論地籍信息在不動產(chǎn)登記的重要性

文/晉江市自然資源局 許建英

地籍信息和海籍信息數(shù)據(jù)都是不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的重要元素，是不動產(chǎn)登記系統(tǒng)信息平臺的重要支撐，定著物房屋、林木等不動產(chǎn)的對象是單元，慎重穩(wěn)妥做好地籍和海籍等權(quán)籍調(diào)查工作的意義重大。這里的“權(quán)籍調(diào)查”包含了土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)兩種權(quán)籍信息的調(diào)查工作，其中，土地使用權(quán)所涉及的地籍信息中記載了土地的位置、界址、使用期限、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬類型和用途等基本情況，從而滿足不動產(chǎn)登記的需要。

一、積極主動服務(wù)于不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的工作

不動產(chǎn)登記機構(gòu)改革，是國家為企業(yè)和廣大人民群眾帶來產(chǎn)權(quán)清晰的紅利，告別了土地、海域、房屋、林木等登記部門分散辦理的歷史，整合了登記部門的資源，大大提高了登記的效率，壓縮了登記時長，為人民群眾和企業(yè)提供了便利。在全球經(jīng)濟一體化的國際背景下，對我國營商環(huán)境提出了更新更高的要求，對不動產(chǎn)登記工作的政府服務(wù)能力也提出了更高的要求，必須要有更加完善的法制為保障、以物權(quán)數(shù)據(jù)信息建設(shè)為抓手，在涉及不動產(chǎn)登記土地權(quán)利方面，不動產(chǎn)登記部門要做好地籍和海籍等權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)的采集和入庫工作，要以原有的地籍檔案信息管理為基礎(chǔ)，積極與權(quán)籍調(diào)查單位配合。轉(zhuǎn)變不動產(chǎn)登記職能，提高服務(wù)能力，創(chuàng)新工作方法，切實為企業(yè)和廣大人民群眾提供便捷高效的不動產(chǎn)登記服務(wù)。建立和實施不動產(chǎn)登記制度是我國實施機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的一項重大改革任務(wù)，黨中央、國務(wù)院高度重視，全社會廣泛關(guān)注。堅定不移地落實登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的“四統(tǒng)一”要求，逐步建立不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查體系和工作機制，完善不動產(chǎn)登記制度，是當前不動產(chǎn)登記工作的重要內(nèi)容。自然資源部先后制定出臺了《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》等一系列法規(guī)、規(guī)章。國家和地方各級自然資源管理部門在地籍信息管理工作中形成了大量的地籍簿、圖冊、圖斑等文件材料，又如土地調(diào)查綜合性材料、權(quán)屬調(diào)查材料、地籍測量材料、自然資源調(diào)查材料等這些都是我們的寶貴資料。地籍信息數(shù)據(jù)是不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)調(diào)查和登記的重要組成部分，具有較強的繼承性、有效性和關(guān)聯(lián)性的特點。不動產(chǎn)登記人員要發(fā)揮自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢，提升服務(wù)群眾的水平，充分利用原土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)登記檔案信息系統(tǒng)成果作為調(diào)查銜接的主要依據(jù)，結(jié)合國土“一張圖”成果進行有效對接，精準獲取不動產(chǎn)權(quán)籍信息。

二、尊重歷史，維護權(quán)利人合法權(quán)益

地籍調(diào)查的主要內(nèi)容是權(quán)籍調(diào)查和地籍測量，查清各宗土地的用途、位置、界址、權(quán)屬等情況而進行的土地調(diào)查工作，土地權(quán)屬調(diào)查是以宗地為單位，對宗地的權(quán)屬的調(diào)查。具體內(nèi)容有：（1）查清宗地的權(quán)利歸屬信息，包含宗地性質(zhì)、界址范圍、權(quán)屬批準來源、取得時間、權(quán)利終止日期等。（2）查清宗地的位置、界線、四至關(guān)系，以及相關(guān)的行政界線、地理名稱等。根據(jù)《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》1.4.1不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查：“不動產(chǎn)登記申請前，需要進行不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的，應當依據(jù)不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查相關(guān)技術(shù)規(guī)定開展不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查。不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查包括不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和不動產(chǎn)測量?！辈粍赢a(chǎn)測量成果是不動產(chǎn)登記的依據(jù)，經(jīng)登記后，具有法律效力。專業(yè)的不動產(chǎn)測量是為了服務(wù)于不動產(chǎn)登記管理，是為了滿足不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查中對確定宗地界線、位置、形狀、數(shù)量及其他地籍要素按水平投影的需要而進行面積計算、測量及數(shù)據(jù)化工作。實踐中，對于僅持有2000年前住建部門頒發(fā)的《房屋所有權(quán)證》群眾辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)時，前期權(quán)籍調(diào)查工作涉及的地籍信息數(shù)據(jù)采集難點最大。究其緣由，經(jīng)過歷次國家機構(gòu)改革和地方政府部門優(yōu)化整合，導致原用地單位被撤銷（合并）或單位名稱變更。其次，近幾年的城市提升片區(qū)改造、房屋征遷、行政區(qū)劃調(diào)整等客觀原因，也增加了不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的難度。

在登記實務(wù)中，早期對土地征收、利用和房屋工程建設(shè)管理不夠規(guī)范，而且當時企業(yè)開發(fā)商品房和單位建設(shè)公房時，對土地的取得、土地的權(quán)屬來源、土地的性質(zhì)都沒有嚴格按照法律法規(guī)要求進行用地手續(xù)報批與土地使用權(quán)的合法性操作，造成部分商品房建設(shè)項目用地手續(xù)和房屋工程質(zhì)量驗收等資料的不完整，有的商品房開發(fā)企業(yè)在取得劃撥土地使用權(quán)后，就進行房屋工程建設(shè)和房屋銷售，地方政府也向購買這類商品房的業(yè)主頒發(fā)了《房屋所有權(quán)證》。然而，這樣的做法違反了1990年國務(wù)院令第55號發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，該條例第二條規(guī)定：“國家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，但地下資源、埋藏物和市政公用設(shè)施除外。前款所稱城鎮(zhèn)國有土地是指市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)屬于全民所有的土地。”第四十五條規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，其劃撥土地使用權(quán)和地上建筑物，其他附著物所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人；（二）領(lǐng)有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；（四）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當?shù)厥?、縣人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。轉(zhuǎn)讓、出租、抵押前款劃撥土地使用權(quán)的，分別依照本條例第三章、第四章和第五章的規(guī)定辦理。”

2016年4月18日我市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作啟動以來，全市不動產(chǎn)登記總業(yè)務(wù)量飆升至每年約14萬宗。但土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的登記以往分別由國土、住建部門負責，且早期檔案管理技術(shù)相對落后，造成地籍信息與房籍信息資料不完整、不對稱，導致部分不動產(chǎn)業(yè)務(wù)無法登記的問題非常突出，給群眾辦證帶來很大困擾，也影響了當?shù)氐纳鐣€(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。按照《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》一體登記原則：“房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)和森林、林木等定著物所有權(quán)登記應當與其所附著的土地、海域一并登記，保持權(quán)利主體一致?！眹蚁群蟪雠_多個處理歷史遺留問題的意見，要求承認歷史切實維護合法取得《房屋所有權(quán)證》權(quán)利人的合法權(quán)利。我省個別地區(qū)不動產(chǎn)登記人員苦于查不到匹配的地籍信息，對于此類登記問題也是無從下手，因而，造成“中梗阻”現(xiàn)象。2017年9月國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于房屋交易與不動產(chǎn)登記銜接有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2017〕108號)進一步明確了“資料移交共享”和“防止小產(chǎn)權(quán)房通過不動產(chǎn)登記合法化”等問題。

三、精準定位地籍信息，確保權(quán)籍信息完整

本文在這里就不動產(chǎn)登記中涉及“國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記”這一類型案例作出論述。

由于歷史和其他原因，我市商品房項目和單位房改房項目在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記實施前，原住建部門憑《房屋所有權(quán)證》就可以辦理房屋所有權(quán)交易登記、抵押登記，不需要再到土地管理部門辦理土地變更登記手續(xù)，業(yè)主的土地權(quán)益無法得到保護。長期以來，此類不動產(chǎn)保持著“有房無地”的現(xiàn)象，表面上看房屋所有權(quán)人的權(quán)益并不受影響，可以正常交易登記、抵押登記。但是，實質(zhì)上房屋所有權(quán)人的不動產(chǎn)權(quán)利并不是完整和合法得到保障的，房屋權(quán)利是定著于土地的，國家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，兩者的關(guān)系是房屋依托土地而成立“先有地再有房”。這一做法導致那些購買了商品房項目房產(chǎn)的業(yè)主，在辦理了一手商品房轉(zhuǎn)移登記的《房屋所有權(quán)證》后，部分開發(fā)商在處理已經(jīng)銷售商品房項目的產(chǎn)權(quán)問題上，在配合業(yè)主辦理完全產(chǎn)權(quán)的意識上不夠強、能拖則拖，未能及時將土地使用權(quán)分割變更登記給房屋所有權(quán)人。多年來，部分產(chǎn)權(quán)意識和法律意識較強的房屋業(yè)主長期未取得土地使用權(quán)，因是否影響其物權(quán)維護而感到擔憂，前往土地登記窗口咨詢關(guān)于商品房項目和單位房改房項目土地使用權(quán)處置的問題，也給現(xiàn)今在處理不動產(chǎn)權(quán)屬來源、權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)籍調(diào)查和地籍測量方面帶來困擾。

特別是部分房改房因原用地單位土地使用權(quán)取得方式系劃撥或者出讓的情況不明，將嚴重阻礙上市交易的進程和直接影響著產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益。需要登記人員與不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查單位協(xié)同前往實地踏勘，并通過百度地圖等地圖軟件對其房屋進行定位，多渠道收集相關(guān)地理信息，再進行國土“一張圖”的圖斑、用地報批、供地利用、地籍檔案等數(shù)據(jù)材料比對。若原用地單位以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)，房改房產(chǎn)權(quán)人應當申請換發(fā)權(quán)籍信息包含土地分攤面積的不動產(chǎn)權(quán)證，并且補辦出讓手續(xù)及繳交出讓金后，再申請辦理“國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記”。反之，原用地單位若以出讓方式取得國有土地使用權(quán)，那么房改房產(chǎn)權(quán)人則無須對其占用的土地使用權(quán)進行處置，無須承擔因補辦出讓所帶來時間等待及重復繳納出讓金等費用?？梢栽谇捌诓粍赢a(chǎn)權(quán)籍調(diào)查時，獲取該宗土地的權(quán)屬用途、類型、方式和使用期限等地籍信息，即可申請辦理“國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記”。

四、繼續(xù)加快數(shù)據(jù)整合，實現(xiàn)信息共享

在完成第一期全部已電子化的47萬宗登記數(shù)據(jù)整庫遷移和匯交工作的基礎(chǔ)上，對后續(xù)林權(quán)、海域、集體土地和房屋等不動產(chǎn)登記存量數(shù)據(jù)進行整合，以及對非現(xiàn)實的國有建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)數(shù)據(jù)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)數(shù)據(jù)整合建庫，同時對不動產(chǎn)登記屬性成果與檔案電子化成果進行掛接，對歷史遺留問題、關(guān)鍵信息缺失等特殊情況進行數(shù)據(jù)補錄、完善等工作作出具體安排，構(gòu)建成一套完整、準確的不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫。當前，由于登記檔案整理掃描和數(shù)據(jù)整合工作相對滯后，登記信息系統(tǒng)中沒有不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前的數(shù)據(jù)信息，信息平臺無法發(fā)揮其作用。查不到地籍檔案信息、房地信息不一致、檔案記載與實際不一致等情況仍有存在，導致部分登記業(yè)務(wù)辦理期限成倍延長，嚴重影響了不動產(chǎn)登記效率。因此，在日常工作中，需要長期從事土地登記工作具有豐富經(jīng)驗的登記人員，查閱往年的土地登記檔案，調(diào)取相關(guān)房產(chǎn)資料，主動走訪相關(guān)單位，積極與原登記部門工作人員咨詢溝通，整理出用地項目的土地登記地籍信息，供所有登記人員共享查詢。其次，必須加快推進分散在各部門間土地、海域、房屋、林木等原有登記資料掃描掛接至管理系統(tǒng)的工作，實現(xiàn)對不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果的圖冊、圖斑、檔案等信息的應用與管理，加快不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)整合，并結(jié)合日常不動產(chǎn)登記等業(yè)務(wù)對數(shù)據(jù)庫進行及時系統(tǒng)維護升級和更新，切實滿足不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的信息共享和成果應用，確保不動產(chǎn)權(quán)利主體一致，權(quán)籍信息完整準確。