行政事業(yè)單位預算內(nèi)部控制的創(chuàng)新

何葉

（海南省安寧醫(yī)院，海南 ?？?570206）

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制比企業(yè)的內(nèi)部控制更為重要，因為行政事業(yè)內(nèi)部權力結構更為單一，且沒有經(jīng)濟效益產(chǎn)生，如果缺乏內(nèi)部控制，可能會長期依賴財政資金低效運行而不能夠及時發(fā)現(xiàn)問題。盡管《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已經(jīng)運行達8年之久，各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設工作都在有序推進，并且取得了一定的成效。但是由于受到行政權力思維的主導，各單位的內(nèi)部控制還有相當長的一段改革之路要走。預算管理作為行政事業(yè)單位的硬約束，既要遵守《預算法》，又要按照《規(guī)范》的要求執(zhí)行，這就要求建立強力的硬性約束機制，確保財政資金高效使用。

一、行政事業(yè)單位預算內(nèi)部控制創(chuàng)新的必要性

（一）行政事業(yè)單位比企業(yè)更需要內(nèi)部控制

根據(jù)COSO最新《風險管理框架-戰(zhàn)略與業(yè)績的整合》，風險和機會被等同視之，在此背景下內(nèi)部控制的地位進一步提高，從過去的會計控制向全面控制轉(zhuǎn)變。相比于企業(yè)，行政事業(yè)單位預算更需要強大的內(nèi)部控制體系來應對可能發(fā)生的各類風險，減小政府的財政資金壓力，將單位的結構治理、內(nèi)部控制和風險管理相結合。我國行政事業(yè)單位除了依靠財政資金之外，還有工程項目和事業(yè)收入，一些單位還有自己的小金庫，總體來說，財務管理還不夠規(guī)范，受到單位內(nèi)部權力體系的制約較大，透明度較小。預算管理方面觀念陳舊、編制隨意、監(jiān)管不力，缺乏有效的硬約束，因此資金利用效率較低。要解決這一問題，必須要建立更為強力的內(nèi)部控制體系。

（二）緩解特殊時期行政事業(yè)單位的財政資金壓力

李克強總理不止一次指出，各級政府要過緊日子。在全球特殊時期，行政事業(yè)單位必須要積極地貫徹總理的指示，改變過去大手大腳的習慣，學會過“緊日子”，堅決杜絕浪費，提高財政支出的普惠性和公共性。正如總理所說，行政事業(yè)單位過緊日子是為了讓老百姓過好日子。過去我國行政事業(yè)單位財政管理存在的一個最嚴重弊端就是沒有把錢花在刀刃上，沒有將指出落實到緊要處，缺乏精打細算的思維。因此，為了提高財政政策效率，就要提質(zhì)增效，確保財政支出切實落實到剛性和必需的支出上，能夠產(chǎn)生最大的經(jīng)濟效益和提升全民的福祉，嚴防跑冒滴漏現(xiàn)象。要實現(xiàn)這一目標，必須要加強行政事業(yè)單位的預算內(nèi)部控制，減小財政支出的壓力。

（三）預算內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位體制改革的需要

當前，我國行政事業(yè)體制改革正在不斷深化中，一方面要繼續(xù)發(fā)揚新時代中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，鞏固現(xiàn)有政治制度，構建新時代行政事業(yè)單位的組織模式。另一方面要轉(zhuǎn)變行政事業(yè)單位的職能，提升鞏固服務的能力，建立以經(jīng)濟效益最大化為目標的管理體制。因此，就要以預算管理為起點，將全面預算和績效管理結合起來，通過財務制度的改革來推動行政事業(yè)單位體制改革。

二、當前行政事業(yè)單位預算管理內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和問題

（一）當前行政事業(yè)單位預算管理內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

我國行政事業(yè)單位預算管理內(nèi)部控制體系正在逐漸推進，并且取得了一定的成效。預算包括收入預算和支出預算，前者包括財政撥款、事業(yè)收入、上級補助、下級單位上繳、經(jīng)營收入、債務收入、投資收入、其他收入等預算收入，支出預算包括行政、事業(yè)、經(jīng)營、上繳上級單位、補助下級單位、投資、債務、其他等方面的支出。一般行政事業(yè)單位依賴財政撥款，典型如政府機構和各級公立院校等。預算報表在年底編制，送上級財部門審批，因此在年底時壓力較大，編制報表各行政部門的一把手往往有決定權，比如發(fā)生不可抗力等因素，需要調(diào)整時，由一把手和相關部門協(xié)調(diào)。盡管目前各個單位的預算編制日益規(guī)范化，內(nèi)容完整，項目科學，編制準確，職責分工也日益明確，決算管理不斷強化。但是從權力架構上來看，內(nèi)部控制缺乏制衡機制，還有很長的路需要走。

（二）當前行政事業(yè)單位預算管理內(nèi)部控制的問題

首先，單位沒有建立完善的預算內(nèi)部控制機構，一般都由領導辦公室承擔內(nèi)部控制管理的決策職能，對一把手缺乏監(jiān)督。各個科室都在行政機構的領導下執(zhí)行內(nèi)部控制，監(jiān)督人員既不獨立，也不明確，這導致內(nèi)部控制工作無法落實。眾所周知，內(nèi)部控制在行政事業(yè)被視為是“得罪人的差事”，如果不落實權責，沒有明確的監(jiān)督機制，那么最后內(nèi)部控制就會淪于形式。和企業(yè)相比，行政事業(yè)單位依靠審批授權的方式，內(nèi)部控制部門和執(zhí)行機構平級，工作開展受到的束縛較大。其次，由于行政事業(yè)編制有限，政府還在進一步壓縮財政供養(yǎng)人員，很難設置新的編制崗位，而傳統(tǒng)行政人員承擔內(nèi)部控制的工作則往往投鼠忌器，羈絆于各種人事關系，不能真正起到監(jiān)督作用。比如一些高校由教師兼任內(nèi)部控制工作，導致專業(yè)性較差，加之沒有將績效考核與關鍵崗位責任制相結合，導致內(nèi)部控制缺乏激勵機制，過于依賴行政命令進行控制。從項目申報、預算編制審批、預算執(zhí)行、預算調(diào)整到?jīng)Q算管理和績效評價等各個環(huán)節(jié)都不能得到有效控制。加之當前很多行政事業(yè)單位的財務信息不透明，信息化基礎薄弱，給內(nèi)部控制也帶來了較大的問題。第三，在預算業(yè)務上編制隨意性大，單位人員沒有廣泛參與進來，預算質(zhì)量低下。項目申報和審批的流程更為簡單，論證不充分，沒有經(jīng)過內(nèi)部控制流程的處理。由于各個部門和科室之間的溝通不及時，內(nèi)部控制的協(xié)調(diào)性較差。在預算執(zhí)行上，缺乏有效的法律約束，因此很多預算執(zhí)行流于形式。決算審批流程也較為簡單，準確性、完整性、全面性都有待提高。最后，行政事業(yè)單位和經(jīng)營性企業(yè)不同，因為缺乏生產(chǎn)經(jīng)營性活動，因此風險評估意識較為薄弱。所以往往在預算編制過程中缺乏信息公開意識，工作效率較低，因此很難控制巨大的浪費風險。沒有企業(yè)的經(jīng)營壓力，人員上升通道受到新政審批和人事關系的限制，缺乏有效的激勵機制，這些事業(yè)單位根深蒂固存在的問題都會導致內(nèi)部控制流于形式，財務預算往往一支筆審批，導致與實際需求不符，沒有將資金用于最要緊的地方，浪費和務必現(xiàn)象較為嚴重。

三、行政事業(yè)單位預算內(nèi)部控制體系構建的創(chuàng)新路徑

（一）建立完善的內(nèi)部控制機構

明確行政事業(yè)單位預算內(nèi)部控制體系的職能目標，完善單位預算的組織架構和治理體系，嚴格制約一把手的權力。明確崗位權責，將責任落實到每個人，在此基礎上構建內(nèi)部控制組織機構，建立內(nèi)部控制領導小組，由單位領導和各科室分支領導擔任。領導小組下設專業(yè)辦公室，管理各個內(nèi)控執(zhí)行機構，為了避免內(nèi)部人控制現(xiàn)象，由上級派駐的紀委干部負責監(jiān)督檢查，確保內(nèi)部控制執(zhí)行有力。對于行政事業(yè)單位來說，最為重要的一點就是通過治理機構的完善來提升內(nèi)部控制機構的獨立性，一方面要通過權力架構和工作流程的挑戰(zhàn)來限制領導的權力，另一方面確保內(nèi)部控制機構不受制于其他各個部門。內(nèi)控部門不能被財務負責人的領導，也不受到單位內(nèi)部權力部門的限制，有獨立的運行體系。針對我國事業(yè)單位的特有體制和當前基層黨建工作的開展，建議讓黨政機關承擔這一職能，讓黨組織更好的發(fā)揮實際工作的作用。這樣既能夠利用黨組織的權威監(jiān)督行政部門，又能夠發(fā)揮黨建工作的實效性，將黨建工作和預算管理結合起來，滿足了內(nèi)部控制機構的獨立性和權威性要求。

（二）以黨員干部為骨干構建內(nèi)部控制環(huán)境

要構建內(nèi)部控制的良好環(huán)境，就要讓全體職工都參與到內(nèi)部控制工作當中，這樣一方面可以彌補專業(yè)內(nèi)部控制人員的不足，另一方面可以在單位內(nèi)建立內(nèi)部控制的意識，還可以幫助各個部門之間協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的工作。要以黨員干部為骨干力量，以黨委為核心領導的各級黨組織部門要承擔起內(nèi)部控制的實際業(yè)務工作，改變過去單一以宣傳、學習和教育為主的工作形態(tài)，切實利用自身的權威性做好內(nèi)部控制工作，將內(nèi)部控制工作和行政工作相分離。如，組織黨員干部進預算管理內(nèi)部控制的專業(yè)工作培訓，選拔優(yōu)秀的財務專業(yè)黨員進入到內(nèi)部控制系統(tǒng)當中，提升內(nèi)部控制的專業(yè)性。同時黨組織機構還可以和紀委等機構展開充分的合作，成立監(jiān)督檢查和評價機構，確保內(nèi)部控制能夠在充分的監(jiān)督下有力執(zhí)行，這樣內(nèi)部控制環(huán)境將會大大改善。

（三）健全預算管理內(nèi)部控制制度

確立內(nèi)部控制的原則、目標、流程、內(nèi)容，明確規(guī)定審批流程、權限和程序等，確保個人在授權范圍內(nèi)執(zhí)行權力。建立全員參與、全過程控制的全面預算管理體系，重點管控單位資金走向，嚴格按照內(nèi)控手冊進行作業(yè)。將預算管理和業(yè)務過程結合起來，滲透到業(yè)務實施的每個環(huán)節(jié)，這樣就能夠有力避免業(yè)務過程中的務必現(xiàn)象。行政單位可以用二維碼的方式即使上傳業(yè)務，錄入后臺全面預算管理系統(tǒng)，避免資產(chǎn)浪費。比如在設備維修上，每次維修都要上傳相關憑證，方便內(nèi)控人員檢查。在預算外資金上繳財政賬戶的過程中，也要建立專項管理制度和監(jiān)督機制，防治舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。從項目申報到績效評價都要建立完善的監(jiān)管制度，落實監(jiān)督檢查工作，通過預算管理內(nèi)部控制優(yōu)化設計和考核機制的完善強化內(nèi)控執(zhí)行。

（四）推動事業(yè)單位治理模式的創(chuàng)新

和企業(yè)相比，由于缺乏盈利機制和現(xiàn)代企業(yè)治理結構，事業(yè)單位更容易發(fā)生舞弊和腐敗等現(xiàn)象，要完善集體決策制度，重大預算管理問題采用委員會投票制，并且在黨委的監(jiān)督下才可以執(zhí)行。同時在事業(yè)單位內(nèi)部建立權力制衡機制，將黨員干部、廣大群眾都納入權力監(jiān)督體系當中，為了提升內(nèi)部控制的執(zhí)行力，確保信息公開透明，事業(yè)單位的預算管理應該依托信息化技術，全面引入預算管理和執(zhí)行系統(tǒng)，并且通過財務共享中心等模式，實現(xiàn)信息透明，黨員干部根據(jù)權限可以調(diào)用各類預算和決算信息，廣大職工也可以根據(jù)實際情況在云平臺上查閱相關信息，這就建立了全員參與的治理模式。