董紹嫻

（華南農(nóng)業(yè)大學，廣東 廣州 510642）

一、引言

績效預算管理是一種以結(jié)果為導向、以項目成本為衡量標準、以業(yè)績評估為核心的預算管理模式。近年來，國家和各級財政部門日益重視預算績效管理工作。黨的十九大報告明確提出，要建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。此后，財政部在《關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》中對構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系提出了指導性意見。高校作為基層預算單位，全面實施績效管理有助于高校將預算支出的運營效率作為預算管理工作重心，從“投入-產(chǎn)出”的視角合理配置高校教育資源，把評價結(jié)果作為學校預算資金的分配依據(jù)，進一步強化財政資金使用主體的責任意識。

二、S大學績效預算管理實施的現(xiàn)狀分析

（一）S大學基本情況

S大學是廣東省和農(nóng)業(yè)部共建的“211工程”大學，從2015年開始被列為廣東省高水平大學重點建設單位。學校學科門類齊全，擁有98個本科專業(yè)、博士學位授權(quán)一級學科12個、碩士學位授權(quán)一級學科28個?，F(xiàn)有全日制在校生4萬余人，教職工約3400人。

近年來，S大學教育事業(yè)不斷發(fā)展，財務收支逐年增加。對此前擴招期間的銀行貸款，S大學堅持勤儉辦學的方針，并積極籌措資金，2016年底將貸款全部還清。近三年學?？偸罩椋?017年收入24.70億元，支出27.46億元；2018年收入27.63億元，支出28.05億元；2019年收入29.58億元，支出31.65億元。

（二）預算編制現(xiàn)狀

S大學實行“統(tǒng)一領(lǐng)導，集中核算”的財務管理體制，2016-2019年曾設總會計師崗。學校設置黨委常委會、校長辦公會、財經(jīng)工作領(lǐng)導小組、財務處、各預算責任單位組織預算工作。財務處是預算編制工作的職能部門，各學院、部、職能部門等是本部門預算的責任主體，對本部門的預算編報和執(zhí)行負責。S大學實行零基預算，每年9月份下達次年學校預算編制通知，采取“二上二下”預算編制流程，于次年3月份正式下達預算。預算內(nèi)容分為人員及公用經(jīng)費、專項經(jīng)費兩部分，人員及公用經(jīng)費指定職能部門編制；專項經(jīng)費由各二級單位上報歸口職能部門，由歸口職能部門組織專家論證、排序結(jié)果報至財務處，財務處匯總，再逐級討論提交。

（三）預算執(zhí)行現(xiàn)狀

2015年，廣東省出臺了《省直部門綜合支出考核與財政資金安排掛鉤暫行辦法》，將省直部門預算執(zhí)行進度考核納入綜合支出考核范圍，且將預算執(zhí)行進度結(jié)果作為生均撥款提高、高等教育相關(guān)專項資金安排的依據(jù)。因此，S大學非常重視預算執(zhí)行進度管理，出臺了《S大學預算執(zhí)行進度管理辦法（試行）》，采取了每月在校園網(wǎng)通報財政專項資金執(zhí)行進度情況、每季度出具《預算執(zhí)行進度及資金分析報告》呈報校領(lǐng)導、年底加快資金統(tǒng)籌力度等措施，確保執(zhí)行進度達標。S大學近三年部門預算單位國庫集中支付資金支出總進度分別為2017年94.1%、2018年95.45%、2019年99.44%，在廣東省高校中分別排名2017年第29名；2018年第35名；2019年第14名。學校審計處每年會對校內(nèi)預算執(zhí)行情況進行審計。

（四）預算績效考評現(xiàn)狀

2008年S大學就出臺了《預算支出項目績效考評試行辦法》，提出對各學院、部處、單位負責管理的預算支出項目的經(jīng)濟性、效率性和有效性進行績效考評，也設定了相應的績效考評指標體系作為參考。但受考評難度、人員配備等原因影響，S大學從2016年才正式將績效考評列為常規(guī)工作，2016-2019年分別對學校教學質(zhì)量工程與專業(yè)建設、房屋道路維修、人才引進及師資隊伍建設；大學生科技創(chuàng)新、校園信息化建設；學校圖書購置、實驗實習、教學業(yè)務費等專項進行了績效評價，年資金量分別達到2016年14511萬元、2017年1089萬元、2018年9598萬元。績效評價采取二級單位自評與第三方評價相結(jié)合的方式，最終由第三方會計師事務所出具績效評價報告，由財務處將績效考評結(jié)果反饋給相應的預算執(zhí)行部門。

三、高校績效預算管理存在的主要不足

（一）預算編制流程有待優(yōu)化

預算編制流程應遵循“學校發(fā)展總目標-戰(zhàn)略規(guī)劃-分目標-分項目-資金分配”自上而下的邏輯過程。目前現(xiàn)實狀況是，高校為分配資金而編制預算，“二上二下”預算編制流程僅是數(shù)量（金額）上的控制數(shù)反饋，而不是目標內(nèi)容反饋。二級單位在“一上”報預算時并不清楚學校對其的“分目標”，并不以實現(xiàn)分目標為第一要務，而是以二級單位自身需求、多爭取資金為第一目的；學校根據(jù)總盤子下達“一下”控制數(shù)；二級單位視“一下”控制數(shù)來安排“二上”項目內(nèi)容，這就造成了學?？偰繕伺c二級單位明細預算相脫節(jié)的問題。

（二）預算管理與業(yè)務結(jié)合不足

財務及預算編制相應歸口職能部門每年9月至12月編制預算，對二級單位的業(yè)務調(diào)研不多，難以深入分析和判斷二級單位的真正資金需求量；專項預算由各歸口職能部門組織論證會進行論證排序，排序的依據(jù)是二級單位上報的文本材料、現(xiàn)場答辯表現(xiàn)及專家論證意見，缺乏實地考察及過程了解，存在現(xiàn)場表現(xiàn)好即排名靠前的情況，項目的必要性得不到充分論證；財務部門雖定期進行預算執(zhí)行情況分析及通報，但是并不掌握預算執(zhí)行過程中的業(yè)務問題，對預算執(zhí)行難以進行有效引導及控制；為完成預算執(zhí)行進度，高校年底突擊花錢的現(xiàn)象始終存在。

（三）績效評價指標體系有待完善

當前高校大多采用借鑒上級部門績效評價指標體系、由資金使用主體添加個性評價指標的方式進行校內(nèi)預算項目績效評價，尚未有針對各類項目自身特色的指標提供參考，難以發(fā)揮分類指導作用。省級財政專項資金績效評價指標按照大專項特點進行定義，而高校只是借鑒使用，并未建立自身的績效評價指標體系。以高水平大學專項資金為例，S大學作為高水平大學建設主體，采用省級財政專項資金績效評價指標能夠有效反映一定時期內(nèi)資金產(chǎn)出的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益，但是校內(nèi)進行的教學、人才培養(yǎng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、信息化等專項采用省級財政專項資金績效評價指標，顯得過于寬泛，不夠具體，評價主體需自行增加個性化指標，但個性化指標不具有標準性，績效評價結(jié)果依賴于主觀判斷，且難以進行橫向比較。

（四）未充分有效運用績效評價結(jié)果

當前廣東省省直部門綜合支出考核已與財政資金安排掛鉤，因此高校非常重視財政資金使用進度。但是在績效評價結(jié)果方面，高校對于校內(nèi)預算績效考評結(jié)果尚未充分有效運用，僅將結(jié)果反饋給資金使用主體，績效評價的影響力和導向性不夠。S大學2016-2019年分別對近十類大額專項預算進行的績效考評，第三方會計師事務所均給出了包括項目預算編制、資金使用、管理制度、組織實施等方面的建議。若是將評價結(jié)果與下一年度資金安排掛鉤，將提高部門領(lǐng)導的績效意識及專項資金的使用效益。

四、高校績效預算管理的改進建議

（一）優(yōu)化預算編制流程，提高預算科學性前瞻性

優(yōu)化預算編制流程，促進學校戰(zhàn)略目標自上而下落實與預算編制自下而上匯總的有機結(jié)合。一方面要樹立預算必須與學校發(fā)展規(guī)劃緊緊相連的觀念。重視戰(zhàn)略規(guī)劃與目標細化，及時將學校戰(zhàn)略規(guī)劃層層下達，要求各二級單位細化目標，將學?？倯?zhàn)略與二級單位分目標相對應；另一方面要扎實落實“二上二下”的預算編制流程，將學校發(fā)展規(guī)劃細化為分目標后，在預算編制“一下”時增加預算內(nèi)容反饋，與分目標相對應。

（二）推進業(yè)財融合，逐步建立全過程績效預算

將預算管理融入高校人才培養(yǎng)、科學研究及社會服務核心業(yè)務，使財務管理實現(xiàn)核心價值。建議將預算工作作為全年連續(xù)性工作來做，財務人員盡量參與預算項目的前期論證、規(guī)劃、設計到實施全過程，發(fā)揮財務管理的積極作用。如，加強前期調(diào)研，全面了解二級單位的真實需求；參與歸口職能部門的專項論證會，對項目規(guī)劃的經(jīng)濟性、預算精細化、成本控制等提出獨立的財務意見，適當?shù)臅r候甚至可以實行財務一票否決制。

（三）細化完善績效評價指標體系，加強分類指導

科學合理的績效評價指標體系是實施績效預算的關(guān)鍵。國內(nèi)外學者對此有諸多研究，也取得了一定成果，卻都不盡完善，尚未形成統(tǒng)一的高校預算績效評價指標體系。建議可參照省級財政專項資金績效評價的指標體系，根據(jù)高校項目的特點，依照可行性、動態(tài)性原則再選取替換、增加一些各項目類別的個性評價指標，注重定性評價與定量評價相結(jié)合，從指標選擇、權(quán)重設計、評價標準方面細化完善績效評價指標體系，加強分類指導，讓評價更科學有效。

（四）強化評價結(jié)果的運用，建立績效激勵約束機制

科學的預算績效評價及績效評價結(jié)果能有效引導預算編制和執(zhí)行。建議高校對各二級單位的預算績效評價結(jié)果進行通報，反饋給資金使用主體單位及其他單位，并指導安排下一年度的預算工作，建立反饋機制。評價優(yōu)秀的項目資金可以按比例提高下一年的預算安排；對評價結(jié)果較差的項目，扣減下一年度預算安排，并追究相關(guān)責任人的責任，或?qū)ζ滟Y源配置適度減少。以此來促進整體預算管理優(yōu)化，提高資金配置使用效率。