史婷婷

（清華大學(xué)深圳國(guó)際研究生院，廣東 深圳 518055）

一、加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的必要性

高等學(xué)校內(nèi)部控制是指學(xué)校通過(guò)制定各項(xiàng)制度、實(shí)施配套措施和執(zhí)行相應(yīng)程序，對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)。高校內(nèi)部控制的主要目標(biāo)包括：保證各項(xiàng)活動(dòng)合規(guī)合法、資產(chǎn)安全且資產(chǎn)使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)且完整，有效防范舞弊和腐敗行為的發(fā)生，提高資源合理配置和使用效益。

高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)和完善，對(duì)高校的發(fā)展具有非常重要的意義。完善并有效運(yùn)行的內(nèi)部控制可以將單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)，有效防止舞弊、腐敗行為的發(fā)生、保障單位資金資產(chǎn)安全，有效保障財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，提高資源的配置和使用效益，為培養(yǎng)高等人才、提高科研水平提供有力保障。財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）等文件，教育部印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào)）等文件，用于規(guī)范和指導(dǎo)高校的內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平。

但是現(xiàn)階段很多高校在內(nèi)部控制環(huán)境、預(yù)算管理、科研項(xiàng)目管理、采購(gòu)和合同管理、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面都存在諸多問(wèn)題。只有解決了高校整體內(nèi)部控制體系中的所有難點(diǎn)、痛點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制、關(guān)注到重要的活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)、形成相互制約相互牽制的工作機(jī)制、使單位適應(yīng)外部環(huán)境和管理要求變化而長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展下去。

二、高校內(nèi)部控制中普遍存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱

高校的內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，很多高校沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性和緊迫性，單位內(nèi)部存在組織職責(zé)不明確、權(quán)限設(shè)置不合理或不相容職責(zé)未分離、制度文件缺失或制度內(nèi)容不完善等現(xiàn)象，有些崗位職責(zé)缺乏明確工作流程或規(guī)范化的管理要求，部分人員業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，制度流程未得以落地實(shí)施，甚至沒(méi)有建立完善的“三重一大”決策管理機(jī)制，或沒(méi)有就“三重一大”的決策事項(xiàng)范圍、決策機(jī)制、決策程序、決策實(shí)施以及督辦機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定與說(shuō)明。很多高校缺少獨(dú)立的內(nèi)部控制部門，無(wú)法發(fā)揮統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部控制工作的職能。

（二）預(yù)算管理工作未形成閉環(huán)

部分高校中預(yù)算的執(zhí)行情況、分析報(bào)告、反饋溝通、調(diào)整審批等機(jī)制不完善，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的有效閉環(huán)管理，可能導(dǎo)致預(yù)算超支且未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)而影響預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，同時(shí)不利于單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。部分高校也未針對(duì)內(nèi)部預(yù)算建立考核體系，無(wú)法對(duì)各職能部門預(yù)算申報(bào)的準(zhǔn)確性合理性和預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性完成率進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致預(yù)算管理未形成有效的閉環(huán)，無(wú)法對(duì)預(yù)算的有效執(zhí)行形成正向的引導(dǎo)和激勵(lì)，影響管理者做出正確的決策。

（三）科研項(xiàng)目管理工作不完善

大部分縱向科研項(xiàng)目有對(duì)應(yīng)的各級(jí)政府出臺(tái)的專項(xiàng)資金管理辦法，高?？蓞⒄障鄳?yīng)的管理辦法對(duì)縱向科研項(xiàng)目進(jìn)行管理，但是對(duì)于橫向科研項(xiàng)目，部分高校未建立橫向科研項(xiàng)目合同管理制度，未對(duì)橫向項(xiàng)目的立項(xiàng)、預(yù)算、合同履行情況（如項(xiàng)目進(jìn)度、款項(xiàng)收回情況等）、項(xiàng)目檔案管理等的要求在相關(guān)制度中進(jìn)行明確，不利于高校對(duì)橫向科研項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理，也有可能使得單位承擔(dān)潛在的資金損失風(fēng)險(xiǎn)或法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，一些高校普遍存在經(jīng)費(fèi)到賬后不能及時(shí)認(rèn)領(lǐng)入賬的現(xiàn)象。部分科研經(jīng)費(fèi)到賬后因?yàn)槲磁c科技部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)賬成功而導(dǎo)致未能及時(shí)入賬，一些經(jīng)費(fèi)特別是設(shè)備開(kāi)放服務(wù)收取的測(cè)試費(fèi)等數(shù)量比較多、金額比較小的經(jīng)費(fèi)到賬后無(wú)法核對(duì)清楚而形成未達(dá)賬項(xiàng)，或長(zhǎng)期掛賬后仍未處理。

（四）采購(gòu)審核和合同管理有漏洞

部分高校的采購(gòu)經(jīng)辦人員，為了加快采購(gòu)進(jìn)程，存在刻意“拆包”的行為，將大金額的合同拆成幾個(gè)小金額的合同，規(guī)避單位對(duì)目標(biāo)金額以上的合同需要采取政府集中采購(gòu)或詢價(jià)采購(gòu)等采購(gòu)方式的規(guī)定。采購(gòu)審核人員和合同管理人員也未對(duì)采購(gòu)臺(tái)賬和合同臺(tái)賬進(jìn)行仔細(xì)、嚴(yán)格地對(duì)比核查，導(dǎo)致拆包后的幾個(gè)小金額合同蓋章簽訂，最后審計(jì)時(shí)才發(fā)現(xiàn)了類似問(wèn)題，對(duì)單位的聲譽(yù)和形象造成一定程度的傷害。有部分合同存在審批單在簽訂合同之后被審批的情況，有“合同倒簽”的現(xiàn)象存在。同時(shí)，很多高校雖有合同管理制度，但制度中未對(duì)合同歸口管理、合同簽訂授權(quán)、合同用印審批、合同變更與解除、合同歸檔等進(jìn)行規(guī)范。

（五）信息化系統(tǒng)不完善

信息系統(tǒng)不完善，是很多高校普遍存在的一個(gè)問(wèn)題。擁有一套完整的信息體系，減少人為操作、減少不必要流程，是進(jìn)行有效內(nèi)部控制的重要手段?，F(xiàn)在很多高校雖然在使用不少系統(tǒng)，包括財(cái)務(wù)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)等，但是各個(gè)系統(tǒng)只是孤立的點(diǎn)。點(diǎn)與點(diǎn)之間沒(méi)有連成線，更無(wú)法織成網(wǎng)。各系統(tǒng)之間不能做到將數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，很多數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、信息反饋、決策依據(jù)等需要手工整理匯總，這就增加了人為操作的可能性，加大了徇私舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。高校本身信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)力量薄弱，以外包形式委托的開(kāi)發(fā)公司，大多數(shù)是以企業(yè)群體為客戶目標(biāo)的，對(duì)高校的運(yùn)行機(jī)制、管理模式等不是特別熟悉，在系統(tǒng)開(kāi)發(fā)過(guò)程中會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間、人力成本。

三、優(yōu)化高校內(nèi)部控制工作的建議

（一）強(qiáng)化所有人員的內(nèi)部控制意識(shí)

內(nèi)部控制體系建設(shè)是一個(gè)“一把手”工程，首先，單位負(fù)責(zé)人要樹(shù)立高度重視內(nèi)部控制體系建設(shè)的意識(shí)，要設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)控部門，單位負(fù)責(zé)人親自統(tǒng)籌部署推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，才能減少各部門之間相互推諉扯皮，加快推進(jìn)并完善內(nèi)部控制體系建設(shè)。其次，全體員工都要有積極參與到內(nèi)部控制建設(shè)中的意識(shí)，要清楚認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)絕不僅僅是財(cái)務(wù)部門的事情，如若不能設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)控部門，可以由財(cái)務(wù)部門牽頭開(kāi)展內(nèi)部控制的工作，但是所有部門都應(yīng)積極參與，將本部門業(yè)務(wù)工作進(jìn)行歸類、分析、梳理，明確各崗位的權(quán)責(zé)范圍，及時(shí)填補(bǔ)業(yè)務(wù)管理空白地帶，同時(shí)避免不相容職務(wù)由同一人承擔(dān)。

（二）健全預(yù)算管理系統(tǒng)

預(yù)算管理是內(nèi)部控制體系建設(shè)中非常重要的一環(huán)，所有部門都應(yīng)建立嚴(yán)肅編制預(yù)算、嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)行預(yù)算、嚴(yán)格調(diào)整預(yù)算的預(yù)算管理模式。綜合運(yùn)用信息化系統(tǒng)，保持預(yù)算的“剛性”和“柔性”并存。在嚴(yán)肅編制預(yù)算的過(guò)程中，所有部門都應(yīng)根據(jù)本部門實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展需要使用“零基預(yù)算”的方法制定本年度預(yù)算，保持預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性和真實(shí)度。在嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)行預(yù)算的過(guò)程中，各部門應(yīng)嚴(yán)格按照本部門既定預(yù)算開(kāi)支經(jīng)費(fèi)，學(xué)校定期對(duì)各部門預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，反過(guò)來(lái)也可以督促各部門在制定預(yù)算時(shí)要實(shí)事求是、精益求精。在嚴(yán)格調(diào)整預(yù)算的過(guò)程中，一是要設(shè)計(jì)完善的預(yù)算調(diào)整審批流程和權(quán)限，二是允許根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際發(fā)展需要對(duì)前期預(yù)算偏差在合理范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，賦予預(yù)算一定的靈活度。

（三）完善科研項(xiàng)目管理工作

高校收入的重要來(lái)源之一是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，部分高校每年的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)能達(dá)到億元級(jí)別，所以管好用好科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是內(nèi)部控制工作中的重要環(huán)節(jié)?？v向科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)一般有配套的管理辦法，同時(shí)高校也應(yīng)制定本單位制度來(lái)確保項(xiàng)目在政府管理辦法的范圍內(nèi)合法、合理、合規(guī)地有序推進(jìn)。相對(duì)于縱向科研項(xiàng)目有驗(yàn)收、審計(jì)環(huán)節(jié)，橫向科研項(xiàng)目一般沒(méi)有硬性的驗(yàn)收流程，很多高校也對(duì)橫向科研項(xiàng)目不夠重視、疏于管理。高校應(yīng)制定針對(duì)橫向科研項(xiàng)目的資金管理辦法，將橫向科研項(xiàng)目合同立項(xiàng)、資金到位、發(fā)票、入賬、使用、結(jié)題、未到款追責(zé)等內(nèi)容都應(yīng)明確體現(xiàn)在管理辦法中。對(duì)于沒(méi)有及時(shí)認(rèn)領(lǐng)入賬的科研經(jīng)費(fèi)，應(yīng)借助信息系統(tǒng)及時(shí)明確項(xiàng)目，明確責(zé)任人，確保所有到賬經(jīng)費(fèi)及時(shí)入賬。

（四）加強(qiáng)采購(gòu)審核和合同管理

高校應(yīng)針對(duì)采購(gòu)審核和合同管理制定詳細(xì)的規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，將合同歸口管理、合同簽訂授權(quán)、合同用印審批、合同變更與解除、合同歸檔等進(jìn)行規(guī)范，采購(gòu)審核人員和合同管理人員應(yīng)按照規(guī)章制度，對(duì)采購(gòu)臺(tái)賬和合同臺(tái)賬進(jìn)行仔細(xì)、嚴(yán)格地對(duì)比核查，避免存在“拆包”行為，確保按單位規(guī)定采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)。同時(shí)，也應(yīng)在信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，將合同管理、預(yù)算管理、賬務(wù)管理、資產(chǎn)管理等結(jié)合在一起。先審批預(yù)算，在有預(yù)算的情況下，才能進(jìn)行后續(xù)的采購(gòu)審批、簽訂合同、付款轉(zhuǎn)賬、固定資產(chǎn)建賬等流程，將所有業(yè)務(wù)按權(quán)限、按流程串在一起，形成完整的內(nèi)部控制體系。

（五）完善信息一體化系統(tǒng)

在現(xiàn)在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息系統(tǒng)是提高工作效率、提高溝通效率、加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理、加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要手段。高校負(fù)責(zé)人應(yīng)該認(rèn)識(shí)到信息化系統(tǒng)建設(shè)的重要性，應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，建設(shè)信息共享平臺(tái)，做到各業(yè)務(wù)模塊的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，減少手工操作的機(jī)會(huì)，提高內(nèi)部控制的質(zhì)量。另一方面，高校應(yīng)注重對(duì)計(jì)算機(jī)人才和業(yè)務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)，特別是復(fù)合型人才的培養(yǎng)，才可以讓業(yè)務(wù)操作和信息系統(tǒng)更好地融合在一起，提高辦事效率、打通業(yè)務(wù)流程的癥結(jié)、清除人為操作的空間，降低徇私舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，建立健全高校的內(nèi)部控制體系對(duì)高校的良好平穩(wěn)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。對(duì)于高校內(nèi)部控制中存在的各種問(wèn)題，可以從強(qiáng)化所有人員的內(nèi)部控制意識(shí)、健全預(yù)算管理系統(tǒng)、完善科研項(xiàng)目管理工作、加強(qiáng)采購(gòu)審核和合同管理、完善信息一體化系統(tǒng)等方面進(jìn)行規(guī)范，制定出切合本單位實(shí)際情況的內(nèi)控管理體系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高效快速發(fā)展。