關(guān)于行政事業(yè)單位 內(nèi)控報告的編制及內(nèi)控現(xiàn)狀的思考

郭敏珉

（中國濕地博物館，浙江 杭州 310013）

一、內(nèi)部控制報告編制的背景

為全面推進行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，財政部先后印發(fā)財會（2012）21號《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、財會（2015）24號《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》來加強指導(dǎo)行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系。各省市區(qū)積極響應(yīng)并出臺了各類規(guī)范和制度，紛紛要求各行政事業(yè)單位按照指導(dǎo)文件全面對照檢查，重新梳理內(nèi)部控制流程、編制內(nèi)部控制手冊和完善內(nèi)控監(jiān)督措施，以保證內(nèi)部控制的全面性、合理性和有效性。

隨著各地內(nèi)部控制規(guī)范和制度的落地，財政部并不僅僅要求建立內(nèi)控框架，而是制定了（2017）1號《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，統(tǒng)一部署了內(nèi)部控制報告編報工作，通過內(nèi)控報告反應(yīng)本單位內(nèi)部控制建立與實施情況，用內(nèi)控報告結(jié)果的優(yōu)劣來督促各單位完善內(nèi)部控制。至此內(nèi)部控制報告編制工作已然成為每年的常規(guī)性工作也是年度重點工作，統(tǒng)一部署，分級負責、嚴格落實、層層上報，用以表促建的方法敦促各行政事業(yè)單位完善內(nèi)控機制。

二、內(nèi)部控制報告編制的新要求

2019年的內(nèi)部控制報告編制工作正在進行，通過填報要求及政策解讀我們可以看到不管在單位內(nèi)部控制建設(shè)層面還是業(yè)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)層面，今年的內(nèi)控報告編制更強調(diào)協(xié)調(diào)一致性和數(shù)據(jù)信息的真實性，同時也在原有內(nèi)控報告基礎(chǔ)上增加了不少重要指標，例如首次提出建立風險清單，要求我們建立內(nèi)部控制建設(shè)的同時，關(guān)注單位經(jīng)濟活動中可能存在的風險，并對這些風險進行比對分析。2019年內(nèi)部控制報告編制的新要求主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）加大督查力度，逐步實現(xiàn)全覆蓋

通過近幾年的編報要求，我們可以發(fā)現(xiàn)以往年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報匯總后，內(nèi)控報告的信息質(zhì)量監(jiān)督檢查是采用抽查方式，按規(guī)定采取適當?shù)姆绞絹泶_定檢查對象，并對內(nèi)部控制報告存在明顯質(zhì)量問題或以往年份監(jiān)督檢查不合格單位進行重點核查。而今年的內(nèi)部控制報告，對內(nèi)控報告編報工作和內(nèi)控報告內(nèi)容的真實性、完整性和規(guī)范性進行檢查從抽取一定比例的所屬單位內(nèi)部控制報告，轉(zhuǎn)變?yōu)閷λ行姓聵I(yè)單位內(nèi)控報告編制檢查的全覆蓋。這就要求各單位提高責任意識、重視內(nèi)控報告編制工作，不得瞎報漏報、弄虛作假和敷衍了事。

（二）新增內(nèi)容指標，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)口徑數(shù)據(jù)

今年的內(nèi)控編報新增調(diào)整了重要指標內(nèi)容，尤其是業(yè)務(wù)層面，與2018年相比，2019年在業(yè)務(wù)層面的指標增加了21個。而從新增的指標內(nèi)容來看今年的內(nèi)控報告更注重要求內(nèi)控是否具體落實和單位是否有效執(zhí)行。內(nèi)控制度方面新增“建立和更新是否正式發(fā)文”，防止編報單位為了完成內(nèi)控報告的編制應(yīng)付檢查而弄虛作假，特制一份“報告制度”，出現(xiàn)制定制度和實際執(zhí)行兩張皮現(xiàn)象，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)流于形式，未能有效實施。新增“是否建立風險清單”督促單位開展內(nèi)控自查，對可能存在的風險制定措施及時管控。今年內(nèi)控報告編制的相關(guān)數(shù)據(jù)要求與年終決算報告、國有資產(chǎn)報告等口徑一致，統(tǒng)籌安排編報。

三、現(xiàn)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）部分單位內(nèi)控意識淡薄，對內(nèi)控工作重視度不夠，尚未形成良好的內(nèi)部控制氛圍

單位內(nèi)控意識的增強必須要由單位負責人做起，不僅因為單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責，而且內(nèi)控有效實施是為了控制管理和運營風險，為領(lǐng)導(dǎo)保駕護航，因此要求單位領(lǐng)導(dǎo)必須提高內(nèi)控意識，重視內(nèi)控實施并強化科室聯(lián)動，形成工作合力。然而事實上每年內(nèi)控報告的會議卻僅僅是召集編制人員參加，會后再把精神傳達給主要領(lǐng)導(dǎo)，這種由下而上推行的方式并不能引起單位領(lǐng)導(dǎo)足夠的重視，導(dǎo)致全員缺乏認識，對內(nèi)控工作不甚了解和關(guān)注，造成單位內(nèi)控工作難以有效開展。

（二）內(nèi)控制度流于形式，與實行執(zhí)行相脫節(jié)，且未能及時有效進行更新

部分單位尚未建立內(nèi)控制度或內(nèi)控制度缺失，為了應(yīng)付內(nèi)控報告生搬硬抄了上級部門的制度，而不是充分了解并梳理本單位的管理制度及流程重新制定，所以業(yè)務(wù)活動實際發(fā)生時未按內(nèi)控操作流程，而是仍按單位固有模式執(zhí)行，出現(xiàn)了制度和執(zhí)行相脫離的現(xiàn)象。內(nèi)控制度懸而高掛僅成了內(nèi)控報告的產(chǎn)物，而未能真正發(fā)揮風險管控的作用。還有些單位把內(nèi)控制度的建立當成一項一次性任務(wù)，完成后就不再關(guān)注高高掛起，即使上級部門更新了相關(guān)制度，以為只要業(yè)務(wù)層面遵照執(zhí)行即可，而怠于更新本單位的內(nèi)控制度，也造成了內(nèi)控制度流于形式，與實際執(zhí)行相脫節(jié)。今年的內(nèi)控報告編制里除了是否更新制度，還要求單位按實填報是否發(fā)文，遏制了部分單位搞形式主義，為了完成內(nèi)控報告而特制一份“報告制度”的不良行為。

（三）權(quán)力運行制衡不到位，未嚴格實行分崗設(shè)權(quán)、分事行權(quán)和分級授權(quán)

部分單位在內(nèi)部控制設(shè)計上由于人員不足或缺乏內(nèi)控意識導(dǎo)致內(nèi)部控制中的重要崗位權(quán)責不清，未實行不相容崗位職責分離，存在一人多崗、不相容職務(wù)兼崗等問題，不同崗位之間沒有有效的牽制。例如在固定資產(chǎn)管理中對實物資產(chǎn)和賬務(wù)資產(chǎn)實行綜合管理，在采購管理中采購人員和保管人員同屬一人。還有部分單位在內(nèi)部授權(quán)上未進行分級審批，管理結(jié)構(gòu)混亂，信息不對稱，越權(quán)和脫離集體決策制度時有發(fā)生，缺乏對重要經(jīng)濟活動的管控。除此之外，對經(jīng)濟活動的關(guān)鍵崗位既不安排輪崗也不對這些領(lǐng)域進行專項審計，風險防范意識完全缺失，也會加大行政事業(yè)單位廉政風險。

四、推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實施途徑

（一）發(fā)揮單位一把手作用，強化員工內(nèi)部控制意識

單位負責人是單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的第一責任主體，單位負責人對內(nèi)控的認知意識和態(tài)度決定整個單位員工運行內(nèi)控系統(tǒng)的能動性和執(zhí)行內(nèi)控制度的有效性。上級部門除了內(nèi)控報告編制會議外，應(yīng)多舉辦單位負責人層面會議，不僅要強調(diào)內(nèi)部控制的重要性，更要把內(nèi)部控制作為年度重點工作列入單位年終考核，以考核為抓手提高單位負責人的緊迫意識，以杜絕部分單位負責人“重考核、輕管理”的錯誤思想，自覺把加強單位內(nèi)部控制體系建設(shè)作為必須任務(wù)，上行下效，把積極主動參與內(nèi)控的意識傳遞給全體員工，調(diào)動大家積極性，認識到內(nèi)控是全員參與的工作，任何人不得凌駕于內(nèi)部控制制度之上。同時應(yīng)制定年度計劃，在單位內(nèi)部多種渠道和多種形式開展廣泛而深入的宣傳，組織全體員工進行培訓，對內(nèi)控制度的相關(guān)規(guī)范和條例認真學習，把各項規(guī)定具體落實到相應(yīng)部門和具體崗位，責任到人，全面管控。

（二）加強單位和業(yè)務(wù)層面建設(shè)，全面構(gòu)建內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制體系的建設(shè)及優(yōu)化一是項系統(tǒng)、煩瑣且長期性的工程，必須覆蓋單位所有的經(jīng)濟活動，協(xié)調(diào)單位各部門相關(guān)人員積極參與，不能只是由牽頭部門閉門造車。它需要經(jīng)過一系列程序和步驟，包括全面梳理單位經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程、細化業(yè)務(wù)流程中的崗位設(shè)置及職責分工、系統(tǒng)分析單位經(jīng)濟活動存在的風險并制定應(yīng)對策略、結(jié)合上級部門的規(guī)章制度和自身特性“量身定做”內(nèi)部控制制度。內(nèi)控開展應(yīng)搭建良好的環(huán)境基礎(chǔ)為依托，在單位層面的內(nèi)控建設(shè)一是需要建立經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離相互制約的機制，根據(jù)工作特性合理設(shè)置工作崗位和組織架構(gòu)；二是要健全集體議事決策制度，加強決策執(zhí)行追蹤問效，從資金管理的源頭抓起，確保決策過程民主透明，決策執(zhí)行切實有效，決策效果跟蹤評價；三是對內(nèi)控重要領(lǐng)域加快實施信息化，實時監(jiān)控經(jīng)濟活動和內(nèi)控流程，快速準確地提供信息和數(shù)據(jù)，提升內(nèi)控效率，也能通過科技化手段對風險漏洞及時預(yù)警，加大防范力度，從傳統(tǒng)的靜態(tài)管理轉(zhuǎn)為動態(tài)追蹤，減少或消除人為操縱的因素，有利于監(jiān)督權(quán)利透明化。在業(yè)務(wù)層面，梳理內(nèi)控六項經(jīng)濟活動的工作流程，明確工作環(huán)節(jié)，查找風險點和制定防范措施。對權(quán)利集中的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位應(yīng)建立部門責任清單和崗位職責說明書明確分工、相互分離、分崗設(shè)權(quán)、分事行權(quán)和分級授權(quán)，將制約權(quán)利運行有效嵌入內(nèi)部控制全過程中。單位應(yīng)實行干部交流制和關(guān)鍵崗位定期輪崗制度或進行專項審計，這也是優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)規(guī)范權(quán)利運行、防止發(fā)生舞弊和權(quán)利濫用的重要措施。

（三）做好單位內(nèi)控評價，強化內(nèi)外部監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的實施除了單位內(nèi)控制度建設(shè)的同時，更應(yīng)關(guān)注制度實際執(zhí)行情況和效果。而評價與監(jiān)督就是單位經(jīng)濟活動過程中用來確保內(nèi)控制度被切實有效執(zhí)行的有力措施。內(nèi)部控制評價主責部門在年初制定工作計劃，每年至少進行一次自我評價，從單位層面和業(yè)務(wù)層面對內(nèi)控有效性發(fā)表意見，并出具內(nèi)控自評報告。內(nèi)控建設(shè)初期也可直接委托專業(yè)性強的外部力量全面系統(tǒng)地對現(xiàn)行內(nèi)控進行評價，找出內(nèi)控缺陷。單位可根據(jù)第三方出具的整改建議完善單位內(nèi)部管理流程，科學構(gòu)建內(nèi)控體系。內(nèi)控監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，內(nèi)外結(jié)合，互聯(lián)互動方能完善單位內(nèi)控機制。尤其是審計部門，內(nèi)部控制可直接納入經(jīng)濟責任審計的重要內(nèi)容。內(nèi)控建設(shè)的好壞直接反應(yīng)單位負責人任職履行情況，與考核掛鉤從而提高內(nèi)控工作的重視程度。內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督作為單位內(nèi)部控制閉環(huán)管理的重要一環(huán)，是檢驗單位內(nèi)控制度執(zhí)行優(yōu)良的工具，也是單位內(nèi)控制度不斷完善和優(yōu)化的保障。

五、結(jié)束語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編制對單位內(nèi)部控制體系建設(shè)有著重要的指導(dǎo)及監(jiān)督作用，其目的歸根結(jié)底就是為了促進單位內(nèi)部控制的建設(shè)，提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。雖然行政事業(yè)單位尚處在內(nèi)控建設(shè)的起步階段，但“以表促建”的內(nèi)控管理思路已經(jīng)基本形成，單位內(nèi)部對內(nèi)控的認識和對內(nèi)控工作開展的重視也日漸深入人心，內(nèi)控逐漸成為單位經(jīng)濟活動合理有效運行的有力保障。