服務模式取得進展。田陽、青秀、陽朔等縣區(qū)“體醫(yī)結合”與服務試點取得下述進展：（1）探索縣級“體醫(yī)結合”實現(xiàn)形式，“體醫(yī)結合”服務和保障模式。田陽初步建成以縣為單位，縣、鎮(zhèn)街、村居三級體醫(yī)結合模式和運行機制；（2）探索社區(qū)衛(wèi)生服務中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供咨詢服務。在有條件的機構開設運動指導門診，提供運動健康服務。（3）探索體醫(yī)結合“二指導”和“二納入”實現(xiàn)辦法和路徑。青秀區(qū)把國民體質監(jiān)測站建在社區(qū)醫(yī)院聘請醫(yī)務人員開展試點；柳州將體質測試結果納入體檢報告；陽朔利用中醫(yī)院養(yǎng)生康復功能，探索構建體醫(yī)健康服務中心等。

推進場館開放與服務。浦北、來賓、武宣實行體育設施“二個制度化”建成“一個圈”，即一是推進公共體育設施免費或低收費開放制度化；二是推進體育設施建設多規(guī)合一納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，打造城鄉(xiāng)“15分鐘健身圈”。在學校體育設施開放方面，浦北、來賓、武宣在推動場館設施開放中作用及出臺的政策辦法、措施等。試點《浦北學校體育設施向社會開放管理辦法（試行）》《浦北縣中小學校體育場地設施向社會開放實施方案》?！秮碣e市推進機關學校企事業(yè)單位體育場館設施向社會開放實施方案》和《武宣縣職教中心體育場地向社會開放的實施方案》等試行效果和存在問題。

3.3 以標準化促進均等化，試點廣西公共體育服務標準化

針對縣級區(qū)域間體育公共服務差異較大、服務渠道單一、職能劃分不清等問題，該文認為開展公共體育服務標準化試點可解決以下問題：（1）通過標準化推動解決不平衡問題，以標準化促進均等化、普惠化、便捷化，健全公共體育服務體系，優(yōu)化資源配置、規(guī)范服務流程、提升服務質量、明確權責關系、創(chuàng)新治理方式。（2）以標準化推進建立廣西公共體育服務清單制度。將清單內容轉化成為實施標準，推動落實公共體育服務清單；（3）通過標準化明確公共體育服務范圍和標準，合理劃分各級公共體育服務事權和支出責任，明確權責分擔，變“二不清”為“二清”。

4 結語

隨著群眾健身意識不斷提高，公共體育服務體系建設尤顯重要，在廣西政府的主導統(tǒng)籌下，社會相關機構和企業(yè)的支持幫助下，公共體育服務體系建設已初見成效。然在建設過程中仍存在一些不足。以縣為基本單位，以基層為重點，以標準化為“底”，探索多元活動組織指導和服務機制，探索體醫(yī)結合為重要手段建設公共體育服務體系，提供更為多元、公平的標準化公共服務給公民，是縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)間不均衡實現(xiàn)均等化的重要途徑。