敖梅林

（江西省萍鄉(xiāng)蘆溪縣財(cái)政局，江西 萍鄉(xiāng) 337200）

一、事前績效評(píng)估概述及意義

在十八大報(bào)告中，明確指出加強(qiáng)預(yù)算績效管理、實(shí)施預(yù)算事前績效評(píng)估是當(dāng)前各單位推進(jìn)財(cái)政管理實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、科學(xué)化以及規(guī)范化的客觀要求。事前績效評(píng)估是指單位借助科學(xué)合理的評(píng)估方法，以單位發(fā)展規(guī)劃、部門戰(zhàn)略計(jì)劃以及項(xiàng)目申報(bào)書等資料為依據(jù)，對(duì)政策、申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行可行性、必要性、績效性進(jìn)行客觀評(píng)估。

在預(yù)算績效管理中，首先，事前績效評(píng)估有利于項(xiàng)目預(yù)算的核實(shí)和合理化調(diào)整。事前績效評(píng)估在前期借助專業(yè)人士提供的標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)項(xiàng)目、政策的合理性和有效性的評(píng)估，既分析項(xiàng)目開展的可行性和必要性，又對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)或超規(guī)模的項(xiàng)目投資進(jìn)行調(diào)整或者剔除，強(qiáng)化了單位對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)管控制力，為單位資金使用效率也提供了保障。其次，事情績效評(píng)估有利于預(yù)算執(zhí)行力的提升。事前績效評(píng)估工作深入地對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案以及資金的使用情況進(jìn)行了分析，其所提出的預(yù)算定額也成為部門控制資金使用的標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助編制部門預(yù)算，并督促項(xiàng)目相關(guān)單位負(fù)責(zé)人嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)預(yù)期資金收益。最后，有利于單位預(yù)算管理的公開以及透明化。事前績效評(píng)估深入預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，分析預(yù)算編制的合理性、預(yù)算執(zhí)行的力度，同時(shí)也為政策、項(xiàng)目的實(shí)施必要性、可行性進(jìn)行了準(zhǔn)確估量，設(shè)定了科學(xué)的績效目標(biāo)，將單位預(yù)算管理公開化。

二、事前績效評(píng)估的思路、方法及要點(diǎn)

（一）事前績效評(píng)估的內(nèi)容

從事前績效評(píng)估理論來分析，事前績效評(píng)估的理想應(yīng)用情況應(yīng)根據(jù)評(píng)估思路，借助評(píng)估方法，以評(píng)估要點(diǎn)為基準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行必要性、可行性以及績效性分析。

首先，事前績效評(píng)估的整體評(píng)估思路為先進(jìn)行子項(xiàng)目安排合理性評(píng)估，再開展預(yù)算安排合理性評(píng)估，最后進(jìn)行項(xiàng)目整合和分類。子項(xiàng)目安排合理性評(píng)估主要是對(duì)子項(xiàng)目的性質(zhì)進(jìn)行分析，識(shí)別其是否在公共財(cái)政保障范圍內(nèi)，是否為必須建設(shè)的項(xiàng)目，以及實(shí)施的受益方和意義。同時(shí)，對(duì)預(yù)算部門項(xiàng)目的設(shè)置、分級(jí)細(xì)化等進(jìn)行審查，比如判斷項(xiàng)目的設(shè)置與構(gòu)成是否合理、分級(jí)細(xì)化是否細(xì)致合規(guī)等；預(yù)算安排合理性評(píng)估是以項(xiàng)目實(shí)施單位或部門所提供的預(yù)算相關(guān)資料為依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出額度、內(nèi)容等進(jìn)行判斷，并以此對(duì)評(píng)估項(xiàng)目目標(biāo)的可行性、實(shí)施方案論證的必要性、實(shí)施方案的完善性、經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)的科學(xué)性以及實(shí)施計(jì)劃的合理性等；項(xiàng)目整合和分類是指在對(duì)所有子項(xiàng)目充分了解后，科學(xué)、規(guī)范地進(jìn)行相似項(xiàng)目整合和層級(jí)項(xiàng)目細(xì)化，確保各項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的穩(wěn)定，規(guī)范項(xiàng)目分類管理。

其次，評(píng)估方法主要有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集法、問卷調(diào)查法、邀請項(xiàng)目對(duì)應(yīng)領(lǐng)域的專家進(jìn)行專家咨詢以及論證、預(yù)測分析法。

最后，事前績效評(píng)估要點(diǎn)可以從事前評(píng)估的三個(gè)目標(biāo)出發(fā)：第一，項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性。在此階段，預(yù)算事前績效評(píng)估的要點(diǎn)為立項(xiàng)依據(jù)的充分性、需求滿足度、財(cái)政投入相關(guān)性以及項(xiàng)目設(shè)立重復(fù)性。第二，項(xiàng)目實(shí)施可行性。此階段，事前績效評(píng)估要點(diǎn)為決策程序規(guī)范性、實(shí)施方案的有效性、資金保障度以及運(yùn)行可持續(xù)性。第三，項(xiàng)目實(shí)施績效性。此階段，事前績效評(píng)估要點(diǎn)為投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性以及預(yù)算編制合理性。按照預(yù)算事前績效評(píng)估的思路、方法和要點(diǎn)，單位可以較為準(zhǔn)確地進(jìn)行預(yù)算資金配置和資源規(guī)劃，以更少的投入獲得更高的社會(huì)效益。

（二）現(xiàn)階段單位所用事前績效評(píng)估模式

目前，雖然預(yù)算事前績效評(píng)估已經(jīng)在單位間得到應(yīng)用，但整體上應(yīng)用時(shí)間較短，在我國單位間的實(shí)踐才剛起步，并未對(duì)其制定出一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)機(jī)制，各地方財(cái)政部門一般在借鑒事前績效評(píng)估思路、要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，按照其需求來進(jìn)行事前績效評(píng)估工作。一般單位常用的事前績效評(píng)估模式主要有三種：

第一，只進(jìn)行績效目標(biāo)管理和項(xiàng)目可行性判定。這一模式下，預(yù)算部門在參考預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、設(shè)定的績效目標(biāo)以及預(yù)期效益等的基礎(chǔ)上，制定事前績效評(píng)估問題評(píng)分表，設(shè)定明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對(duì)所有的項(xiàng)目進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)，并依據(jù)可行性進(jìn)行排序，剔除那些可行性不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目。在此過程中，事前績效評(píng)估并未和單位的預(yù)算管理相聯(lián)動(dòng)，所以項(xiàng)目的可行性判定不會(huì)影響到項(xiàng)目的預(yù)算編制。

第二，將績效目標(biāo)管理、項(xiàng)目可行性判定和預(yù)算管理相結(jié)合。此模式和第一類模式相似，只是在第一種模式的基礎(chǔ)上，將項(xiàng)目可行性判定的結(jié)果納入單位預(yù)算編制的考量數(shù)據(jù)中，在評(píng)定了項(xiàng)目的可行性后，需結(jié)合預(yù)算匹配原則等對(duì)可以立項(xiàng)的項(xiàng)目進(jìn)行合理的績效目標(biāo)調(diào)整，進(jìn)而得到最終的評(píng)估結(jié)果。

第三，在確定預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行績效目標(biāo)管理。這一模式下的事前績效評(píng)估只是對(duì)項(xiàng)目預(yù)算和相應(yīng)目標(biāo)進(jìn)行匹配性分析、跟蹤監(jiān)督以及事后評(píng)價(jià)，除了根據(jù)需求和分析結(jié)果對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整外，不涉及項(xiàng)目可行性分析和預(yù)算調(diào)整。

三、事前績效評(píng)估案例

以某縣基層醫(yī)療衛(wèi)生所為例，該衛(wèi)生所修建時(shí)間較早，原有占地面積3750平方米，其中用于醫(yī)療衛(wèi)生業(yè)務(wù)開展的范圍僅有1959平方米，自修建以來，雖然有過幾次中小規(guī)模的修繕活動(dòng)，但整體而言，衛(wèi)生所醫(yī)療條件有限，業(yè)務(wù)活動(dòng)空間不足，可容納醫(yī)患空間較小，醫(yī)療設(shè)備等固定資產(chǎn)的采購也較為受限，衛(wèi)生所的醫(yī)療服務(wù)水平難提升，不能滿足當(dāng)前日益攀升的居民醫(yī)療需求?；诖藛栴}，提出衛(wèi)生院建設(shè)項(xiàng)目，預(yù)估總投資為5200萬，其中建筑安裝費(fèi)4604.3萬，建筑工程其他費(fèi)212萬，預(yù)備費(fèi)385.2萬。為了判定該項(xiàng)目實(shí)施的必要性、分析該項(xiàng)目的可行性以及制定項(xiàng)目績效目標(biāo)，開展預(yù)算事前績效評(píng)估，具體內(nèi)容流程如下：

（一）評(píng)估思路

針對(duì)該衛(wèi)生所的預(yù)算事前績效評(píng)估思路，主要從以下幾點(diǎn)進(jìn)行分析：第一，分析項(xiàng)目實(shí)施的必要性。評(píng)估人員需要結(jié)合衛(wèi)生所現(xiàn)有的業(yè)務(wù)收支情況、人員結(jié)構(gòu)以及公共衛(wèi)生服務(wù)提供狀況和現(xiàn)有醫(yī)療設(shè)施數(shù)據(jù)等來對(duì)充分掌握衛(wèi)生所的實(shí)際需求和理論需求。第二，分析項(xiàng)目的需求度。以調(diào)查問卷等形式來了解居民對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求，結(jié)合近年來衛(wèi)生所服務(wù)對(duì)象等來了解居民對(duì)衛(wèi)生所現(xiàn)有醫(yī)療設(shè)備的需求情況以及醫(yī)護(hù)人員對(duì)醫(yī)療硬件更換的需求，以此作為分析該建設(shè)項(xiàng)目的依據(jù)。第三，分析項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模，適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。按照縣級(jí)衛(wèi)生所建立標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合衛(wèi)生所醫(yī)護(hù)人員所提出的需求、居民醫(yī)療需求等信息，和項(xiàng)目預(yù)估建設(shè)方案進(jìn)行比對(duì)，對(duì)建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的建議進(jìn)行優(yōu)化。第四，編制績效目標(biāo)。以“投入-產(chǎn)出-結(jié)果-影響力”為依據(jù)，結(jié)合項(xiàng)目成本、進(jìn)度、質(zhì)量以及風(fēng)險(xiǎn)四方面管理，對(duì)項(xiàng)目制定相應(yīng)的績效目標(biāo)，作為項(xiàng)目開展的指導(dǎo)依據(jù)和后期完工后的考核依據(jù)。第五，分析項(xiàng)目建完后的實(shí)際運(yùn)營情況。依據(jù)當(dāng)前衛(wèi)生所現(xiàn)有的人員情況、業(yè)務(wù)情況、建設(shè)規(guī)模等來對(duì)項(xiàng)目建設(shè)后衛(wèi)生所的運(yùn)營情況進(jìn)行預(yù)估，分析預(yù)期人員結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況、業(yè)務(wù)收支以及該縣財(cái)政負(fù)擔(dān)等情況。

（二）評(píng)估結(jié)論

首先，從項(xiàng)目實(shí)施必要性來看，該縣現(xiàn)有的衛(wèi)生所是縣里居民主要就醫(yī)的場所，醫(yī)療需求度較高，而該衛(wèi)生所卻由于建設(shè)時(shí)間較長，地域性限制較強(qiáng)，醫(yī)療衛(wèi)生條件不高，就醫(yī)環(huán)境、醫(yī)療服務(wù)水平、醫(yī)療設(shè)施磨損度等都不及居民預(yù)期，不利于居民就醫(yī)，擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模、更換更為先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備等的需求迫在眉睫，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施具備高度必要性。其次，從建設(shè)規(guī)模評(píng)估來看，衛(wèi)生所最終建設(shè)規(guī)模為：減少醫(yī)院床位，從原本的67張減到43張，同時(shí)合并部分功能型科室，調(diào)整護(hù)理科室，優(yōu)化整體業(yè)務(wù)布局。建筑面積也從原本的7760平方米縮減到7045平方米。再次，從醫(yī)療相關(guān)設(shè)備購置數(shù)據(jù)來看，原計(jì)劃需要投入662萬元采購80套醫(yī)療設(shè)備，在經(jīng)過價(jià)格協(xié)商，投入資金縮減到319.85萬元，調(diào)整率為51.68%。最后，從項(xiàng)目整體預(yù)算和該縣財(cái)政負(fù)擔(dān)來看，經(jīng)過多方縮減，原定5862萬的預(yù)算投入，縮減到4464.98萬，調(diào)整率為23.83%。而在結(jié)合衛(wèi)生所建設(shè)后的預(yù)期收支估算后，財(cái)政補(bǔ)貼為467.74萬元。

從上述情況可以看到，該建設(shè)項(xiàng)目事前績效評(píng)估模式采用了將績效目標(biāo)管理、項(xiàng)目可行性判定和預(yù)算管理相結(jié)合的模式，通過對(duì)衛(wèi)生所醫(yī)療需求的分析，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投入資金預(yù)算等進(jìn)行了反推，對(duì)項(xiàng)目預(yù)計(jì)方案的預(yù)算、建設(shè)規(guī)模等內(nèi)容進(jìn)行了評(píng)估，并提出了優(yōu)化建議，大大減少了由于信息不對(duì)稱等因素而帶來的預(yù)算增加問題，比如該衛(wèi)生所在醫(yī)療設(shè)備采購中，原定預(yù)算為六百多萬，但實(shí)際經(jīng)過各方溝通，只用320萬左右就可以解決，投入資金規(guī)模縮減一半有余，大大提高了資金的利用率，也規(guī)避了采購中常存在的違規(guī)操作和腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高事前績效評(píng)估的策略

影響項(xiàng)目預(yù)算事前績效評(píng)估的因素主要有政策制度、評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用以及事前績效評(píng)估人員的綜合素質(zhì)等。首先，政府部門還應(yīng)結(jié)合當(dāng)前事前績效評(píng)估應(yīng)用情況，對(duì)相關(guān)制度、規(guī)章等進(jìn)行進(jìn)一步完善。比如建立審理委員會(huì)來健全委托鑒證項(xiàng)目復(fù)核審理制度；實(shí)施“三級(jí)復(fù)核審理”來提高項(xiàng)目評(píng)審的客觀性和合理性。其次，各單位應(yīng)加深對(duì)事前績效評(píng)估思路、要點(diǎn)的理解，科學(xué)運(yùn)用事前績效評(píng)估方法，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，決定是否立項(xiàng)或?qū)?xiàng)目規(guī)模、預(yù)算等情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，更加滿足績效性要求。最后，單位還需加大人才管理力度，除了引入第三方專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)外，還需及時(shí)招募專業(yè)能力過硬的事前績效評(píng)估人員，打造一支專屬的事前績效評(píng)估團(tuán)隊(duì)，對(duì)單位項(xiàng)目預(yù)算管理提供良好的服務(wù)，協(xié)助單位在提高社會(huì)效益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)資金的高效利用。

四、結(jié)束語

事前績效評(píng)估的應(yīng)用對(duì)公共資源利用率、預(yù)算資金的使用率等的提升有著重要的意義，雖然現(xiàn)階段事前績效評(píng)估在我國應(yīng)用的時(shí)間還較短，但各單位都需加大對(duì)事前績效評(píng)估的重視，深度解析和掌握事前績效評(píng)估的思路、方法和要點(diǎn)，選擇資質(zhì)較好的第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)，在結(jié)合項(xiàng)目類型、規(guī)模等的基礎(chǔ)上，合理開展預(yù)算事前績效評(píng)估工作，促進(jìn)單位持續(xù)發(fā)展。