預(yù)算績效評價的國際經(jīng)驗與借鑒

陳 馨

一、引言

十九大報告明確提出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，這一重要論述將績效管理的重要性提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，體現(xiàn)了新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》正式印發(fā)，這是我國關(guān)于預(yù)算績效管理的綱領(lǐng)性文件，是全面實施預(yù)算績效管理的統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，是我國新時期預(yù)算績效管理工作的根本遵循。由此我國步入預(yù)算績效管理全新時代。

當前，我國經(jīng)濟運行延續(xù)了總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進的發(fā)展態(tài)勢，主要宏觀經(jīng)濟指標保持在合理區(qū)間，但是經(jīng)濟發(fā)展面臨新的風險挑戰(zhàn)，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大。政府財政收入增幅明顯減緩，一些地方財政收支緊張，在這種情況下，加強預(yù)算績效管理，壓減一般性支出，把低效無效資金節(jié)省出來用于急需的領(lǐng)域，是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益的有效途徑。

現(xiàn)代預(yù)算績效管理改革始于上世紀八九十年代英國、澳大利亞等國，隨后在OECD成員國及其他國家廣泛推廣實施，并逐漸成為世界性的財政改革潮流。我國績效預(yù)算是在20世紀傳統(tǒng)績效預(yù)算基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，是一種以公共利益為目標的預(yù)算方式，有助于提升我國公民的服務(wù)意識，進而實現(xiàn)以高效服務(wù)為中心的內(nèi)部控制預(yù)算管理方式，克服了傳統(tǒng)績效預(yù)算只強調(diào)服務(wù)管理的缺點，并將服務(wù)、管理與控制預(yù)算方式結(jié)合在一起，使中國式預(yù)算成為實現(xiàn)政府正常運行的強有力保障。因此，預(yù)算績效評價與賦權(quán)設(shè)計斟酌取舍，成為我國績效管理的重要影響因素。

二、文獻綜述

Cheryle A Broom（1995）對新績效預(yù)算考核相對成功的國家進行了實踐考察；Xiaohu Wang（2000）考察了美國政府實施的新績效預(yù)算評價指標，針對該指標的調(diào)查，選取近十年對美國數(shù)以千計的人口進行問卷調(diào)查研究，調(diào)查結(jié)果包含一個預(yù)算完整過程，該過程包括四個階段，通過使用績效評價信息，對國家的預(yù)算績效衡量和執(zhí)行情況進行了研究。

（一）根據(jù)公眾需求確定績效預(yù)算的目標和評價標準

通過確定績效預(yù)算評價目標，從而確定政府活動和支出的最終評價指標。從具體的實踐來看，政府在實行新績效預(yù)算時都制定了戰(zhàn)略目標，但很多是脫離實際的，是一種理想的戰(zhàn)略目標。以這種理想目標為中心，建立政府的基本責任機制和績效體系能夠激起國家甚至公眾的熱情，但如果設(shè)定的目標與實際情況相脫離，那么公眾將會在管理過程中失去堅持的動力，尤其新績效預(yù)算往往兼具復(fù)雜性和技術(shù)性，管理過程十分困難。因此，以上學者的研究發(fā)現(xiàn)，對于新績效預(yù)算戰(zhàn)略計劃實施效果好的政府，其在制定戰(zhàn)略計劃時都是根據(jù)當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，多次充分征求廣大公眾意見，發(fā)現(xiàn)公眾關(guān)心的本地存在的關(guān)鍵問題，并將解決這一根本問題作為戰(zhàn)略目標，確定衡量政府預(yù)算績效的結(jié)果性指標。

例如，俄勒岡州在制定預(yù)算績效管理目標時，圍繞如何獲得人們持久的支持，保持公眾對于績效管理的興趣這一理念出發(fā)進行調(diào)查研究，得到結(jié)論是，只有從人們現(xiàn)實的需要出發(fā)，才能達到對預(yù)算績效準確評價的效果。達成這樣共識后，他們對俄勒岡州的現(xiàn)實問題和公眾需要進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公眾對政府部門不滿的主要原因在于，經(jīng)濟發(fā)展長期缺乏活力，當前社會環(huán)境不利于吸引和保留優(yōu)秀的企業(yè)與人才，這也是該地區(qū)存在的根本性問題。公眾有意愿改變這一現(xiàn)狀，基于此，州政府部門以振興經(jīng)濟為出發(fā)點，提升本州經(jīng)濟活力，確定了預(yù)算績效評價的目標和評價指標，建立起政府責任制。

結(jié)果表明，從現(xiàn)實根本問題和公眾實際需要出發(fā)建立的績效管理是成功的，這樣確定的績效管理目標與公眾的利益緊密聯(lián)系，公眾有動力為解決問題而努力工作，從而保證績效管理的順利進行。

（二）績效衡量指標設(shè)計要充分聽取各方意見

在確定績效預(yù)算的目標后，政府通常會建立專門的工作小組，根據(jù)戰(zhàn)略目標，由其負責設(shè)計績效評價標準。通常做法是，首先根據(jù)戰(zhàn)略目標草擬績效評價標準，然后公開發(fā)布，及時搜集社會各方反饋意見，將公眾意見形成集中意見，據(jù)此修改并完善草擬標準，最終形成統(tǒng)一標準。

例如，弗吉尼亞州1993年成立為人民負責政府委員會，委員會成員是由州長任命的公民。委員會的宗旨是，通過州政府與公民的共同努力提升績效評價結(jié)果。委員會的首要任務(wù)就是設(shè)計績效評價標準，然后采用郵件等方式來廣泛征求公眾意見。弗吉尼亞州政府和立法機構(gòu)也將參與績效評價標準的設(shè)計。經(jīng)過半年多的努力，委員會在吸取和吸收公眾的意見后，完成了對績效評價標準的設(shè)計。

相反，英國地方政府在實施績效管理時，其績效評價指標是由中央政府設(shè)定的，因此按照該標準考核政府部門時，定期將評價結(jié)果向公眾公布。但是，由于設(shè)計的績效評價指標脫離了地方政府的實際情況，并且是產(chǎn)出衡量指標，不僅地方政府有抵觸情緒，而且公眾也好無興趣和管理動力，績效評價流于形式，形同擺設(shè)。后來，績效評價的指標確定權(quán)轉(zhuǎn)移至地方政府，地方政府根據(jù)本地實際情況和公眾實際需要設(shè)計出新的績效評價指標，才取得了理想的結(jié)果。

（三）實行內(nèi)部控制管理方式

績效預(yù)算是中央對地方以及地方政府對其部門和機構(gòu)實行內(nèi)部控制管理方式。內(nèi)部控制管理是與傳統(tǒng)的分項預(yù)算實行外部控制方式相對而言的。分項預(yù)算是通過法律對預(yù)算支出進行管理，主要關(guān)注投入，忽視對產(chǎn)出以及產(chǎn)出影響的管理，對預(yù)算單位進行了詳細的規(guī)定、限制和監(jiān)督，管理者必須嚴格按照規(guī)定的用途使用資金，對資金用途進行規(guī)范的同時也束縛了管理者的創(chuàng)新思維，同時也損害了公共支出的效益?？冃ьA(yù)算正是為了解決這些問題而產(chǎn)生的。新績效預(yù)算以結(jié)果為導向，給予預(yù)算單位相應(yīng)的管理自主權(quán)，主管單位只對預(yù)算目標和資金總額而不是投入進行控制。這種內(nèi)部控制管理方式無疑會發(fā)揮預(yù)算單位的主動性，提高資金的使用效益。

實行內(nèi)部控制管理，將允許地方政府及機構(gòu)結(jié)合戰(zhàn)略目標，根據(jù)本單位的實際情況制定適合自己的戰(zhàn)略目標和績效評價指標。如果拋開基本預(yù)算內(nèi)容，而由上級主管部門甚至是中介咨詢機構(gòu)來代辦的做法是違反績效預(yù)算原則的，注定無法實現(xiàn)績效預(yù)算的目標。

上文提到，英國地方政府預(yù)算績效改革時，評價指標是由上級政府制定的，這不僅與實際情況相脫離，還對地方政府造成了抵觸情緒。后來總結(jié)失敗經(jīng)驗，將自主權(quán)歸還給地方政府，由其根據(jù)國家戰(zhàn)略目標和地方實際確定評價指標，很好地調(diào)動了地方政府的積極性。

受到客觀原因影響，不同國家對于同一經(jīng)濟發(fā)展趨勢下的績效評價得出了不一樣的結(jié)果，針對該結(jié)果，需采用多種方式對預(yù)算績效評價與賦權(quán)設(shè)計進行分析。宋之杰和高曉紅（2002）提出了主觀賦權(quán)法，將該方法融入預(yù)算績效評價過程中，從而實現(xiàn)主成分的分析；李建明（2007）采用屬性AHM賦權(quán)法，確定了指標權(quán)重，并將該權(quán)重應(yīng)用到公共服務(wù)質(zhì)量評價中；Sun(2010)提出了模糊綜合評價法，根據(jù)該方法構(gòu)建了績效評價模型，該模型的指標維度是由政府部門制定的，而不確定性因素是通過主觀決策來決定的。

在相關(guān)綜述性文獻中，存在賦權(quán)設(shè)計混淆的問題，因此，本文將借鑒國際經(jīng)驗和做法，結(jié)合其預(yù)算績效評價標準，對我國預(yù)算績效進行賦權(quán)設(shè)計。

三、國際主要預(yù)算績效評價方法發(fā)展分析

以國際經(jīng)驗為基礎(chǔ)，預(yù)算績效評價方法的發(fā)展可以劃分為三個階段：

（一）階段一：19世紀績效評價的開啟

法國經(jīng)濟學家Pareto在該時期提出了最優(yōu)概念，就是從不可比較的目標中尋找最優(yōu)的單一目標，該思想是由單一目標決策向多目標決策轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。19世紀是工業(yè)繁盛發(fā)展的時期，該時期的企業(yè)管理者開始重視員工績效，這當中，Peter Drucker和Douglas McGregor 等學者提出的目標管理( MBOs) 和員工激勵理論，為績效評價的發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)。在美國，正式績效評價是在1815年陸軍裝備部制定了武器制造的標準程序之后開始的，這為后來泰勒的科學管理運動提供了啟蒙作用；波士頓以學校評估為基礎(chǔ)開始的績效評價，對教育人員的的評價進行量化思考與分析。

（二）階段二：20世紀預(yù)算績效評價方法的形成

20世紀初，由泰勒引領(lǐng)的科學管理運動開啟了績效評價方法的研究和應(yīng)用，這是最初的一種評價方法。30年代，美國發(fā)明了成本收益法（CBA），是以貨幣單位為基礎(chǔ)對投入與產(chǎn)出進行估算和衡量的方法。Szilard（1929）將熵減少與獲得信息聯(lián)系起來，而Shannon（1948）通過上述聯(lián)系對熵的概念進行了重新定義，并將其引入信息論，開拓了新的應(yīng)用領(lǐng)域。這些為客觀評價方法的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)理論。

20世紀中期，績效評價方法逐漸向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，并在50年代末至60年代掀起績效評價應(yīng)用的熱潮。Spreigel（1962）在報告中指出，美國超過60%的組織已經(jīng)建立了績效評價體系。英國也將成本收益法應(yīng)用于交通運輸領(lǐng)域，評價其地鐵和高速公路建設(shè)項目。70 年代，美國、英國、法國等發(fā)達國家將私營部門的績效管理方法引入政府績效評價，形成了新的公共管理改革趨勢。

在20世紀后期，績效評價作為一種有效管理方式引起學術(shù)界的重視，但Striven（1991）研究發(fā)現(xiàn)，績效評價雖然在生產(chǎn)實踐中起到了良好的作用，比如節(jié)約資金、提高產(chǎn)品質(zhì)量、提高效率等，但績效評價僅被作為一種任何學科分支都可以應(yīng)用的技能，并未被作為一門單獨的學科進行研究。

與此同時，學者開始從定性角度進行研究，并發(fā)現(xiàn)了專家在績效評價中的作用。Balk（1989）研究發(fā)現(xiàn)，許多具有專業(yè)知識的專業(yè)人員有意識提高政府績效，但他們并不具備制定決策和管理的權(quán)力。大部分技術(shù)人員只是在監(jiān)督操作和技術(shù)輔助的低級別崗位，他們介于行政人員和一線操作者之間，正是擁有這種獨特的位置特征，以及具有優(yōu)秀的技術(shù)分析能力，使他們在提高政府績效方面具有突出的優(yōu)勢。80 年代，美國也開始使用成本收益法( CBA) 作為集中監(jiān)管審查的工具，使政府對于成本收益的非正式定性權(quán)衡，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詮?fù)雜的數(shù)學及經(jīng)濟理論為基礎(chǔ)的專業(yè)技術(shù)方法。

（三）階段三：21世紀預(yù)算績效評價方法的廣泛應(yīng)用與發(fā)展

21世紀，人類社會變革超速發(fā)展，要求對預(yù)算績效評價方法及評價指標進行相應(yīng)的調(diào)整以滿足新形式的需要。Melnyk（2014）提出績效評價應(yīng)根據(jù)實際環(huán)境和策略進行調(diào)整，他認為彈性預(yù)算績效評價體系更具優(yōu)勢。這一時期，績效評價方法的應(yīng)用和發(fā)展呈現(xiàn)以下特點：

1．預(yù)算績效評價方式由定性向定量轉(zhuǎn)變。21世紀，專家評判定性方法已難以滿足實踐的需求。Atkinson 和Mccrindell ( 1997)研究發(fā)現(xiàn)，政府績效評價未取得實質(zhì)性進展的原因在于其測量范圍和指標均過于寬泛。隨著信息技術(shù)和數(shù)據(jù)技術(shù)迅速發(fā)展，以及聯(lián)邦政府對于項目等級評估工具在推進公共支出項目的評估與管理中的應(yīng)用，直到2008年才產(chǎn)生了足夠多的可用于綜合分析的數(shù)據(jù)，這為政府績效預(yù)算評價由定性向定量轉(zhuǎn)變提供了基礎(chǔ)。政府績效評價的量化研究和應(yīng)用逐漸開始。

2．預(yù)算績效管理重點由投入導向產(chǎn)出和績效導向轉(zhuǎn)變。近年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，社會透明度不斷加大，為社會公眾監(jiān)督和評價政府提供了便捷的渠道，因而公眾監(jiān)督和評價政府績效的意愿越來越強烈，大多數(shù)國家開始更關(guān)注公眾的滿意度。在新公共管理準則的要求下，公共部門管理者為了提高服務(wù)質(zhì)量，需要直接滿足公眾的需求，由此產(chǎn)生了一系列新的信息需求，管理會計應(yīng)運而生，可以有效滿足這些需求，進而作業(yè)成本法( ABC) 、平衡計分卡( BS ) 、目標成本計算( TC ) 、戰(zhàn)略管理會計( SMA) 、質(zhì)量成本( CQ) 等適用于公共部門的方法逐漸成為新的關(guān)注領(lǐng)域。

四、指標賦權(quán)設(shè)計的國際比較

我國目前的大多數(shù)績效評價體系中，涉及的評價方法并不是傳統(tǒng)意義上的評價方法，而是屬于賦權(quán)設(shè)計范疇，但賦權(quán)方法并不等同于績效評價方法。在目標管理理論下，需通過設(shè)立一定指標來反映目標的完成程度，這首先要解決指標賦權(quán)問題。賦權(quán)可以采用多種方法，如專家賦權(quán)法、主成分分析法、因子分析法等，具體分析如下：

（一）一致性分析

1.在績效評價標準上保持賦權(quán)設(shè)計的一致性

績效是由多個方面構(gòu)成的，因此對其度量也要從多個維度進行，這就是評價指標的設(shè)計。但不管選擇何種評價工具，目的都是將抽象的績效以可以度量且可以比較的形式展現(xiàn)出來。因此，選擇不同的評價工具，僅僅是用不同的途徑對績效這一復(fù)雜的內(nèi)容進行解構(gòu)。績效是由多維構(gòu)成的，每個維度的比重是不同的，因而對賦權(quán)進行設(shè)計，就是針對不同指標賦予不同的權(quán)重，從而展現(xiàn)績效各個不同的側(cè)面。對于預(yù)算支出項目管理而言，無論選擇使用哪種績效評價工具，都要能夠揭示出指標所要度量的各種信息，從而展現(xiàn)一定時期內(nèi)預(yù)算執(zhí)行完成情況與產(chǎn)出信息，進而實時判斷預(yù)算資金的使用是否偏離了績效目標。

2.工作流程保持一致性

無論選擇何種績效評價工具，首先都要針對具體的評價對象和評價目標制定相應(yīng)的評價方案，并設(shè)計具體的指標體系，確定指標賦權(quán)。通常，績效評價過程包含五個要素，即評價對象、評價指標、指標權(quán)重、集結(jié)模型與評價主體。理論上分析，包括指標體系、評價方法、評價標準等在內(nèi)的評價方案，均需要經(jīng)過專家咨詢與論證，根據(jù)專家的意見和建議進行修改完善，最后形成正式的評價方案。

3.績效評價方法指標賦權(quán)問題的一致性

從宏觀角度分析，所有的公共服務(wù)都是針對某個目標進行的，因目標不同，其測度方法也不同，因而也不存在某種適合于所有的公共服務(wù)測度的方法。鑒于此，各國給予不同的方法建立了相應(yīng)的評價指標體系，但對于指標的選取和如何將指標進行加總，還存在微觀層面上的技術(shù)問題。其中之一，就是對指標的權(quán)重的設(shè)置具有不確定性，包含量化指標的不確定性和賦權(quán)方法的不確定性等。在一個評價方案中，指標權(quán)重體現(xiàn)了不同指標的重要程度，因而在指標選擇過程中，就需要根據(jù)重要性篩選出更具影響力的指標。然而，績效的概念還沒有明確的嚴格定義，無法實現(xiàn)精準量化測度，權(quán)重的賦值難免存在一定的不確定性，因此無論何種賦權(quán)方式都不可能完全符合事物本身的性質(zhì)，權(quán)重賦值往往會受到具體問題、專家觀點等因素的制約。另外一個問題是，指標權(quán)重確定以后，也不能直接將指標得出的結(jié)果進行加總。在預(yù)算績效評價指標設(shè)計中，可加性問題一般通過統(tǒng)計學原理歸一化的方式以及采用數(shù)據(jù)挖掘理論、集合理論，引入二態(tài)變量的方式來解決。

（二）差異性分析

1.不同賦權(quán)方法之間的差異

在學術(shù)研究及實踐中，德爾菲法是一種常用的賦權(quán)方法。指標權(quán)重是專家根據(jù)比較和經(jīng)驗來設(shè)定的，是一種典型的主觀賦權(quán)法。在這一過程中，相關(guān)主體的利益取向反映在指標體系中，賦權(quán)過程就體現(xiàn)為一個策略博弈的過程，因此主觀賦權(quán)法由其天然的弊端。而客觀賦權(quán)法則主要通過客觀數(shù)據(jù)來設(shè)定指標的權(quán)重值。雖然在理論上能夠?qū)Λ@得的數(shù)據(jù)進行客觀的分析，但在實踐中常見的往往是關(guān)于績效的主觀解釋，尤其是賦權(quán)過程涉及到專業(yè)技術(shù)人員，則更難獲取絕對客觀的測量數(shù)據(jù)。目前，在平衡計分卡、目標達成法等系統(tǒng)性評價方法中，仍需很大程度依賴主觀賦權(quán)法。而數(shù)據(jù)包絡(luò)分析以決策單元各輸入輸出的權(quán)重向量為變量這一獨特的方式，很好地避免了主觀賦權(quán)的弊端。

2.客觀性較強賦權(quán)方法的差異

為了解決主觀賦權(quán)的弊端，形成了層次分析法、主成分分析法、因子分析法等都是基于統(tǒng)計學原理來計算指標權(quán)重的方法。熵值賦權(quán)法利用數(shù)據(jù)信息計算各項指標的熵值，判斷所獲信息的有序度，從而衡量各個指標對綜合評價的貢獻程度。模糊綜合評價法通過模糊數(shù)學的方法確定指標權(quán)重，有效解決了指標權(quán)重的模糊性問題。雖然這些客觀賦值法相比主觀賦值法更加客觀，但也存在一些問題，如層次分析法受到排名逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象的影響，即當增加或刪除一個替代性的指標選擇時，會改變原來的排序。主成分分析法、因子分析法也同樣存在這一問題。

五、啟示：優(yōu)化績效評價方法及權(quán)重賦值的路徑選擇

（一）以權(quán)力制衡為目標，根據(jù)具體對象選擇效評價方法

目前，有多種相對成熟績效評價方法，諸如平衡計分卡、標桿管理法、作業(yè)成本法等，但是在實踐中，各國在國家層面都會傾向于推廣統(tǒng)一的預(yù)算績效管理計劃。實踐中，但針對不同組織機構(gòu)，如何建立起與之相適應(yīng)的評價體系，采用合適的評價方法，設(shè)計出易于操作的評價指標，其實各個國家都還處于探索階段?？冃гu價涉及多方利益主體，因此不能簡單照搬某一國家的方式，而且單一的評價方案無法兼顧多方利益主體，過度中心化的決策機制形成的統(tǒng)一評價方法也無法兼顧多樣化的評估對象。

國際經(jīng)驗顯示，長期使用標準化的統(tǒng)一預(yù)算管理模式存在弊端。美國聯(lián)邦政府1960年在所有政府機構(gòu)推廣采用PPBS，由于長時間使用一種預(yù)算績效評價的方法，解決同類問題總是使用同一種方法，會形成許多管理的盲區(qū)，而于1971年在聯(lián)邦政府層面被叫停。同樣，英國全面推廣的全面質(zhì)量管理法，也因其是否能夠滿足多樣化的利益相關(guān)者需要而備受爭議。由此得到的啟示是，我國在制定績效評價方案中，不能僅采用單一的績效管理方式，同時還要根據(jù)環(huán)境的變化及時進行動態(tài)調(diào)整。

在委托代理相關(guān)模式下，政府部門的決策者更注重的是自己的政治生涯，且其在制定績效評價目標、指標選擇、評價方法、指標權(quán)重方面具有優(yōu)先話語權(quán)，而作為委托人的公眾追求的目標是滿意度，由此這二者之間形成不對稱性。這時，要想解決這一矛盾，就要同時采取多種績效評價方法，在多種評價方法之間尋找平衡點。據(jù)OECD統(tǒng)計，大多成員國選擇同時采用多種評價方法采取績效測量和績效評估的方法。因此，我國也應(yīng)借鑒不同的評價方法，充分考慮相關(guān)利益主體的實際情況，采用不同的評價技術(shù)，形成相互制衡的作用。

根據(jù)以上分析，本文將評價主體分為以財政預(yù)算部門為代表的內(nèi)部評價主體與以社會公眾為代表的的外部評價主體，以滿足不同主體的利益訴求。內(nèi)部評價主體對預(yù)算編制及預(yù)算資金具有優(yōu)先使用權(quán)，也擁有績效信息優(yōu)勢，是績效評價的直接主體。當缺乏明確的目標或標準來定義效率時，多采用標桿管理的相對業(yè)績比較方法來辨別和采納一項最佳的實踐，因此標桿績效評價方法適合預(yù)算資金使用者。另外，預(yù)算的過程會產(chǎn)生第一手成本信息，在應(yīng)用成本會計的基礎(chǔ)上，可通過成本效益綜合評價方法評價其績效。財政預(yù)算部門通常需要綜合考慮多種因素，因此適合采用目標管理法、平衡計分卡等綜合性評價方法。對于社會公眾等外部評價主體，可以借鑒第三方評價及公眾滿意度調(diào)查法，從外部對政府績效評價過程及結(jié)果進行監(jiān)督。

（二）通過制度及客觀依據(jù)，使賦權(quán)由主觀轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^

就當前各地預(yù)算績效評價體系實踐來看，雖然定量評價的呼聲越來越高，但指標權(quán)重賦值仍具有濃重的主觀色彩。就指標權(quán)重賦值而言，可以通過制定硬性的制度規(guī)定數(shù)據(jù)共享，以保證基礎(chǔ)績效數(shù)據(jù)的質(zhì)量，進而倒逼主觀決策與客觀事實最大程度上保持一致。

1.基礎(chǔ)績效數(shù)據(jù)質(zhì)量的保證

數(shù)據(jù)是進行量化評價的基礎(chǔ)，保證績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量是賦權(quán)設(shè)計的關(guān)鍵。

以國際經(jīng)驗為基礎(chǔ)，OECD大多數(shù)成員國在績效數(shù)據(jù)數(shù)量方面已經(jīng)取得了較大進步，但數(shù)據(jù)質(zhì)量及相關(guān)性仍存在較多問題。目前我國政府部門也搭建了一些數(shù)據(jù)平臺，但是很多數(shù)據(jù)不能對外開放。從理論上分析，績效評價所需要的數(shù)據(jù)應(yīng)具有政策關(guān)聯(lián)性，在線數(shù)據(jù)庫一定程度上能夠解決數(shù)據(jù)不足的問題，但還存在一些現(xiàn)實問題，本文認為，可以從以下兩個方面著手來解決：

（1）加大預(yù)算資金以保證數(shù)據(jù)質(zhì)量

在發(fā)達國家，開展績效評價過程中，對信息技術(shù)進行了大量的資金投入，由此形成了龐大的公共支出評價數(shù)據(jù)庫，為對各類項目支出開展橫向與縱向的效益評價提供了有效數(shù)據(jù)支持。該過程需要投入大量資金與人力，并且后期的升級與維護也需要持續(xù)性的投入，根據(jù)美國聯(lián)邦政府預(yù)算披露，2018年信息技術(shù)投資預(yù)算已經(jīng)超過960億美元。數(shù)據(jù)是績效評價的基礎(chǔ)和核心，因此我國需要加大對這項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，才能從本質(zhì)上解決績效評價數(shù)據(jù)的質(zhì)量問題。

（2）整合政府機構(gòu)及企業(yè)數(shù)據(jù)庫

分散在各個機構(gòu)的數(shù)據(jù)并不能對績效評價起到促進作用，反而增加了相關(guān)主體獲取數(shù)據(jù)的成本。根據(jù)GAO的研究報告，美國奧巴馬政府期間開始整合數(shù)據(jù)中心，截止到2018年數(shù)據(jù)中心已經(jīng)關(guān)閉了4000多個，2019年又關(guān)閉2000余個。美國行政管理和預(yù)算局也倡議，為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)的優(yōu)化與整合，需關(guān)閉單獨機構(gòu)數(shù)據(jù)中心，優(yōu)化物理數(shù)據(jù)中心，并將數(shù)據(jù)移至到云端，實現(xiàn)不同機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享。參考國際經(jīng)驗，根據(jù)我國公共管理機制特點，宜構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，避免各個機構(gòu)獨自為政建立各種中小數(shù)據(jù)中心，從源頭控制后期關(guān)閉和整合數(shù)據(jù)中心的成本。

2.制定規(guī)則促進主觀評判客觀化

數(shù)據(jù)共享中心建成后，里面將存儲海量的信息，這些信息需要通過技術(shù)人員處理和分析之后才能發(fā)揮其應(yīng)用價值，然而，實踐中進行量化分析的技術(shù)人員往往無法獲取足夠的高質(zhì)量數(shù)據(jù)，而能夠獲得數(shù)據(jù)的政府機構(gòu)人員缺乏相應(yīng)的技術(shù)，因此，要通過制定制度規(guī)范，促進數(shù)據(jù)的共享，為主觀評價提供客觀基礎(chǔ)。目前，理論研究者和績效評價實踐者在研究預(yù)算績效評價方法及指標賦權(quán)時，都希望采用更加量化的方法，這就需要開放數(shù)據(jù)中心權(quán)限，實現(xiàn)相關(guān)主體之間數(shù)據(jù)共享，尤其是在專家評判時保證績效數(shù)據(jù)的互通。

在確定指標權(quán)重時，權(quán)重確定方法需要予以公開，對指標設(shè)定、權(quán)重設(shè)計的科學性與可操作性要進行反復(fù)論證，對一些因信息不對稱產(chǎn)生的權(quán)重設(shè)計問題，可以通過增加專家組組數(shù)，組與組之間獨立測評，以有效降低測評的主觀性。

六、結(jié)語

實行績效預(yù)算評價可以提高預(yù)算資金使用效率，提升現(xiàn)代公共服務(wù)管理水平。本文在現(xiàn)有文獻的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗，對我國預(yù)算績效評價與指標賦權(quán)設(shè)計進行研究。預(yù)算績效評價與指標權(quán)重設(shè)計是一個循序漸進的過程，后期研究需完善的地方還有很多，因此從政府管理角度來看，政府作為財政資金預(yù)算主體，有責任履行公眾委托的重任，接受來自全社會的監(jiān)督，合理配置財政資金，滿足公眾的需求，這是未來預(yù)算績效評價與指標賦權(quán)設(shè)計的切入點。