宗凱彬，張承龍，卓志敏

(北京電子工程總體研究所，北京 100854)

0 引言

按照美國(guó)國(guó)防部定義，國(guó)防采辦是指武器系統(tǒng)或其他系統(tǒng)供應(yīng)品、勞務(wù)(包括建筑)的方案論證、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、研制、試驗(yàn)、簽訂合同、生產(chǎn)、部署、后勤保障和退役處理等一系列活動(dòng)，旨在滿足國(guó)家防務(wù)需求[1]。而武器裝備采辦作為國(guó)防采辦的典型代表，其項(xiàng)目執(zhí)行過程通常也涉及眾多的流程和環(huán)節(jié)。同時(shí)，由于武器裝備的先進(jìn)性要求，其實(shí)現(xiàn)必須依托于眾多領(lǐng)域先進(jìn)科技成果的有效集成，因此在裝備建設(shè)過程中，必須考慮技術(shù)成熟度和制造成熟度對(duì)采辦項(xiàng)目的影響[2]。為了確保采辦項(xiàng)目取得成功，并對(duì)其執(zhí)行過程進(jìn)行有效管理，美國(guó)國(guó)防部采用系統(tǒng)工程方法[3-4]構(gòu)建了國(guó)防采辦系統(tǒng)，并將其作為國(guó)防采辦三大決策支持系統(tǒng)之一。國(guó)防采辦系統(tǒng)通過對(duì)采辦對(duì)象全壽命周期進(jìn)行階段劃分，實(shí)現(xiàn)了采辦項(xiàng)目由方案論證到技術(shù)攻關(guān)、由工程制造到生產(chǎn)部署，再由使用保障到退役處理的平穩(wěn)過度，并在此過程中同步完成對(duì)技術(shù)成熟度和制造成熟度的有效把控[5]；通過在不同采辦階段間設(shè)置里程碑決策點(diǎn)，對(duì)當(dāng)前階段成果和下一階段目標(biāo)進(jìn)行審查，實(shí)現(xiàn)對(duì)階段轉(zhuǎn)進(jìn)和項(xiàng)目執(zhí)行的有效監(jiān)督，從而顯著降低采辦風(fēng)險(xiǎn)[6]，最終將聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)中描述的能力需求轉(zhuǎn)化為實(shí)際裝備。因此，本文將以美國(guó)國(guó)防采辦系統(tǒng)為核心，對(duì)其階段劃分及各階段應(yīng)當(dāng)完成的具體任務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)性闡述，從而為相關(guān)工作的開展提供有力支撐。

1 國(guó)防采辦系統(tǒng)概述

國(guó)防采辦系統(tǒng)(defense acquisition system,DAS)是美國(guó)國(guó)防采辦的三大決策支持系統(tǒng)之一，該系統(tǒng)主要用于協(xié)助美國(guó)國(guó)防部，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)防采辦項(xiàng)目的全過程管理[7]。國(guó)防采辦系統(tǒng)的管理制度由國(guó)防部制定，并以國(guó)防部指令的形式發(fā)布，其中最主要的2個(gè)指令為國(guó)防部指令5000.01(DoDD 5000.01)和國(guó)防部指令5000.02(DoDI 5000.02)。其中，國(guó)防部指令5000.01為“國(guó)防采辦系統(tǒng)”，該指令主要描述了國(guó)防采辦管理的基本政策和指導(dǎo)原則；而國(guó)防部指令5000.02為“國(guó)防采辦系統(tǒng)運(yùn)行”，其中詳細(xì)闡述了在采辦項(xiàng)目中落實(shí)國(guó)防部指令5000.01的具體方法[8-9]?；谶@些政策和制度，國(guó)防部為各類采辦項(xiàng)目提供了一種通用框架和邏輯方法，使其能以聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)(joint capabilities integration and development system,JCIDS)[10]生成的初始能力文檔為輸入，逐步將概述的能力需求轉(zhuǎn)化為完全界定的系統(tǒng)方案和具體指標(biāo)，并最終轉(zhuǎn)化為可用的、具備作戰(zhàn)效能和生存能力的武器系統(tǒng)。

為了對(duì)這一轉(zhuǎn)化過程提供有效指導(dǎo)，國(guó)防部在其指令中明確定義了構(gòu)成所有國(guó)防部項(xiàng)目基礎(chǔ)的采辦階段，并對(duì)各階段應(yīng)完成的具體任務(wù)(包括完成標(biāo)準(zhǔn))，以及如何擬制和運(yùn)用各類項(xiàng)目文檔做出了詳細(xì)規(guī)定(包括文檔內(nèi)容和文檔格式)。為了確保采辦項(xiàng)目取得預(yù)期成果，國(guó)防部在不同采辦階段設(shè)立了相應(yīng)的里程碑決策點(diǎn)和主要審查決策[11]，其中里程碑決策點(diǎn)位于兩相鄰采辦階段交界處，其主要任務(wù)是對(duì)當(dāng)前階段取得的進(jìn)展進(jìn)行審查，以確保達(dá)到預(yù)期目標(biāo)(完成既定工作，并達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn))，并為開展下一階段工作做好準(zhǔn)備；而主要審查決策點(diǎn)通常位于某采辦階段中后期(即位于某采辦階段內(nèi)部)，該審查通常是針對(duì)某項(xiàng)特定任務(wù)展開的，以確保相關(guān)工作在下次里程碑審查前取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并滿足該里程碑設(shè)定的具體要求。在國(guó)防采辦系統(tǒng)中，每次審查都被稱為一個(gè)事件(event)，隨著時(shí)間推移，采辦項(xiàng)目不斷取得進(jìn)展，逐步由初始的解決方案轉(zhuǎn)化為可操作的實(shí)際裝備，并最終形成完全作戰(zhàn)能力，在經(jīng)歷部署、使用、維護(hù)保障和退役流程后結(jié)束其使命。在這一過程中，隨著成熟度(包括技術(shù)和制造2方面)的不斷增加，采辦項(xiàng)目也將隨之經(jīng)歷一系列審查(即事件)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)采辦階段的序貫轉(zhuǎn)移。因此，國(guó)防采辦系統(tǒng)也被稱為基于事件的系統(tǒng)(event-based system)。

由于國(guó)防采辦涉及的領(lǐng)域眾多，同時(shí)還存在優(yōu)先級(jí)方面的差異，為了對(duì)采辦項(xiàng)目進(jìn)行有效管理，國(guó)防部采用了分級(jí)分類的管理體制[1,7]。通過將采辦項(xiàng)目指定為不同類別，使國(guó)防部能夠確定其相對(duì)重要性，并據(jù)此將采辦項(xiàng)目分配到相應(yīng)部門進(jìn)行管理與審查。對(duì)國(guó)防采辦項(xiàng)目而言，其里程碑審查通常依托于里程碑決策機(jī)構(gòu)(milestone decision authority,MDA)進(jìn)行，因此里程碑決策機(jī)構(gòu)的分配取決于采辦項(xiàng)目的所屬類別。為此，國(guó)防部在指令5000.02(DoDI 5000.02)中專門闡述了基于采辦類別的里程碑決策機(jī)構(gòu)分配過程，從而為國(guó)防采辦系統(tǒng)的運(yùn)行提供必要指導(dǎo)。

2 管理機(jī)構(gòu)

與另外兩大決策支持系統(tǒng)相同，國(guó)防采辦系統(tǒng)同樣也有獨(dú)立的委員會(huì)對(duì)其負(fù)責(zé)，由于國(guó)防采辦項(xiàng)目存在類別差異，因此該系統(tǒng)涉及多個(gè)委員會(huì)，其中最重要的2個(gè)是國(guó)防采辦委員會(huì)和信息技術(shù)采辦委員會(huì)，以下將對(duì)兩委員會(huì)分別進(jìn)行闡述[12]。

國(guó)防采辦委員會(huì)(Defense Acquisition Board,DAB)是美國(guó)國(guó)防部國(guó)防采辦系統(tǒng)的高級(jí)顧問委員會(huì)，該委員會(huì)由主管采辦、技術(shù)與后勤(AT&L)的國(guó)防部副部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)(即委員會(huì)主席)，而參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議副主席任該委員會(huì)聯(lián)合主席(Co-Chair)。委員會(huì)其他成員包括各軍種部部長(zhǎng)，以及主管政策、情報(bào)、審計(jì)和人事與戰(zhàn)備的國(guó)防部副部長(zhǎng)，而國(guó)防部首席信息官(DoD Chief Information Office,CIO)、作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估局局長(zhǎng)(Director,Operational Test and Evaluation,OT&E)、項(xiàng)目分析與論證局局長(zhǎng)(Director,Program Analysis and Evaluation)和采辦資源與分析局局長(zhǎng)(Director,Acquisition Resources and Analysis)也位列其中，該委員會(huì)秘書由采辦資源與分析局局長(zhǎng)兼任。

國(guó)防采辦委員會(huì)在國(guó)防采辦系統(tǒng)中扮演著重要角色，該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審批重要國(guó)防采辦計(jì)劃(Major Defense Acquisition Programs,MDAPs)，并對(duì)那些可能對(duì)未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)產(chǎn)生潛在重大影響的昂貴項(xiàng)目進(jìn)行階段性審查和里程碑管理。此外，國(guó)防采辦委員會(huì)還負(fù)責(zé)為重要采辦項(xiàng)目提供決策建議，以支持主管采辦、技術(shù)與后勤(AT&L)的國(guó)防部副部長(zhǎng)履行職責(zé)，并確保決策的科學(xué)性。

信息技術(shù)采辦委員會(huì)(Information Technology Acquisition Board,ITAB)也是美國(guó)國(guó)防采辦系統(tǒng)的高級(jí)顧問委員會(huì)，該委員會(huì)同樣由主管采辦、技術(shù)與后勤(AT&L)的國(guó)防部副部長(zhǎng)擔(dān)任主席，其他成員包括信息技術(shù)總體集成產(chǎn)品團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人(Information Technology Overarching Integrated Product Team,IT-OIPT)、監(jiān)督計(jì)劃執(zhí)行官、國(guó)防部長(zhǎng)辦公室首席參謀助理、主管審計(jì)和人事與戰(zhàn)備的國(guó)防部副部長(zhǎng)、作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估局局長(zhǎng)、項(xiàng)目分析與論證局局長(zhǎng)、聯(lián)合參謀部部隊(duì)結(jié)構(gòu)、資源與評(píng)估局局長(zhǎng)(Director J-8)、各軍種部采辦執(zhí)行官(Component Acquisition Executive,CAE)、分管采辦與物流的國(guó)防部副總法律顧問、系統(tǒng)與軟件工程總監(jiān)、用戶代表以及其他顧問。

信息技術(shù)采辦委員會(huì)主要負(fù)責(zé)重要自動(dòng)化信息系統(tǒng)(major automated information systems,MAIS)的審查與決策工作，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)中心(net-centric)、全球信息柵格(global information grid,GIG)和信息技術(shù)問題在戰(zhàn)略層面進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，同時(shí)還負(fù)責(zé)促進(jìn)里程碑決策機(jī)構(gòu)履行與信息技術(shù)采辦有關(guān)的工作職責(zé)。信息技術(shù)采辦委員會(huì)進(jìn)行項(xiàng)目審查的核心原則是，確保采辦項(xiàng)目符合國(guó)家或軍方制定的頂層規(guī)劃文件(如戰(zhàn)略規(guī)劃指南、國(guó)防部信息管理與信息技術(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃和全球信息柵格集成框架等)，從而有效滿足規(guī)劃中明確的能力需求。

3 系統(tǒng)組成與系統(tǒng)流程

國(guó)防采辦系統(tǒng)是一個(gè)基于事件的系統(tǒng)，其采辦項(xiàng)目從開始到結(jié)束將經(jīng)歷一系列采辦階段和里程碑審查。按照美國(guó)國(guó)防部指令5000.02(DoDI 5000.02)，國(guó)防采辦過程可分為三大部分和5個(gè)階段，其中三大部分是指系統(tǒng)采辦前部分(pre-systems acquisitions)、系統(tǒng)采辦部分(systems acquisitions)和維護(hù)部分(sustainment)；而5個(gè)階段則分別為裝備解決方案分析階段(material solution analysis,MSA)、技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段(technology maturation & risk reduction,TMRR)、工程與制造開發(fā)階段(engineering & manufacturing development,EMD)、生產(chǎn)與部署階段(production and deployment,PD)和作戰(zhàn)與保障階段(operations and support,OS)。在兩者關(guān)系方面，系統(tǒng)采辦前部分(pre-systems acquisitions)包含裝備解決方案分析階段(MSA)和技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段(TMRR)；而系統(tǒng)采辦部分(systems acquisitions)則由工程與制造開發(fā)階段(EMD)和生產(chǎn)與部署階段(PD)組成；至于作戰(zhàn)與保障階段(OS)則屬于維護(hù)部分(sustainment)。

采辦項(xiàng)目在不同采辦階段間轉(zhuǎn)換時(shí)需要通過里程碑審查。按照美軍定義，里程碑決策點(diǎn)(milestone decision point,MDP)是里程碑決策機(jī)構(gòu)就采辦項(xiàng)目能否進(jìn)入下一階段做出審查建議與決策的時(shí)間點(diǎn)，順利通過里程碑審查標(biāo)志著采辦項(xiàng)目前一階段工作的結(jié)束和下一階段工作的開始。在國(guó)防采辦系統(tǒng)中，里程碑決策點(diǎn)是依據(jù)國(guó)防部指令5000.02(DoDI 5000.02)——“國(guó)防采辦系統(tǒng)運(yùn)行”中的規(guī)定設(shè)立的，整個(gè)采辦過程共有3個(gè)里程碑決策點(diǎn)，依其先后順序分別用A,B和C表示。在審查內(nèi)容方面，每個(gè)里程碑決策點(diǎn)都有相應(yīng)的里程碑要求(milestone requirements)，這些要求由項(xiàng)目經(jīng)理(program manager,PM)制定，并提交里程碑決策機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)，其內(nèi)容通常隨采辦項(xiàng)目所處的里程碑決策點(diǎn)(A、B或C)和所屬采辦類別的不同而不同，具體參見里程碑要求矩陣(milestone requirements matrix)。通常情況下，絕大多數(shù)采辦項(xiàng)目都會(huì)經(jīng)歷三個(gè)里程碑決策點(diǎn)，但視項(xiàng)目情況也可從里程碑B或C開始審查(此類項(xiàng)目通常具備較好的初始狀態(tài)和成熟度)。審查結(jié)束后，里程碑決策機(jī)構(gòu)做出的決策將被記錄在采辦決策備忘錄中(acquisition decision memorandum,ADM)。

在審查執(zhí)行方面，依據(jù)國(guó)防部指令5000.02(DoDI 5000.02)，里程碑決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在采辦項(xiàng)目執(zhí)行過程中的每個(gè)里程碑決策點(diǎn)組織審查，通過對(duì)項(xiàng)目成本、進(jìn)度和技術(shù)指標(biāo)展開評(píng)估，確定某項(xiàng)計(jì)劃是否滿足當(dāng)前階段的退出要求，并能夠轉(zhuǎn)入下一階段。雖然名稱中包含“機(jī)構(gòu)”二字，但里程碑決策機(jī)構(gòu)并不一定是實(shí)體機(jī)構(gòu)，而是對(duì)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的部門、機(jī)構(gòu)或個(gè)人的統(tǒng)稱，按項(xiàng)目所屬類別的不同而不同。以重要國(guó)防采辦計(jì)劃(MDAPs)為例，其里程碑決策機(jī)構(gòu)通常為主管采辦、技術(shù)與后勤的國(guó)防部副部長(zhǎng)(AT&L)。美國(guó)國(guó)防采辦的階段劃分與里程碑決策點(diǎn)如圖1所示。

圖1 美國(guó)國(guó)防采辦的階段劃分與里程碑決策點(diǎn)Fig.1 Acquisition phases and milestone decision points in defense acquisition system of U.S.A.

3.1 裝備解決方案分析階段

裝備解決方案分析階段(MSA)是國(guó)防采辦系統(tǒng)的第一階段，這一階段經(jīng)歷的首個(gè)事件被稱為裝備開發(fā)決策(material development decision,MDD)，該決策點(diǎn)與聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)密切相關(guān)，其決策過程實(shí)際上對(duì)應(yīng)著需求生成過程中的聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)審查，該審查主要基于識(shí)別出的能力差距(capability gaps)，對(duì)是否采用裝備解決方案(material solutions)做出決策，而通過該決策點(diǎn)標(biāo)志著裝備解決方案分析階段的正式開始。由此可見，裝備開發(fā)決策(MDD)主要起到承上啟下的作用。在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將基于聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)生成的初始能力文檔，開展替代性方案分析(analysis of alternatives,AoA)工作，其主要任務(wù)是對(duì)解決方案的基本概念、有效性、成本、進(jìn)度和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行度量，在分析所有潛在解決方案的同時(shí)，確保其能有效滿足初始能力文檔中描述的、經(jīng)批準(zhǔn)的能力需求，并依照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)備選方案進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序，從而為技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段(TMRR)的進(jìn)一步探索指明方向。在替代性方案分析過程中，初始能力文檔中描述的解決方案將被逐步細(xì)化，其分析結(jié)果將用于在裝備解決方案分析階段結(jié)束前，形成能力開發(fā)文檔草案(draft capability development document,Draft CDD)。

在裝備解決方案分析階段(MSA)結(jié)束后，采辦項(xiàng)目將經(jīng)歷里程碑A(milestone A)審查，該審查將決定采辦項(xiàng)目是否已滿足當(dāng)前階段的全部退出標(biāo)準(zhǔn)，并能夠進(jìn)入技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段(TMRR)。里程碑A審查的主要文檔包括：采辦戰(zhàn)略(acquisition strategy)、替代性方案分析結(jié)果、成本估算、可負(fù)擔(dān)性分析、商業(yè)方法、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)降低活動(dòng)、經(jīng)批準(zhǔn)的初始能力文檔、能力開發(fā)文檔草案(draft CDD)、技術(shù)儲(chǔ)備評(píng)估(technology readiness assessment)、技術(shù)開發(fā)戰(zhàn)略(technology development strategy)、技術(shù)開發(fā)路線圖(technology development roadmap)和測(cè)試與評(píng)估戰(zhàn)略(test and evaluation strategy)等。在批準(zhǔn)采辦項(xiàng)目通過里程碑A審查前，里程碑決策機(jī)構(gòu)需與聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)就軍事需求和其他相關(guān)問題進(jìn)行確認(rèn)，確保采辦項(xiàng)目符合經(jīng)批準(zhǔn)的初始能力文檔、所提出的解決方案和成本估算已獲得成本評(píng)估與項(xiàng)目評(píng)估局局長(zhǎng)認(rèn)可，且項(xiàng)目開發(fā)和采辦所需資源與聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)分配的項(xiàng)目?jī)?yōu)先級(jí)相匹配。

3.2 技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段

技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段(TMRR)是采辦項(xiàng)目經(jīng)歷的第2階段，該階段將基于裝備解決方案分析階段(MSA)的工作成果，對(duì)能力開發(fā)文檔草案(Draft CDD)做進(jìn)一步討論，該階段工作主要分為3類，分別為風(fēng)險(xiǎn)降低、成本估計(jì)和項(xiàng)目計(jì)劃。具體而言，技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段(TMRR)主要從技術(shù)視角展開工作，基于前一階段(MSA)生成的備選方案，對(duì)其中涉及的技術(shù)問題展開深入研究，并將技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受的水平[13-14]。在此過程中，國(guó)防部將充分調(diào)動(dòng)各類資源，通過發(fā)揮軍內(nèi)科研單位、防務(wù)承包商、高等院校和科研院所的智力優(yōu)勢(shì)，深化技術(shù)方案論證，加速科技成果轉(zhuǎn)化，其工作成果將用于明確能力開發(fā)文檔中的各項(xiàng)具體要求，并確定未來(lái)將會(huì)集成到系統(tǒng)中的技術(shù)集，以便后續(xù)正式開展采辦活動(dòng)。在方案細(xì)化過程中，聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)還將識(shí)別出與能力形成緊密相關(guān)的關(guān)鍵性能指標(biāo)(key performance parameters,KPP)和關(guān)鍵系統(tǒng)屬性(key system attributes,KSA)，而原理樣機(jī)(prototyping)的開發(fā)與演示驗(yàn)證工作也將在這一時(shí)期同步完成。

在降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)還將同步考慮實(shí)現(xiàn)方案所需的時(shí)間成本和資源消耗，并對(duì)采辦項(xiàng)目的成本、進(jìn)度和技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡，以確保采辦項(xiàng)目在整個(gè)周期內(nèi)是可負(fù)擔(dān)的，并能夠在有限的時(shí)間內(nèi)將預(yù)定方案轉(zhuǎn)化為可操作的實(shí)際裝備，所有上述成果最終將體現(xiàn)在能力開發(fā)文檔之中，并在能力開發(fā)文檔決策點(diǎn)處接受主管部門審查[13-14]。基于能力開發(fā)文檔，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將生成采辦項(xiàng)目的功能基線(functional baseline)，以及詳細(xì)的開發(fā)計(jì)劃(planning for development)，其中功能基線將定義系統(tǒng)為提供所需能力而必須擁有的基本功能和接口特性(外部接口)，同時(shí)給出相應(yīng)的總體指標(biāo)(functional performance specification)和驗(yàn)證方法。通過該決策點(diǎn)意味著采辦項(xiàng)目的頂層方案(國(guó)防部層級(jí))已經(jīng)形成，并基本獲得高層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可。在此基礎(chǔ)上，國(guó)防部將就是否向工業(yè)部門發(fā)布《方案征求書》(request for proposal,RFP)做出決策，這一決策點(diǎn)被稱為開發(fā)方案征求公布決策點(diǎn)(develop RFP release decision point)，該決策點(diǎn)的主要任務(wù)是對(duì)采辦項(xiàng)目的開發(fā)計(jì)劃進(jìn)行全面審查，確保方案制定的合理性、可行性與可負(fù)擔(dān)性，從而全面理解采辦項(xiàng)目面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，確保風(fēng)險(xiǎn)受控，避免由于里程碑B(milestone B)審查出現(xiàn)問題而導(dǎo)致重大計(jì)劃延誤。

基于國(guó)防部發(fā)布的《方案征求書》，防務(wù)承包商將組織開展研制方案開發(fā)工作，以系統(tǒng)闡述其將如何滿足國(guó)防部提出的相關(guān)要求。由于國(guó)防采辦系統(tǒng)鼓勵(lì)其參與者開展早期且持續(xù)的合作，因此防務(wù)承包商通常在技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段(TMRR)早期，就已參與到解決方案的研究過程中，而各承包商反饋的設(shè)計(jì)方案將通過初步設(shè)計(jì)評(píng)審(preliminary design review,PDR)。按照美軍規(guī)定，初步設(shè)計(jì)評(píng)審屬于技術(shù)性評(píng)審，該評(píng)審將在詳細(xì)設(shè)計(jì)工作開始前進(jìn)行，并為政府近距離觀察防務(wù)承包商的軟硬件設(shè)計(jì)情況提供機(jī)會(huì)。在初步設(shè)計(jì)評(píng)審結(jié)束前，各承包商需按其提出的設(shè)計(jì)方案，構(gòu)建采辦項(xiàng)目分配基線(allocated baseline)，該基線將定義用于組成系統(tǒng)的配置項(xiàng)(configuration items,CI)，即系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)單元(fundamental structural Unit)，其類型包括硬件、軟件、通信/網(wǎng)絡(luò)、位置、文檔和人員(承包商和員工)等?；诜峙浠€文件，防務(wù)承包商將在詳細(xì)闡述如何將系統(tǒng)總體功能分配給各層級(jí)配置項(xiàng)的同時(shí)，確定各配置項(xiàng)及其相互間接口(內(nèi)部接口)所應(yīng)達(dá)到的性能指標(biāo)和驗(yàn)證方案。在初步設(shè)計(jì)評(píng)審結(jié)束后，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將正式開啟配置管理(configuration management)工作，以確保各配置項(xiàng)始終符合基線文件中描述的具體要求(避免引入誤差和不兼容性)，并實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)狀態(tài)及其變化的識(shí)別、跟蹤與控制。

在技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段(TMRR)結(jié)束時(shí)，里程碑決策機(jī)構(gòu)將組織開展里程碑B(milestone B)審查，并就采辦項(xiàng)目能否進(jìn)入工程與制造開發(fā)(EMD)階段給出建議。在批準(zhǔn)采辦項(xiàng)目通過里程碑B審查前，里程碑決策機(jī)構(gòu)需要獲得完整的商業(yè)案例分析(business case analysis)報(bào)告，以確保在對(duì)成本、進(jìn)度和技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行綜合權(quán)衡，且考慮替代性方案的基礎(chǔ)上，該采辦項(xiàng)目是可負(fù)擔(dān)的，同時(shí)其成本估算與計(jì)劃安排應(yīng)獲得成本評(píng)估與項(xiàng)目評(píng)估局(CAPE)局長(zhǎng)認(rèn)可。此外，里程碑決策機(jī)構(gòu)還需確認(rèn)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在研制方案開發(fā)前開展了適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)調(diào)研，以減少與現(xiàn)有產(chǎn)品或技術(shù)的重疊，并通過對(duì)初步設(shè)計(jì)評(píng)審結(jié)果展開再評(píng)估，確認(rèn)當(dāng)前采辦項(xiàng)目能以較高可能性實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。最后，基于國(guó)防研究與工程署(defense research and engineering)組織的獨(dú)立審查評(píng)估，里程碑決策機(jī)構(gòu)將在其確定的環(huán)境中完成對(duì)項(xiàng)目涉及技術(shù)的驗(yàn)證工作，并確保該采辦項(xiàng)目符合國(guó)防部的所有政策法規(guī)和有關(guān)指令。在技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段(TMRR)結(jié)束后，系統(tǒng)采辦前(pre-systems acquisitions)部分將正式結(jié)束，而系統(tǒng)采辦(systems acquisitions)部分將正式開始，因此里程碑B(milestone B)通常被認(rèn)為是采辦項(xiàng)目正式開始的時(shí)間點(diǎn)，通過里程碑B審查標(biāo)志著采辦項(xiàng)目取得重要進(jìn)展，而里程碑B也被稱為重要里程碑審查。

3.3 工程與制造開發(fā)階段

工程與制造開發(fā)階段(EMD)自里程碑B(milestone B)審查通過后開始，是國(guó)防采辦系統(tǒng)的第三階段，進(jìn)入該階段標(biāo)志著系統(tǒng)采辦部分的正式開始。工程與制造開發(fā)階段(EMD)的主要目標(biāo)是在產(chǎn)品投入生產(chǎn)前，完成某項(xiàng)系統(tǒng)或能力的工程化設(shè)計(jì)與開發(fā)工作，并基于試驗(yàn)結(jié)果和已有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，確保采辦項(xiàng)目能夠順利進(jìn)入生產(chǎn)與部署階段(PD)。

具體而言，工程與制造開發(fā)階段(EMD)將始終以工程化為背景，其主要工作包括集成系統(tǒng)設(shè)計(jì)(integrated system design,ISD)和系統(tǒng)能力與制造過程演示(system capability and manufacturing process demonstration,SCMPD)2個(gè)部分。在第一部分中，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)/承包商將基于前一階段確定的能力開發(fā)文檔和技術(shù)集，開展系統(tǒng)的詳細(xì)設(shè)計(jì)工作，在完成各層級(jí)配置項(xiàng)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)完整的系統(tǒng)集成，以滿足相應(yīng)的性能需求和制造要求，同時(shí)降低系統(tǒng)級(jí)風(fēng)險(xiǎn)(包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、集成風(fēng)險(xiǎn)和制造與保障風(fēng)險(xiǎn))。在形成完整設(shè)計(jì)方案的同時(shí)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)/承包商還將給出相應(yīng)的產(chǎn)品基線(product baseline)，以明確各配置項(xiàng)內(nèi)部應(yīng)達(dá)到的詳細(xì)指標(biāo)，同時(shí)定義為順利開展產(chǎn)品驗(yàn)收、裝備部署、作戰(zhàn)運(yùn)用、支援保障、部隊(duì)訓(xùn)練和退役處理等活動(dòng)而必須完成的試驗(yàn)鑒定任務(wù)。

在集成系統(tǒng)設(shè)計(jì)工作結(jié)束后，有關(guān)部門將組織開展關(guān)鍵設(shè)計(jì)評(píng)審(critical design review,CDR)，通過這種跨學(xué)科的技術(shù)審查，有關(guān)部門將決定是否接受各配置項(xiàng)的詳細(xì)設(shè)計(jì)與測(cè)試方案(包括相應(yīng)的作戰(zhàn)與保障文檔)，并對(duì)系統(tǒng)的可生產(chǎn)性及其在工程化過程中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)展開評(píng)估，以確保采辦項(xiàng)目能夠在成本、進(jìn)度和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的約束范圍內(nèi)，滿足能力開發(fā)文檔中提出的性能要求。通過關(guān)鍵設(shè)計(jì)評(píng)審后，采辦項(xiàng)目將進(jìn)入系統(tǒng)能力與制造過程演示部分(SC&MPD)，這一部分的主要任務(wù)是開發(fā)可負(fù)擔(dān)、可執(zhí)行的制造過程。在此過程中，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)/承包商將基于關(guān)鍵設(shè)計(jì)評(píng)審批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案，完成工程樣機(jī)的研制工作，并對(duì)系統(tǒng)功能、性能及制造過程進(jìn)行演示驗(yàn)證，以證明解決方案的可行性和有效性。基于工程化研制和演示驗(yàn)證結(jié)果，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)/承包商將對(duì)設(shè)計(jì)方案和制造過程進(jìn)行迭代優(yōu)化，并逐步提升產(chǎn)品的技術(shù)成熟度和制造成熟度。

在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)/承包商還將面向生產(chǎn)過程開展必要的準(zhǔn)備工作，以滿足生產(chǎn)準(zhǔn)備審查(production readiness review,PRR)的有關(guān)要求。具體而言，生產(chǎn)準(zhǔn)備審查是在工程與制造開發(fā)階段(EMD)后期開展的一系列審查的統(tǒng)稱，其內(nèi)容涉及制造準(zhǔn)備過程、質(zhì)量管理、需求合規(guī)性、庫(kù)存管理和供應(yīng)鏈管理等方面。通過生產(chǎn)準(zhǔn)備審查，有關(guān)部門將對(duì)采辦項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，以確保其主承包商和重要子承包商開展了全面的生產(chǎn)規(guī)劃，從而避免在制造過程中，由于超出成本、進(jìn)度和技術(shù)指標(biāo)方面的約束條件，而導(dǎo)致采辦項(xiàng)目面臨無(wú)法承受的風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中，有關(guān)部門還將確保采辦項(xiàng)目能以恰當(dāng)?shù)?、可追溯的方式滿足用戶的全部需求，并最終形成成熟可靠的產(chǎn)品方案(包括設(shè)計(jì)和制造)?；谏鲜龀晒?xiàng)目團(tuán)隊(duì)將在工程與制造開發(fā)階段(EMD)結(jié)束前，完成能力生產(chǎn)文檔的構(gòu)建和采辦戰(zhàn)略(acquisition strategy)的修訂工作，而里程碑決策機(jī)構(gòu)將對(duì)上述文檔和成果開展里程碑C(milestone C)審查，以確保采辦項(xiàng)目完成制造開發(fā)過程，并能夠獲得充足、有效的制造能力，為進(jìn)入生產(chǎn)與部署階段(PD)做好準(zhǔn)備。

3.4 生產(chǎn)與部署階段

在成功通過里程碑C(milestone C)審查后，采辦項(xiàng)目將進(jìn)入生產(chǎn)與部署階段(PD)，該階段是系統(tǒng)采辦(systems acquisitions)部分的第2階段，也是其包含的最后一個(gè)階段。生產(chǎn)與部署階段(PD)是生產(chǎn)滿足作戰(zhàn)能力需求的系統(tǒng)，并將其部署到終端用戶的階段，其主要任務(wù)包括：低速率初始生產(chǎn)(low-rate initial production,LRIP)和全速率生產(chǎn)和部署(full-rate production and deployment,FRP&D)2項(xiàng)。

在生產(chǎn)與部署階段(PD)初期，采辦項(xiàng)目將首先進(jìn)入低速率初始生產(chǎn)狀態(tài)，進(jìn)入該狀態(tài)意味著制造開發(fā)工作已經(jīng)完成，并能夠生產(chǎn)少量產(chǎn)品。在此過程中，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將建立初始生產(chǎn)基地(initial production base)，為生產(chǎn)率的逐步提高奠定基礎(chǔ)，以便在完成作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估(operational test & evaluation,OT&E)工作后，實(shí)現(xiàn)裝備的全速率生產(chǎn)(full rate production,FRP)。按照美軍規(guī)定，里程碑決策機(jī)構(gòu)應(yīng)在里程碑B(milestone B)審查時(shí)，確定低速率初始生產(chǎn)所應(yīng)提供的產(chǎn)品數(shù)量(通常不超過生產(chǎn)總量的10%，否則需提供書面說(shuō)明材料)，并記錄在采辦戰(zhàn)略(acquisition strategy)文檔之中。

在此基礎(chǔ)上，國(guó)防部將組織開展作戰(zhàn)試驗(yàn)準(zhǔn)備審查(operational test readiness review,OTRR)，以確定當(dāng)前采辦項(xiàng)目能否開展初始作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估(initial operational test & evaluation,IOT&E)。在審查內(nèi)容方面，作戰(zhàn)試驗(yàn)準(zhǔn)備審查將對(duì)可靠性、可維護(hù)性和互操作性等系統(tǒng)性能進(jìn)行驗(yàn)證，并確保通過低速率初始生產(chǎn)獲得的系統(tǒng)，能夠滿足能力生產(chǎn)文檔中設(shè)定的指標(biāo)閾值。此外，該審查還將確認(rèn)有關(guān)機(jī)構(gòu)能否在規(guī)劃的作戰(zhàn)試驗(yàn)中，實(shí)現(xiàn)對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境、安全與職業(yè)健康風(fēng)險(xiǎn)的有效管控。而國(guó)防部將基于審查結(jié)果，決定是否需要對(duì)計(jì)劃、資源和試驗(yàn)內(nèi)容做出相應(yīng)調(diào)整。

在成功通過作戰(zhàn)試驗(yàn)準(zhǔn)備審查后，國(guó)防部將正式開展初始作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估(IOT&E)工作，并將在全速率生產(chǎn)決策(full-rate production decision,FRPD)前完成。具體而言，初始作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估(IOT&E)是在真實(shí)戰(zhàn)場(chǎng)環(huán)境下開展的外場(chǎng)試驗(yàn)，以驗(yàn)證武器系統(tǒng)或裝備(包括其子系統(tǒng)和組成單元)在用戶使用過程中的作戰(zhàn)效能(operational effectiveness)和作戰(zhàn)適應(yīng)性(operational suitability)。依照美國(guó)法典第10章(U.S.C.10)，初始作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估(IOT&E)將由國(guó)防部下屬的作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估局負(fù)責(zé)，因此該過程獨(dú)立于項(xiàng)目承包商(contractor)、項(xiàng)目管理辦公室和開發(fā)機(jī)構(gòu)(developing agency)。在進(jìn)行初始作戰(zhàn)試驗(yàn)與評(píng)估(IOT&E)的同時(shí)，國(guó)防部還將同步開展實(shí)彈射擊試驗(yàn)與評(píng)估(live-fire test and evaluation,LFTE)，以驗(yàn)證武器系統(tǒng)的缺陷(vulnerability)、生存能力(survivability)和殺傷力(lethality)。

在試驗(yàn)與評(píng)估過程中，國(guó)防部將依照能力生產(chǎn)文檔，對(duì)其中設(shè)定的指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行驗(yàn)證(包括閾值和目標(biāo)值)，若某項(xiàng)/某些指標(biāo)低于閾值標(biāo)準(zhǔn)，則國(guó)防部將面向作戰(zhàn)想定，對(duì)降低能力的武器系統(tǒng)開展軍事效用的再評(píng)估(reassessment of military utility)，并確定問題出現(xiàn)的原因，同時(shí)對(duì)是否接受該系統(tǒng)做出決策。按照美軍經(jīng)驗(yàn)，這一階段的試驗(yàn)與評(píng)估過程經(jīng)常揭示出產(chǎn)品需要改進(jìn)或重新設(shè)計(jì)的問題(包括此前未曾預(yù)料的問題)，隨著試驗(yàn)環(huán)境越來(lái)越接近用戶需求(即實(shí)際環(huán)境)，此類問題可能會(huì)變得非常復(fù)雜，但通過適當(dāng)修改產(chǎn)品方案，一般可明顯改善其制造與保障過程。在完成產(chǎn)品設(shè)計(jì)與制造過程迭代后，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)還需對(duì)產(chǎn)品基線(product baseline)、系統(tǒng)工程規(guī)劃(systems engineering plan,SEP)、測(cè)試與評(píng)估計(jì)劃(test and evaluation plan)、壽命周期保障計(jì)劃(life-cycle sustainment plan)和系統(tǒng)安全分析報(bào)告等相關(guān)文件進(jìn)行更新，從而為下一次決策點(diǎn)審查做好準(zhǔn)備。

在低速率初始生產(chǎn)結(jié)束后，采辦項(xiàng)目將迎來(lái)全速率生產(chǎn)決策審查(full-rate production decision review,FRPDR)，進(jìn)入該決策點(diǎn)標(biāo)志著采辦項(xiàng)目獲得了穩(wěn)定可靠的產(chǎn)品方案(技術(shù)狀態(tài)基本固化)，并完成了對(duì)生產(chǎn)過程的驗(yàn)證工作。而在通過該決策點(diǎn)后，采辦項(xiàng)目將進(jìn)入全速率生產(chǎn)狀態(tài)，并以最為經(jīng)濟(jì)的方式，生產(chǎn)規(guī)定數(shù)量的產(chǎn)品。此后，國(guó)防部將在真實(shí)環(huán)境中，對(duì)交付的裝備或系統(tǒng)進(jìn)行部署和使用，當(dāng)其能夠滿足用戶(各聯(lián)合作戰(zhàn)司令部及其下屬單位)提出的最低作戰(zhàn)能力要求時(shí)，則稱該裝備或系統(tǒng)形成了初始作戰(zhàn)能力(initial operational capability,IOC)。通常情況下，形成初始作戰(zhàn)能力被視為一個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以檢驗(yàn)武器裝備或系統(tǒng)是否還存在任何改進(jìn)需求。這些需求此后將被反饋給國(guó)防部和項(xiàng)目承包商，以便在后續(xù)工作中對(duì)產(chǎn)品方案和工作計(jì)劃做出調(diào)整，從而推動(dòng)作戰(zhàn)能力由閾值向目標(biāo)值不斷發(fā)展。在生產(chǎn)與部署階段(PD)結(jié)束后，采辦項(xiàng)目無(wú)需經(jīng)過里程碑審查，可直接轉(zhuǎn)入下一階段，而系統(tǒng)采辦(systems acquisitions)部分也將隨之結(jié)束。

3.5 作戰(zhàn)與保障階段

作戰(zhàn)與保障階段(OS)是用戶在實(shí)際環(huán)境中使用和維護(hù)系統(tǒng)的階段，該階段是國(guó)防采辦系統(tǒng)的最后一個(gè)階段，屬于三大部分中的維護(hù)部分(sustainment)。在任務(wù)方面，作戰(zhàn)與保障階段將重點(diǎn)關(guān)注如何以最經(jīng)濟(jì)有效的方式，完成系統(tǒng)的維護(hù)保障工作，并在系統(tǒng)達(dá)到使用壽命時(shí)對(duì)其進(jìn)行退役處理。對(duì)維護(hù)保障工作而言，其主要任務(wù)在于尋找安全和重大戰(zhàn)備降級(jí)問題的根本原因和解決方案，并定期更新工作流程，該任務(wù)在時(shí)間上同全速率生產(chǎn)與部署(FRP&D)工作存在重疊。

隨著采辦項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，裝備或系統(tǒng)將在作戰(zhàn)與保障階段(OS)初期形成完全作戰(zhàn)能力(full operational capability,FOC)。按照美軍標(biāo)準(zhǔn)，形成完全作戰(zhàn)能力(FOC)標(biāo)志著裝備或系統(tǒng)可以正式交付用戶，且用戶能夠開展充分的作戰(zhàn)運(yùn)用與維護(hù)工作。為了驗(yàn)證是否達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)防部和項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將在形成完全作戰(zhàn)能力后，定期開展服役審查(in-service review)，該審查將評(píng)估裝備的當(dāng)前狀態(tài)，并依據(jù)用戶反饋和性能度量結(jié)果，確定系統(tǒng)存在的問題，從而采取修正措施。此外，服役審查結(jié)果還將用于更新采辦戰(zhàn)略，并為確定改進(jìn)工作的預(yù)算優(yōu)先級(jí)提供指導(dǎo)。通過服役審查，國(guó)防部將確定其武裝力量是否對(duì)有關(guān)武器裝備的作戰(zhàn)運(yùn)用有了充分理解，并能夠滿足期望的作戰(zhàn)需求。

在開展服役審查的同時(shí)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)還將開展系統(tǒng)安全性分析(system safety analyses)，以評(píng)估武裝力量的風(fēng)險(xiǎn)管理工作，其內(nèi)容通常包含危害分析(hazard analyses)和環(huán)境、安全與職業(yè)健康風(fēng)險(xiǎn)分析(environmental,safety,occupational and health (ESOH) risk analysis)等內(nèi)容。若采辦項(xiàng)目采用增量(increment)模式[15]，則下一輪系統(tǒng)增量所需的能力開發(fā)文檔也將在作戰(zhàn)與保障階段(OS)結(jié)束前編制完成。

4 結(jié)束語(yǔ)

為了確保國(guó)防采辦項(xiàng)目取得成功，并對(duì)采辦過程進(jìn)行有效管理，美軍構(gòu)建了三大決策支持系統(tǒng)之一的國(guó)防采辦系統(tǒng)，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)采辦項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督與把控，并實(shí)現(xiàn)國(guó)防采辦項(xiàng)目由初始能力文檔向?qū)嶋H裝備的有效轉(zhuǎn)換。為此，本文以美國(guó)國(guó)防采辦系統(tǒng)為核心，對(duì)國(guó)防采辦項(xiàng)目中的階段劃分和各階段應(yīng)完成的具體任務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，理清了各階段應(yīng)承擔(dān)的使命職責(zé)及各階段間的交互關(guān)系，為相關(guān)工作開展提供了有力支撐，并為系統(tǒng)工程理論在國(guó)防采辦領(lǐng)域中的應(yīng)用提供了有效參考。