隱性債務風險的化解與防控

吳敬晗

（河北金融學院，河北 保定 071051）

一、緒論

1994年我國進行了分稅制改革，對中央與地方政府的財政收入分配進行了調整，地方政府財權減少，而事權開始向地方政府下放。地方政府承擔地區(qū)發(fā)展重任，覆蓋范圍涉及方方面面，地方政府財政支出壓力較大，從而導致通過舉借債務等方式融通資金，產生了大量通過隱性方式舉借的債務。一方面，在1994年舊《預算法》的框架下，地方政府融資平臺開始組建、發(fā)展，通過地方融資平臺舉借債務規(guī)模持續(xù)增加，由于存在違規(guī)擔保問題，導致表面無支出責任實際需地方政府承擔的債務規(guī)模不斷增加，另一方面，隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展和金融環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，出現(xiàn)了以PPP項目等多種新型方式變相融資、違規(guī)舉債的行為，隱性債務不斷累積。

我國地方政府隱性債務主要包括以下幾類：以承諾函或資產抵押等提供違規(guī)擔保、政府投資項目中的預算外融資且納入政府預算支出的部分、政府違背商業(yè)原則而給出最低收益或回購承諾。地方政府債務水平與公共服務提升和社會民生改善關系密切，甚至進一步影響地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展穩(wěn)定。防范化解重大風險作為三大攻堅戰(zhàn)之首，對地方政府隱性債務風險進行有效化解與防控，正當其時。

二、地方政府隱性債務成因

地方政府隱性債務的產生過程主要經(jīng)歷了：90年代地方融資平臺數(shù)量增加和負債規(guī)模擴大帶來的債務風險問題，2010年開始，相關部門加強了對融資平臺的管理，是地方政府債務管控的開端。隨后，在2014年允許地方政府發(fā)行債券，并納入預算管理。明確一般債券與專項債券，發(fā)行置換債券進行債務置換，緩解償債壓力。為防范地方政府債務風險，國務院在2016年發(fā)布88號文對地方政府債務不再承擔兜底責任。與此同時，防范隱性債務風險相關工作逐步展開，并逐步轉變?yōu)榈胤秸畟鶆毡O(jiān)管重點，遏制地方政府隱性債務增量態(tài)度堅決。地方政府隱性債務的產生及不斷累積，背后的原因主要有財政體制因素、內驅動力因素、外部金融環(huán)境因素。

（一）財政體制因素

1994年的分稅制改革重新調整了中央與地方的財權和事權，導致地方政府支出負擔較重，但由于融資渠道有限，在“入不敷出”的背景下，地方政府不得不大量舉借債務，地方融資平臺在其中扮演了重要角色，隱性債務風險隨之增加。預算軟約束的情況存在導致對變相舉債缺乏約束力。預算軟約束體現(xiàn)在兩個方面，一方面是地方政府債務預算編制缺失，預算約束不完整，另一方面是中央政府對地方的約束方面，部分地方政府支出責任沒有納入監(jiān)管。導致大量的“表外”債務產生，形成隱性債務，造成財政風險。地方政府的考核中包括經(jīng)濟增長的絕對量和經(jīng)濟增長率，一些地方政府或官員持有不正確的政績觀、發(fā)展觀，通過大規(guī)模的舉借債務，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，獲得職位晉升的砝碼，一些項目實施主體責任不落實，違法違規(guī)融資行為問責不到位，進一步對隱性債務規(guī)模的積累推波助瀾。

（二）內驅動力因素

地方政府公共服務涉及市政建設、交通道路等各方面，隨著全國范圍內城鎮(zhèn)化建設進程加速，基礎設施建設需求越來越大。工程所需投資規(guī)模大、周期長，財政支出壓力巨大，同時沒能充分利用社會資本，地方政府只好舉債融資，這一方面可增加資金來源，但另一方面存在違規(guī)舉借債務行為，導致了隱性債務的產生。各地區(qū)間愈發(fā)激烈的競爭與政府投資短期見效快使得地方政府有強烈意愿擴大財政缺口。來自內部的動力驅使導致惡性循環(huán)，損害地方政府債務的可持續(xù)性。

（三）外部金融環(huán)境

地方政府在拓展融資渠道方面，能夠以土地資源和特許經(jīng)營權等進行抵押融資，對監(jiān)管造成困難。金融機構在與地方政府合作中，對于地方政府部門的信用缺乏理性評估，不能充分估計風險。并且受利潤驅使，銀行等金融機構有動力為地方基礎設施建設等提供融資。此外，受金融創(chuàng)新環(huán)境和金融機構影響，通過金融創(chuàng)新工具進行融資的現(xiàn)象越來越多，PPP、資產證券化、政府購買服務等創(chuàng)新方式，通過表外資金緩解財政壓力，易產生變相舉借債務。

三、地方政府隱性債務風險的化解與防控

地方政府隱性債務風險主要為增量風險、存量風險和管理風險，在當前防范化解重大風險的背景下，對地方政府債務的監(jiān)管大大加強，隱性債務增量大大減少，存在的風險主要為存量風險和管理風險。融資平臺轉型緩慢，在地方基礎設施建設方面依然承擔重要角色，另外還有一些PPP、產業(yè)基金等項目，隱性債務增量風險仍存在；地方政府隱性債務正在有序化解過程中，從相關資料可以看到，目前隱性債務存量占政府債務的比重有所增加，存量風險進一步上升；隨著地方政府獲得發(fā)債權限，地方政府債務顯性化水平不斷上升，但目前仍存在多層次預算軟約束的問題，中央與地方，地方與融資平臺邊界劃分不清，隱性債務風險化解與防控難度較大。地方政府隱性債務風險債務規(guī)模較高，處置難度大，且具有較大的流動性風險，易傳導形成財政風險和金融風險。這會進一步加重政府財政負擔，造成財政風險；不利于金融平穩(wěn)運行，增加金融風險；影響經(jīng)濟運行效率，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。

（一）地方政府隱性債務化解防控總體原則

在有效防控化解地方政府隱性債務風險過程中，應從宏觀上清醒認識到這是一個系統(tǒng)工程，應注重把握總體原則。正確看待債務規(guī)模與地方經(jīng)濟發(fā)展的辯證關系，國內外相關研究表明，適度舉債有利于促進地方經(jīng)濟發(fā)展，但當超過一定閾值時，反而會拖累地方經(jīng)濟，應切實轉變固化的短視思維，摒棄以債務促增長的急功近利的理念，既要穩(wěn)增長，又要防風險，防風險就是穩(wěn)增長。正確協(xié)調債務風險化解與城鎮(zhèn)化的關系，城鎮(zhèn)化的加速使得政府不斷加大對市政建設、交通運輸?shù)鹊耐度?，財政支出面臨巨大壓力，導致了舉債規(guī)模的增加。然而，城鎮(zhèn)化為我國發(fā)展進程提供強大動能，蘊含巨大內需潛力，防范化解債務風險，決不能因噎廢食一刀切，應充分認識城鎮(zhèn)化的重要性，不能因化解債務風險阻礙城鎮(zhèn)化進程，減少對城鎮(zhèn)化建設的影響。統(tǒng)籌債務風險防控與地區(qū)差異間的關系，不同地區(qū)具有不同的現(xiàn)實情況，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平存在巨大差異，總體上，我國東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化率較高，承債能力強，財政壓力小，中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化率普遍較低，承債能力弱，財政壓力小，同時發(fā)展需求急迫。在面對不同地區(qū)的風險化解與防控中，應適度控制落后地區(qū)盲目舉債，降低風險，同時也要適度給予一定的浮動寬松，讓中西部地區(qū)能夠追趕發(fā)展，也要加大轉移支付力度，注重平衡地區(qū)公平發(fā)展。

（二）地方政府隱性債務的化解

債務風險的高低，不僅取決于債務規(guī)模，更重要的是未來償還能力的大小。隱性債務化解總體思路是短期內控制隱性債務增量，實現(xiàn)動態(tài)平衡，中長期增強融資平臺造血能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

對于增量隱性債務，一是治“根本”。打消兩種幻覺，通過塑造理性的發(fā)展觀、舉債觀，在源頭上控制隱性債務增量。二是修“明渠”。加大專項債發(fā)行力度，建立正向激勵機制，通過做好專項債發(fā)行及項目配套融資，以“開前門”的方式有堵有疏，堵疏結合。三是堵“暗道”。落實地方政府債務限額和預算管理制度，健全風險預警機制，引入市場力量，優(yōu)化定價原則，通過市場合力提供強大約束力。對于存量隱性債務的化解，要堅持實事求是，因地制宜，總體思路分為三類：一是積極研究政策，爭取債務入庫化解，協(xié)調政策資金。二是開辟融資渠道，推進債務重組，合理制定還款時間表，分期支付，緩解壓力。三是統(tǒng)籌項目工程建設，按照輕重緩急順序合理核減投資規(guī)模，高效率高質量使用建設資金。

（三）地方政府隱性債務風險防控

1．完善地方債務預算管理，將一般債務和專項債務統(tǒng)籌管理，推進余額管理體制，優(yōu)化轉移支付，科學明確劃分財權與事權，統(tǒng)籌重大項目，兼顧重點地區(qū)。

2．推動地方政府融資平臺轉型，積極整合融資平臺，通過資產重組等增強其“造血”能力；完善地方政府債券發(fā)行管理，嚴格審查債券發(fā)行方案，提高資金使用效率；規(guī)范推進PPP項目，在項目審批中謹慎考察項目盈利情況，在推進市場化改革中，明晰投資責任。

3．建立地方政府隱性債務風險預警機制，明確功能與原則，匯集債務信息進行合理分類，按照信用風險與流動性風險，選取債務率、償債率等科學指標，按照實用性、完整性、科學性原則進行構建，按照設定測算風險，不斷在反饋與再評價過程中調整優(yōu)化預警機制。

4．加強對隱性債務風險的管理，細化債務風險應急處置細則，及時關注與跟蹤隱性債務資金余額，實行常態(tài)化監(jiān)督，健全償債準備金制度。同時，可以借助市場的力量加強約束和監(jiān)督，加大地方政府舉債約束，對不滿足約束條件的項目融資絕不允許進入金融市場；加強地方政府債務信息透明度，使各部門更加有效地協(xié)同配合，更好地發(fā)揮社會監(jiān)督的力量，防止地方政府隱性債務風險的蔓延。