教師參與大學治理路徑研究
——基于某研究型大學的個案研究

毛金德

（汕頭大學 高等教育研究所，廣東 汕頭515063）

教師參與大學治理不僅是大學治理研究的重大理論問題，也是大學治理實踐中亟待解決的現(xiàn)實問題。教師參與治理似乎已經成為不容置疑的“政治正確”議題［1］。國外關于教師參與治理的研究主要集中在教師參與治理與大學組織績效的關系、教師參與治理的影響因素、教師參與治理的模式等。國內關于教師參與大學治理的研究主要集中在學術權力、教授治校、教授治學、去“行政化”、學術委員會等相關研究領域。2014年《高等學校學術委員會規(guī)程》正式頒布實施，與學術權力、學術委員會相關的研究逐漸達到高潮。

人們對于學術權力、教授治校、教授治學、學術委員會等問題過度關注，在很大程度上忽視了教師作為一個整體參與大學治理的概念［2］。2017年，閻光才撰文《高校教師參與治理的困惑及其現(xiàn)實內涵》，從參與主體、參與事務、參與形式、參與過程等角度對教師參與治理內涵進行了解析［1］。綜合已有研究來看，主要以規(guī)范研究和理論思辨為主，且常常陷入“學術人陷阱”①關于學術權力、學術自治、教授治校（學）理論大多基于學術人假設演繹而來。然而，大學治理實踐非常復雜，現(xiàn)實中的教師不僅具有學術人屬性，還具有經濟人、社會人等多重屬性。理論邏輯不能代替實踐邏輯。片面強調教師的學術人屬性，容易使研究陷入陷阱，本研究稱之為“學術人陷阱”。。關于教師參與治理路徑的研究，大多聚焦于制度化參與渠道，而對非制度化參與渠道則缺乏應有的關注?；谏鲜龇治?，本研究擬通過個案研究來分析教師參與大學治理路徑。

本研究將教師參與治理定義為教師參與大學事務決策的結構和過程。日常語義中的“決策”通常僅指最后投票或者拍板決定的環(huán)節(jié)。實際上，一個完整的決策過程包括“對行動目標和手段的探索、判斷、評價直至最后選擇的全過程”［3］。所以，本文將“教師參與大學治理”與“教師參與大學決策”視為同義，混合使用。本研究資料主要來源于一所教育部直屬研究型大學，本研究以C 大學指代，受訪教師以F 指代。

一、教師參與大學治理內容

在學校黨委常委會94 項議題中，有教師②學術界雖然對“教師參與大學治理”概念缺乏統(tǒng)一的界定，但是一般認為這里的教師主要是指專任教師，即不擔任任何黨政領導職務的教學科研人員。大學教師（Faculty）具有學術人屬性，所以有時候大學教師也用學術人員指代。如無特別指出，本研究中的教師均指在參與治理期間不擔任黨政領導職務的專任教師。參與決策過程③本研究中的參與決策過程涵蓋了決策事項的全過程，包括對決策提議提出意見和建議、對決策議題進行咨詢、審議和決定等環(huán)節(jié)。參與上述過程的任何一個環(huán)節(jié)均屬于參與決策。議題共20 項，占年度決策議題的21%。在校長辦公會66 項決策中，教師參與決策事項有21 項，約占年度決策事項的32%④資料來源：C 大學黨委常委會、校長辦公會會議紀要。。通過對教師的開放式深度訪談所獲得資料的分析歸納，本研究將教師參與決策事項分為制度性決策和事務性（非制度性）決策。

（一）制度性決策

制度性決策主要是關于基本政策和規(guī)章制度的決策。在大學內部治理過程中，教師經常參與的制度性決策主要包括：大學章程、學術委員會章程、教師招聘制度、教師職務晉升制度、人才培養(yǎng)制度、學術研究制度等。制度性決策是大學治理中的基礎性決策，是影響和規(guī)范大學運行和長期發(fā)展的基本制度。制度建設是建設中國特色現(xiàn)代大學制度的任務。教師參與制度性決策是指參與制度文本的起草、修訂、咨詢、審議以及決定等。根據研究對象在訪談過程中提到的實際參與過的制度性決策事項，可以將制度性決策事項大致分為規(guī)劃類、方案類、辦法標準類、規(guī)范類、規(guī)程類等五類。

（二）事務性決策

事務性決策是指大學內部決策事項中除了制度制定之外的日常具體事務決策，也叫非制度性決策。大學治理中的事務性決策有很多，學校職能部門的大部分決策都屬于事務性決策。事務性決策屬于具體事務的決策，不涉及基本制度的制定。比如，關于《博士生導師資格遴選條例》的起草、討論、征求意見、修改、審議、決定、公示等過程就屬于制度性決策過程。而對博士生導師資格候選人進行遴選、評定就屬于事務性決策。

從教師實際參與的決策事項來看，教師參與的事務性決策主要包括與學術水平和學術道德評價有關的事務，主要有以下幾種類型：1.評定及對外推薦教學科研成果獎勵；2.評定高層次人才引進崗位人選，推薦國內外重要學術組織的任職人選、人才選拔培養(yǎng)計劃人選；3.各類教學科研項目評審等；4.教師聘任與教師職務晉升等；5.學科專業(yè)設置；6.學術不端調查、認定和裁決等。

大學決策事項有很多種分類方式，最常見的分類方式是“學術-行政”二分法。事實上，學術事務與行政事務并不存在明確的界線。正如閻光才所指出的那樣，傳統(tǒng)的學術權力與行政權力簡單二分的思維邏輯與分析框架，不僅在經驗層面上無法捋清高校內部事務間的復雜關聯(lián)，而且在理論層面上根本無法為高校內部治理結構框架提供可靠的依據［1］。所謂“教師參與大學治理”不是分開治理，是一種共同治理，是學術和行政齊心協(xié)力，共同努力實現(xiàn)學術與教育的繁榮。

上述兩個環(huán)節(jié)無論是哪種情形獲得水權，都是通過競爭取得，屬于競爭性環(huán)節(jié)，按照中央關于“凡是能由市場決定價格的都交給市場，政府不進行不當干預。推進水等領域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網絡自然壟斷環(huán)節(jié)”的價格機制改革精神，其水權取得價格應當由市場決定。

二、教師參與制度性決策路徑

教師如何參與制度性決策受到大學內部決策結構的制約。制度性決策既包括制定新的規(guī)章制度，也包括對舊有制度的修訂或廢止。制度性決策過程一般包括制度文本的制定、討論、修改、修訂和決定等環(huán)節(jié)。教師參與制度性決策是指教師通過提供咨詢意見、參與制定、審議、投票表決等方式參與制度決策過程。

（一）教師參與制度性決策的政策依據

《高等教育法》《高等學校教職工代表大會規(guī)定》《高等學校學術委員會規(guī)程》以及高校內部規(guī)章制度是教師參與大學治理的政策依據。大學治理中的制度性決策大致可以分為學術制度決策和非學術制度決策。教師參與學術制度決策一般通過學術委員會參與，非學術制度決策一般通過教職工代表大會參與。

《高等學校學術委員會規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）第十五條對學術委員會的職權做了明確規(guī)定。學術委員會在學術規(guī)劃、學術機構設置方案、學術資源配置方案、學術評價標準與辦法、學術道德規(guī)范、學術委員會章程等制度決策領域有參與決策權。需要指出的是，《規(guī)程》并沒有對學術委員會制度性決策權限范圍做出清晰界定，而是使用了較為模糊的表述：“應當提交學術委員會審議，或者交由學術委員會審議并直接做出決定（《規(guī)程》第十五條）”。這就給學校行政部門留下了較大的自主裁量空間。

教師參與制度性決策的依據還有《學校教職工代表大會規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》第五條第四款對教職工代表大會參與制度性決策權限做出了明確規(guī)定：“討論通過學校提出的與教職工利益直接相關的福利、校內分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法”。從《規(guī)定》來看，教師關于非學術制度性決策權主要集中在與教育福利待遇密切相關的制度決策上。

對教師參與制度性決策的政策文本進行分析發(fā)現(xiàn)，關于學術委員會參與制度性決策權力的規(guī)定比較模糊，到底是“應當提交學術委員會審議”，還是“交由學術委員會審議并直接做出決定”，并沒有做出明確規(guī)定。是否由學術委員會參與以及參與到何種程度，主要取決于學校行政部門的需要。教職工代表大會對于與教師利益直接相關的福利制度和教師考核、獎懲和聘任制度具有討論通過的權力，但對其他制度性決策缺乏有效監(jiān)督和決策權。

（二）教師參與制度性決策的實際渠道

制度生命力在于落實。制度中的參與渠道并不等于現(xiàn)實的參與渠道。教師除了通過教代會、學術委員會等制度化渠道參與制度性決策，還通過座談會、公示、征求意見等非制度化渠道參與到制度性決策中。

1.座談會

學校重大學術政策和制度出臺一般經歷調研、起草初稿、討論、征求意見、決定、公示等環(huán)節(jié)。座談會一般發(fā)生于政策和制度制定前期。參與座談會是教師參與大學制度性決策的重要渠道之一。學校在出臺重要政策，尤其是制定重大學術政策和制度時，一般都會召集部分教師展開座談，聽取教師意見和建議。但教師對于通過座談的方式來參與大學治理認同度不高。他們認為，參加座談會的教師并不能真正代表教師，他們“并不是被教師選上去的，是決策層主導的，對決策部門缺乏有效的監(jiān)督（F18）。”相對于制度化參與渠道，參與座談會具有被動性特點，因為邀請哪些教師群體參與座談經常取決于行政領導。

2.公示與征求意見

公示和征求意見通常是在政策或者制度已經有了初步文本的基礎上進行的。職能部門在前期調研基礎上形成初稿。重要文件或者涉及教職工切身利益的文件通常會向全校公示和征求意見。“我們有專門征求意見的渠道，甚至所有的重要文件在發(fā)布之前都會廣泛征求教師意見。我自己分管過學校的‘十二五’規(guī)劃，學校綜合改革方案，‘985 工程’建設方案，‘雙一流’建設方案，我們都向全校征求意見的（F1）。”但在受訪教師看來，這種公示和征求意見雖然也體現(xiàn)了學校民主管理和民主決策，但這種民主屬于“集中上的民主……真正的決策已經做出來了，再征求意見，走個程序（F18）?！苯處熖岢鲆庖姾?，缺乏有效反饋。行政部門如何處理這些意見，教師們并沒有收到反饋。教師群體與決策部門之間缺乏有效的雙向溝通機制?！袄蠋焸兤鋵嵾€是比較愿意提意見的……但提了（意見）沒有反饋，可能或多或少參考了，但它并沒有反饋，也沒有互動，所以這種參與是一種單向的參與（F2）?！痹诮處焸兛磥?，征求意見是行政部門主導的“自上而下的信息收集”。這種方式具有很大的隨意性，教師難以對行政部門形成有效監(jiān)督。

座談會和征求意見是由決策部門主導的自上而下的收集信息方式，也是教師影響學校重要決策的機會。但座談會能夠在多大程度上影響決策，很大程度上取決于學校行政部門的意志。對于實質性的制度決策，學校行政部門通常傾向于優(yōu)先通過開展座談會的方式征求意見，而較少通過召開學術委員會全體會議進行討論。造成這種現(xiàn)象大致有以下幾個因素：第一，相對于學術委員會，座談會效率更高，而且具有更強的可控性。選擇什么樣的人參與座談，什么時候開展座談，基本上由行政部門決定。第二，相對于座談會，學術委員會可控性較差，效率不高。第三，學術委員會開會頻率低（通常每學年召開兩次全體會議），無法滿足學校及職能部門制度性決策需求。

從教師參與制度性決策過程來看，除專業(yè)性非常強的制度性決策（學位授予標準、人才培養(yǎng)質量評價標準、教師職務晉升中的學術標準）會通過制度化渠道（學術委員會及其專門機構）進行決策外，教師主要通過參加座談會和主動提意見等非制度化方式參與制度性決策。換言之，行政部門主要傾向于通過非制度化的方式讓教師參與制度性決策。

盡管制度設計明確了教師參與制度性決策的制度化渠道，但由于制度設計存在“選擇性留白”，給高校行政部門留下了大量自由裁量空間。事實上，學校行政部門較少通過學術委員會和教代會等制度化渠道參與實質性制度決策。除部分與學術標準和學術規(guī)范等專業(yè)性非常強的制度性決策要通過學術委員會決策外，大部分制度性決策并不經過學術委員會?；蛘呒词菇涍^學術委員會，也是咨詢、審議性質，對決策的影響力主要取決于行政部門。

綜上所述，教師主要通過非制度化渠道參與制度性決策。這并不意味著不存在通過制度化渠道參與制度性決策的情況。專業(yè)性非常強的制度性決策、與教師福利密切相關的制度性決策一般通過制度化渠道進行實質性或形式性決策。例如，學位授予標準一般由學術委員會及其專門組織審議或決定；教師福利制度要經過教代會討論通過?！袄硐腩愋汀弊鳛橐环N思維工具，既有優(yōu)勢也有劣勢。優(yōu)勢是便于認識事物，抓住事物的主要特征，劣勢是為了突出主要特征，容易有意無意擴大事物之間的差異。本研究提出“教師主要通過非制度化渠道參與制度性決策”，意在突出參與渠道的制度化程度對教師參與制度性決策權的影響。

三、教師參與事務性決策路徑

事務性決策（非制度性決策）是指除了制度制定之外的日常具體事務決策。從教師實際參與的事務性決策事項來看，大致可以分為兩類：學術水平評價類事務和學術不端類事務。學術水平評價類事務主要包括各種項目評審、職稱評審中的學術水平評定、對外推薦優(yōu)秀成果、學位評定與授予等。學術不端類事務主要包括學風建設、學術不端的調查和認定等。

（一）教師參與事務性決策的政策依據

教師參與事務性決策的制度依據主要來源于《高等教育法》《高等學校學術委員會規(guī)程》以及各高校的《學術委員會章程》?！陡叩葘W校學術委員會規(guī)程》明確規(guī)定了學術委員會具有學術評定權。根據《規(guī)程》，學校決策事項中如涉及對學術水平做出評價的，“應當由學術委員會或者其授權的學術組織進行評定”。這些事項主要包括：教學科研成果獎勵的評選及對外推薦、學術職務人選、人才項目評選、學術科研基金項目評審等。上述事項決策權可以概括為學術水平評定權。在參與決策權限方面，與參與制度性決策渠道不同，政策文本對于教師參與事務性決策權限做出了明確的界定，這為教師能夠實質性參與事務性決策提供了堅實的制度基礎。《高等學校學術委員會規(guī)程》頒布實施后，各大高校陸續(xù)出臺或修訂了各自高校的學術委員會章程。從高校內部制定或修訂的學術委員會章程來看，其內容和權限與《規(guī)程》基本一致，不再贅述。

（二）教師參與事務性決策的實際渠道

通過對學術委員會委員的訪談發(fā)現(xiàn)，在對于校學術委員會在事務性決策權的認知上，不同受訪者判斷基本一致，即認為學術委員會的實際職責是以學術評價為基礎的事務性決策?！皩W術委員會主要是負責與學術水平評定相關事情，比如學術評獎、項目遴選、學科專業(yè)設置之類的事務，都是一些事務性工作。（F3）”

在訪談中，很多受訪教師感受到學術委員會在學術事務性決策中發(fā)揮的作用越來越大。無論是行政領導、學術委員會委員，還是不擔任學術委員的教師，對于學術委員會權力的增加都表現(xiàn)出較為一致的判斷。這種情況與以往關于學術委員會的權力虛化和弱化的研究結論不符。部分原因可能在于，之前關于學術委員會的研究都比較早，而近年來學術委員會無論是制度建設還是組織機構建設，都取得了長足進展。大學組織的內外部環(huán)境也發(fā)生了很大變化。學術委員會事務性決策權力的增加，主要有以下幾個因素：

第一，學術委員會制度供給增加。《高等教育法》的修訂和教育部頒布的《高等學校學術委員會規(guī)程》都明確規(guī)定了教師對于涉及學術水平評價的事務具有評定權，對于學術不端行為具有裁定權。高校內部《學術委員會章程》的制定或修訂為學術委員會參與治理權力落實提供了制度保障。

第二，學術委員會組織機構不斷完善。學術委員會辦事機構設置主要有兩種情況，一種是掛靠在學校職能部門，另一種情況是專門成立學術委員會辦公室。目前，越來越多的高校成立了專門的學術委員會辦公室，并配備了專門人員和運行經費。西南大學、華中科技大學、浙江大學等高校都成立了專門的學術委員會辦公室。學術委員會的組織機構完善也為學術委員會參與治理權力的落實提供了組織保障。

第三，國家對高等教育的項目化治理方式［4］。學術委員會擴大或增加的權力與國家專項資源配置息息相關。近年來，各級黨政部門源源不斷地設置的各種項目是學術委員會事務性決策權力來源之一。而各種人才項目、科研項目、教學項目、成果獎勵構成了學術水平評價類事務的主要內容。這些事務是學術委員會主要承擔的決策事項。

綜合上述，結合教師參與事務性決策的政策文本分析和實踐調查，發(fā)現(xiàn)教師參與事務性決策的主要渠道為學術委員會（制度化渠道），且學術委員會事務性決策權基本得到落實和擴大。制度供給的完善、組織機構的健全以及專項資源配置是學術委員會事務性決策權落實和擴大的主要因素。

四、結論與建議

建立健全教師參與大學治理制度是建立和完善中國特色現(xiàn)代大學制度的重要內容。本研究基于某研究型大學個案分析，發(fā)現(xiàn)教師在參與不同決策事項時，呈現(xiàn)出不同的路徑，即教師主要通過非制度化渠道參與制度性決策，通過制度化渠道參與事務性決策（非制度性決策）。且不同的參與路徑呈現(xiàn)出不同的參與效果。教師參與事務性決策權基本得到落實和擴大，但制度性決策權并沒有實質性增加。

制度和組織是影響教師參與治理的兩大關鍵要素，其中，制度對教師參與大學治理的影響更為直接和敏感［5］。非制度化渠道既缺乏制度規(guī)范，也缺乏組織保障，這兩大關鍵要素的缺失決定了非制度化渠道難以在教師參與制度性決策過程中發(fā)揮重要作用。制度化渠道雖然有制度和組織保障，但行政部門一般很少選擇通過制度化渠道進行實質性制度決策。制度性決策權是大學最核心的決策權之一，行政部門通過非制度性渠道確保了對核心權力的掌握。但這種參與渠道作用發(fā)揮情況嚴重依賴行政領導的意志，也難以對行政部門權力形成有效監(jiān)督和制衡。因此，要進一步擴大和落實教師參與治理權，應當將著力點放在教師參與制度性決策權上，進一步完善制度性決策參與渠道的制度化程度。