任文琴 李珍剛

(廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 廣西 南寧 530006)

2020 年初以來，“新冠肺炎”疫情所引發(fā)的公共危機(jī)不可小覷。各地嚴(yán)格按照中央政府的部署精準(zhǔn)落實(shí)疫情防控工作，努力將此次危機(jī)帶來的負(fù)面影響降到最小，取得了顯著成效。在公共危機(jī)應(yīng)急處理過程中，堅(jiān)持跨地區(qū)數(shù)據(jù)互通共享，是落實(shí)相關(guān)責(zé)任、確保危機(jī)防控措施到位的基礎(chǔ)。在這方面，我們積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也存在著一些薄弱環(huán)節(jié)。因此，研究公共危機(jī)事件應(yīng)急管理過程中如何實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享，對危機(jī)管控具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文擬以“新冠肺炎”疫情為研究背景，借鑒整體性治理思想，對公共危機(jī)事件應(yīng)急管理中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享問題進(jìn)行探討。

一、數(shù)據(jù)共享問題的研究

進(jìn)入新世紀(jì)以來，數(shù)據(jù)資源的戰(zhàn)略屬性已經(jīng)得到各國的認(rèn)可?；ヂ?lián)網(wǎng)、云計算、AI 等技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用進(jìn)一步推動了各類數(shù)據(jù)的交叉融合，為國家治理現(xiàn)代化提供了新的思路。當(dāng)下，效率和科學(xué)是政府行政的關(guān)鍵詞。快速發(fā)展的電子政務(wù)加速了政府部門對掌握的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行開放共享處理的進(jìn)程，這有助于政府應(yīng)對公共事務(wù)復(fù)雜化和公共危機(jī)偶發(fā)性的挑戰(zhàn)。為滿足國家整體性治理對數(shù)據(jù)共享的要求，我國將大數(shù)據(jù)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，國務(wù)院2015 年頒發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中肯定了數(shù)據(jù)共享在政府治理能力提升中的基礎(chǔ)性地位和作用[1]；同時，數(shù)字鄉(xiāng)村、政務(wù)一體化平臺、智慧城市等的設(shè)想、構(gòu)建與實(shí)施，成為國家實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理進(jìn)行的初步探索。然而，2020 年初以來公共危機(jī)事件“新冠肺炎”疫情的突發(fā)，再次對我國公共危機(jī)應(yīng)急管理能力帶來了挑戰(zhàn)。在政府危機(jī)應(yīng)急管理調(diào)度過程中，跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享成為實(shí)現(xiàn)危機(jī)整體性應(yīng)急處理中的關(guān)鍵要素，并在推進(jìn)各層級各地區(qū)危機(jī)防控的過程中增添了國家數(shù)字化發(fā)展應(yīng)急處理的緊迫性。

數(shù)據(jù)共享是提高行政效率的基礎(chǔ)。圍繞數(shù)據(jù)共享問題，國內(nèi)外學(xué)界已有大量的研究，不僅形成了豐富的理論成果，實(shí)踐中也取得了不同程度的突破。然而，數(shù)據(jù)共享問題放置于政府的運(yùn)作中，就不再只是簡單的信息技術(shù)問題，而是需要綜合考慮公共管理領(lǐng)域以及與其他學(xué)科領(lǐng)域的結(jié)合，盡可能地借鑒多學(xué)科的理論和研究方法，推動數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)治理智能化?？偨Y(jié)專家學(xué)者對數(shù)據(jù)共享的研究，可以將其歸納為以下幾個主要觀點(diǎn)。其一是從信息技術(shù)與公共管理學(xué)科交叉層面分析數(shù)據(jù)共享的可能。簡·芳汀從制度視角分析信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用對制度和組織的反作用問題，這開辟了公共管理領(lǐng)域研究的新方向[2]。有學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推導(dǎo)，將現(xiàn)代區(qū)塊鏈技術(shù)與公共管理領(lǐng)域的跨部門協(xié)作理論融合，提出多層級的數(shù)據(jù)共享框架、模式，探索數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)路徑[3]。還有學(xué)者基于對元數(shù)據(jù)的對象分析，旨在構(gòu)建具有三層服務(wù)架構(gòu)的跨部門政府信息共享協(xié)商系統(tǒng)，提高政府信息共享的程度和范圍[4]。其二是從法學(xué)層面探究政府信息共享的可能。政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)踐價值的重要性不言而喻，但在具體共享過程中依然面臨數(shù)據(jù)權(quán)屬問題、數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)化帶來的弊端、共享主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和數(shù)據(jù)泄露、風(fēng)險等法治壁壘[5]。政府?dāng)?shù)據(jù)共享立法的探索應(yīng)當(dāng)?shù)玫疥P(guān)注，《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》的頒布可提供借鑒依據(jù)，以管窺破解數(shù)據(jù)共享過程中法治問題的治理之策，尋求數(shù)據(jù)共享開放的法治路徑[6]。其三是圍繞數(shù)據(jù)本身引出政府?dāng)?shù)據(jù)共享中存在的影響因素、原因、安全問題等障礙因子。數(shù)據(jù)共享的影響因素是多樣的，有學(xué)者總結(jié)出制度環(huán)境、組織網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)和個人行為是四個主要的影響因素[7]。在原因方面，管理部門制度、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、資源技術(shù)等是不可回避的阻滯因子[8]。數(shù)據(jù)共享過程中的安全需求是數(shù)據(jù)開放共享的瓶頸，基于數(shù)據(jù)生命周期理論，數(shù)據(jù)流動過程中各階段均會產(chǎn)生數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)安全問題，綜合考慮、系統(tǒng)構(gòu)建數(shù)據(jù)安全防護(hù)措施是維護(hù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要手段[9][10]。

數(shù)據(jù)共享問題研究視角的多樣性，為推動數(shù)據(jù)資源在政府部門廣泛應(yīng)用打下了基礎(chǔ)。目前對數(shù)據(jù)共享的研究多集中于宏觀視角，側(cè)重于學(xué)科間的結(jié)合探討，但是基于公共管理領(lǐng)域結(jié)合理論基礎(chǔ)的分析相對較少。整體性治理關(guān)注的是公共管理視域下治理主體的多元性，其系統(tǒng)性的思維有助于打通數(shù)據(jù)共享壁壘，推動治理走向現(xiàn)代化。因此，處理“新冠肺炎”疫情所引發(fā)的公共危機(jī)，應(yīng)當(dāng)抓住大數(shù)據(jù)的時代發(fā)展背景并結(jié)合整體性治理的基本框架，探究公共危機(jī)事件應(yīng)急處理過程中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的構(gòu)建，以繼續(xù)推進(jìn)我國數(shù)據(jù)共享問題的研究。

二、整體性治理理論對跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的回應(yīng)

整體性治理(Holistic Governance)的出現(xiàn)，針對的主要是新公共管理難以解決的治理困境。新公共管理雖然在一定程度上為當(dāng)時的政府管理帶來了活力；然而在后期的發(fā)展中，新公共管理原先處于優(yōu)勢的治理措施，逐漸顯現(xiàn)出其劣勢的一面。分權(quán)化和競爭等的治理主張，要求政府在公共產(chǎn)品供給方面解除政府獨(dú)攬的局面，轉(zhuǎn)由非政府組織或私營部門提供等。如此不僅導(dǎo)致政府的專業(yè)化功能迅速下降，公共產(chǎn)品提供者的轉(zhuǎn)移，也使政府和準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)等之間開始出現(xiàn)“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”、項(xiàng)目沖突、政出多門等問題；更嚴(yán)重的是政府部門機(jī)構(gòu)化和分散化的趨勢凸顯，政府條塊分割的碎片化管理問題也逐漸惡化；此外，其他方面的重復(fù)問題也在不斷滋生[11][12]。如同?？怂乖谔岢稣w性治理理論之前的案例研究所表明的，社會問題的產(chǎn)生和嚴(yán)重分化正是政府職能部門之間缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)、過度分割的結(jié)果，使政策制定和執(zhí)行之間出現(xiàn)了斷層[13]。

新公共管理走向衰退的同時，人們開始重新審視公共行政的發(fā)展，并尋求克服新公共管理缺點(diǎn)的、適應(yīng)性的、新的治理范式。期間，佩里·?？怂购团羺s克·登力維為主要代表人物提出的整體性治理以其治理優(yōu)勢逐漸得到人們的關(guān)注。政府治理的重心逐漸向整體性政府治理過渡，用以解決過度分割的政府職能所帶來的目標(biāo)沖突或資源浪費(fèi)等問題。因此，整體性治理作為一種新的治理方式，它所針對的是新公共管理改革造成的碎片化和分散化的行政事務(wù)復(fù)雜化和行政效率低下的問題，其對立面是碎片化[14]。

關(guān)于什么是整體性治理，?？怂菇o出的解答是一種通過組織間的協(xié)調(diào)合作達(dá)成一致目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)預(yù)定政策的治理行動[15]。我國學(xué)者也對整體性治理作進(jìn)一步的解釋，認(rèn)為整體性治理是以滿足公眾需求為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)為治理手段，強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織間的溝通合作，以達(dá)成目標(biāo)的協(xié)同與整合，實(shí)現(xiàn)無縫隙服務(wù)的治理方式。整體性治理的核心思想在于“整合”，即在組織架構(gòu)之上的治理整合、功能整合和公私部門的整合[16]。其中，整合過程的關(guān)鍵因素是基于委托代理關(guān)系的信任，以誠實(shí)效率和有效性為主要內(nèi)容的責(zé)任感；整合的目的則是消除政策之間的矛盾，更高效地利用資源(尤其是稀缺資源)，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的利益問題以及盡可能地對民眾提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)善治[12]。當(dāng)然，整體性治理在克服官僚制理論和新公共管理理論弊端的同時，也可以看作是對“治理理念的重塑”“一定意識形態(tài)的折射”[17]，不僅能夠豐富政府治理的理論體系，也能在實(shí)踐中發(fā)揮一定的指導(dǎo)意義。

整體性治理能夠成為政府治理新的指導(dǎo)性理論，同時也是源于信息技術(shù)的支撐。信息技術(shù)的迭代發(fā)展是構(gòu)建虛擬政府、發(fā)展電子政務(wù)的技術(shù)基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)全面管控的前提。帕特里克·登力維通過實(shí)證研究認(rèn)為，信息系統(tǒng)是推動公共行政變革的重要因素，信息技術(shù)將是當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心[18]。換言之，信息技術(shù)的發(fā)展使整體性治理實(shí)踐成為可能。

信息技術(shù)發(fā)展到21 世紀(jì)，大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計算、AI 等是信息技術(shù)發(fā)展的前沿?，F(xiàn)代信息技術(shù)推廣的重要一步是數(shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)共享是匯聚數(shù)據(jù)、挖掘數(shù)據(jù)價值、實(shí)現(xiàn)治理智能化的有效途徑。將數(shù)據(jù)共享從技術(shù)層面遷移到國家治理層面，是當(dāng)下公共管理領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展的突破點(diǎn)。整體性治理需要數(shù)據(jù)共享打破官僚制下政府層級、部門、地區(qū)之間體制隔閡，也需要數(shù)據(jù)共享克服新公共管理造成的碎片化問題。當(dāng)下，為破除“新冠肺炎”疫情導(dǎo)致的公共危機(jī)，滿足數(shù)據(jù)共享在整體性政府中的應(yīng)用要求，以整體性治理理論為指導(dǎo)構(gòu)建跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，是堅(jiān)持危機(jī)整體性應(yīng)急管理的關(guān)鍵一環(huán)。

三、基于整體性治理關(guān)鍵變量的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制構(gòu)建

數(shù)據(jù)共享是減少數(shù)據(jù)重復(fù)收集、重復(fù)錄入、重復(fù)運(yùn)算的一種技術(shù)操作，國家治理現(xiàn)代化需要借助數(shù)據(jù)共享等信息技術(shù)手段的支持。因此，在借鑒前人研究的基礎(chǔ)上，可以從整體性治理理論的關(guān)鍵變量為切入口，構(gòu)建公共危機(jī)事件應(yīng)急管理中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，推動數(shù)據(jù)共享研究繼續(xù)向前發(fā)展。

(一)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制構(gòu)建中的顯性變量描述

1.數(shù)據(jù)共享主體之間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重建

整體性治理中的“整合”，區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制下以權(quán)威為紐帶在層級節(jié)制基礎(chǔ)上的整合，也有別于新公共管理當(dāng)中以提高公共部門效率為目標(biāo)的競爭性整合。整體性治理的“整合”基礎(chǔ)則是針對過去治理理念下的過度專業(yè)化、部門主義、競爭主義等的碎片化問題而來的。因此，整體性治理的“整合”，既包括政府內(nèi)部層級之間、職能部門之間、政府之間的整合，也應(yīng)當(dāng)包括政府和外界的整合，諸如私營部門、非政府組織和公民等之間的整合[13]。即在希克斯整體性治理思想基礎(chǔ)上提出的“網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)”，以相互制約的耦合方式來克服官僚制的行政命令手段和新公共管理的合同制或契約關(guān)系[17]，在融入信息技術(shù)的同時，更好落實(shí)公共服務(wù)。當(dāng)下疫情危機(jī)應(yīng)急管理過程中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享，在數(shù)據(jù)共享主體層面應(yīng)當(dāng)以整體性治理思想全盤考慮共享主體的角色定位，不僅要重點(diǎn)考慮政府的主體角色，還要考慮其他組織和公民個人的角色，重新構(gòu)想共享主體之間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重建問題。如圖1 所示是整體性治理架構(gòu)下數(shù)據(jù)共享主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重建過程，通過重建以落實(shí)各主體數(shù)據(jù)共享責(zé)任，共享各方持有的數(shù)據(jù)，共同完成危機(jī)應(yīng)急處理。

圖1 數(shù)據(jù)共享主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的重建

(1)府際關(guān)系范圍內(nèi)的整合

對政府這一治理主體進(jìn)行整合，厘清府際關(guān)系是實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的前提。府際關(guān)系通常是指政府之間的關(guān)系，我國的政府層級是嚴(yán)格按照金字塔式結(jié)構(gòu)組織形成的，主要包括中央與地方政府之間的關(guān)系，各級地方政府之間的關(guān)系以及政府內(nèi)部的職能部門之間的關(guān)系等[16]。當(dāng)然，政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并不是簡單的機(jī)構(gòu)改革，而是需要在分析各個職能部門功能價值的基礎(chǔ)上，從縱向和橫向兩個維度做深度梳理，縱向打通上下層級壁壘、橫向破除部門隔閡，以構(gòu)建運(yùn)行通暢的整體性政府，提升政府?dāng)?shù)據(jù)共享能力。

在實(shí)際的整體性政府構(gòu)建過程中，地方保護(hù)主義、地方政府之間的博弈等，往往使數(shù)據(jù)共享的政府網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)變得困難。這是因?yàn)檎簿哂心撤N“經(jīng)濟(jì)人”理性，數(shù)據(jù)共享時會有自利性傾向，導(dǎo)致政府縱橫間的溝通變少，合作的難度加大，難以發(fā)揮“集體協(xié)作的優(yōu)勢”。因此，創(chuàng)設(shè)一個高于行政層級的領(lǐng)導(dǎo)組織，有助于對數(shù)據(jù)共享的目標(biāo)作更明確的分析和判斷，同時還能在完成自身組織目標(biāo)的前提下，引導(dǎo)整體性政府資源共享、風(fēng)險共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行的協(xié)同性，克服政府當(dāng)下治理碎片化問題，形成共同應(yīng)對復(fù)雜外部環(huán)境的能力。

在我國，黨組織可以發(fā)揮有效的整合作用。將“黨支部建在連上”的光榮傳統(tǒng)一直持續(xù)到現(xiàn)代國家事業(yè)的建設(shè)，黨在各項(xiàng)工作中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，黨組織的存在滿足整體性治理中組織結(jié)構(gòu)的要求，可以作為調(diào)動各方共享主體進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的調(diào)度者。在具體實(shí)踐中，還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擴(kuò)大授權(quán)，調(diào)動中央部門和地方、上級和下級兩個積極性，實(shí)現(xiàn)權(quán)力、資源、數(shù)據(jù)信息的最優(yōu)化配置，按照整體性治理的原則逐漸消除數(shù)據(jù)共享壁壘。

(2)政府和非政府主體之間的整合

數(shù)據(jù)共享主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)重建的另一個重要部分，就是政府和非政府主體之間的整合，非政府主體主要包括民營部門、社會組織以及公民個體等。雖然政府是數(shù)據(jù)共享的主要治理主體之一，但是，公共管理是“公共”的管理，不應(yīng)當(dāng)只由單一主體實(shí)現(xiàn)，因此網(wǎng)絡(luò)狀的共享結(jié)構(gòu)應(yīng)該避免因治理主體的單一化導(dǎo)致利益不一致帶來的矛盾和沖突，應(yīng)當(dāng)重視民營部門、社會組織和公民在數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)的重要作用。

將民營部門納入到數(shù)據(jù)共享的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，有利于國家對經(jīng)濟(jì)、金融、市場等多方面的把控，用以穩(wěn)定國家各方面的發(fā)展。公共危機(jī)事件應(yīng)急管理中，民營部門共享的數(shù)據(jù)是國家調(diào)控商業(yè)市場、穩(wěn)定金融體系的判斷依據(jù)，在調(diào)整政策、穩(wěn)定民心方面發(fā)揮著突出作用。同樣，社會組織作為政府和民營部門之間的志愿者組織，以其非營利性、自治性和自愿性等特征在共享網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中貢獻(xiàn)獨(dú)有的數(shù)據(jù)信息資源。紅十字會作為我國發(fā)展規(guī)模較大的社會組織，在此次疫情危機(jī)防控的籌措防控物資、發(fā)放社會各界捐助等活動中扮演了重要角色。此外，應(yīng)當(dāng)注意的是國家是人民的國家，中國特色社會主義制度是人民選擇的制度，取之于民用之于民是國家發(fā)展的根本目的。因此在數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)，人民不可避免地應(yīng)當(dāng)成為共享主體。此次跨地區(qū)危機(jī)應(yīng)急防控，正是基于全國人民在個人數(shù)據(jù)共享方面的支持，才使得疫情危機(jī)得到及時控制。

數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的建議是對中央堅(jiān)持“全國一盤棋”戰(zhàn)略處理公共危機(jī)應(yīng)急管理實(shí)踐要求的回應(yīng)。將各方治理主體整合在網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)中，有助于通過大數(shù)據(jù)決策實(shí)現(xiàn)整體性治理，多主體數(shù)據(jù)共享有益于穩(wěn)定全國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，保證國家的正常運(yùn)行。

2.信息技術(shù)在跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享中的驅(qū)動作用

信息技術(shù)的更新迭代是整體性治理成為新的政府治理范式的技術(shù)基礎(chǔ)。信息技術(shù)的發(fā)展是不同治理主體由彼此疏遠(yuǎn)走向密切聯(lián)系的工具，也是整個國家治理走向網(wǎng)絡(luò)化的工具，對公共行政變革的推動作用也更加明顯。信息技術(shù)的發(fā)展是數(shù)據(jù)共享的前提，同時，數(shù)據(jù)共享也推動著信息技術(shù)的進(jìn)一步拓展應(yīng)用。

當(dāng)前，信息技術(shù)的使用，正在重建政府組織的架構(gòu)，通過數(shù)據(jù)信息的流通共享聯(lián)通各部門單位、各地區(qū)政府以及其他單位等，使政府層級和職能部門之間以及政府和外部主體等的關(guān)聯(lián)度和依賴性增強(qiáng)，利于解決政府行政過程中的碎片化問題，更好應(yīng)對政府執(zhí)政的內(nèi)外部環(huán)境變化。同時，信息技術(shù)也致力于使組織結(jié)構(gòu)走向扁平化，權(quán)力結(jié)構(gòu)不再是單向的自上而下，而是雙向流通、全方位流通，讓政府與市場、社會主體之間不再單純是管理與被管理的關(guān)系，而更多是合作的網(wǎng)絡(luò)型伙伴關(guān)系[13]。這樣，數(shù)據(jù)共享的部門壁壘、層級壁壘和區(qū)域壁壘的消除，將極大地提高政府的決策能力、決策水平以及政策的貫徹執(zhí)行能力等。

需要指出的是，信息技術(shù)在推動跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)疫情防控智能化、推動國家治理現(xiàn)代化的同時，也需要強(qiáng)化信息技術(shù)本身，以滿足國家治理需求。目前，互聯(lián)網(wǎng)，大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用性有了很大的提升，政府?dāng)?shù)據(jù)共享的技術(shù)障礙正在逐漸消除。數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)是實(shí)時、智能的共享，而非機(jī)械的、片段式的共享。這樣，一方面可通過建設(shè)數(shù)據(jù)共享交換平臺，用以聯(lián)結(jié)各地區(qū)、各部門的信息系統(tǒng)，作為開展信息共享、整合數(shù)據(jù)的信息化基礎(chǔ)設(shè)施；另一方面可加快建立大型的國家級數(shù)據(jù)庫，用以整合收集的數(shù)據(jù)，作為數(shù)據(jù)存儲的信息化基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是加快以公共危機(jī)為主題的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。

(二)跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制構(gòu)建中的隱性變量闡釋

構(gòu)建跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，單有顯性變量是不夠的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合隱性變量，構(gòu)建全方位的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。形容為隱性變量意在說明那些容易被人們忽視，卻具有紐帶作用的因素。整體性治理理論認(rèn)為，信任與責(zé)任感是整體性治理整合過程中最重要的功能性要素[13]。限度競爭、走向合作是政府治理的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，應(yīng)急管理中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享也應(yīng)當(dāng)按照整體性治理要求，構(gòu)建信任機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。

1.構(gòu)建跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享主體之間的信任機(jī)制

整體性治理意在通過解決碎片化的治理問題實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的合作治理。因此，構(gòu)建合作組織之間的信任關(guān)系，是保障整體性治理落實(shí)的關(guān)鍵性整合。通常意義上的信任是在未知他人選擇或行動的情況下對他人未來行動的認(rèn)可[19]。整體性治理的信任，主要是在需要整合的各個治理主體之間建立可以產(chǎn)生信任感和安全感的信任機(jī)制，來達(dá)成對公共治理意見的一致認(rèn)可。因此，整體性治理要求改變政府、民營部門、社會組織和公眾之間的聯(lián)系紐帶，重塑信任理念。希克斯還將信任機(jī)制解釋為一種委托代理關(guān)系，即委托人將自身利益委托與政府機(jī)構(gòu)或其他組織，以降低風(fēng)險實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

在跨界公共管理中，信任理念不僅是一種文化意識的一致性，還是一種政治形態(tài)上的統(tǒng)一性。政府作為主導(dǎo)者不僅應(yīng)與其他治理主體建立信任合作關(guān)系，還應(yīng)根據(jù)各治理主體在公共管理領(lǐng)域中的角色特征進(jìn)行職能安排[13]。就我國而言，這種整合是建立在我國傳統(tǒng)文化“大一統(tǒng)思想”以及對政府基于民主集中制的國家管理基礎(chǔ)上。因此，跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享過程中需要鞏固和維持共享主體之間的信任關(guān)系，從意識形態(tài)層面消除數(shù)據(jù)共享的思維壁壘。此次疫情防控過程中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享，在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下各方治理主體之間的信任聯(lián)結(jié)關(guān)系穩(wěn)固，積極參與疫情防控，為遏制疫情蔓延筑起了堅(jiān)實(shí)的防護(hù)網(wǎng)。

2.強(qiáng)化跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享過程中的責(zé)任機(jī)制

在信任機(jī)制外，責(zé)任意識在整體性治理下對數(shù)據(jù)共享也是非常重要的。整體性治理中的責(zé)任感被劃分為公共財政使用中的正規(guī)性(誠實(shí))、公共服務(wù)輸出過程中的效率以及公共干預(yù)結(jié)果的有效性[11]。整體性治理理論在指導(dǎo)數(shù)據(jù)共享機(jī)制構(gòu)建的過程中，責(zé)任意識可以看作數(shù)據(jù)共享過程中數(shù)據(jù)的直實(shí)性(正規(guī)性)、數(shù)據(jù)共享的及時性(效率)和大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的應(yīng)用程度(有效性)。在希克斯看來，對責(zé)任意識的維護(hù)應(yīng)當(dāng)從“法”的視角定位來尋求。綜合到跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享，就是要將數(shù)據(jù)共享的各種保障問題從法律范圍和法律層級對數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)和維護(hù)。值得注意的是，在整體性治理引導(dǎo)下，多元共享主體之間的責(zé)任邊界可能會逐漸變得模糊，成果共享的同時不免出現(xiàn)“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”的問題。因此，數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)既是一種權(quán)力，也是一種義務(wù)。應(yīng)當(dāng)針對共享內(nèi)容對組織目標(biāo)自上而下、由內(nèi)向外重新設(shè)定，建立新的責(zé)任機(jī)制和激勵機(jī)制，保障數(shù)據(jù)共享要求、滿足責(zé)任落實(shí)要求。在現(xiàn)下疫情危機(jī)應(yīng)急管理中，數(shù)據(jù)共享不只是一種自愿行為，更是各治理主體的一種責(zé)任行為。根據(jù)應(yīng)急管理現(xiàn)實(shí)需要，共享主體應(yīng)當(dāng)共享自身擁有的數(shù)據(jù)以支持公共危機(jī)的防控。

四、總結(jié)與討論

應(yīng)對公共危機(jī)，解決跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的問題不在朝夕之間，需結(jié)合國家發(fā)展的現(xiàn)狀以及危機(jī)處理對數(shù)據(jù)共享的要求，多層次、全方位考慮，在整體性治理框架下，從顯性變量和隱性變量兩個維度構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)急管理跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。目前，由于我國在應(yīng)對公共危機(jī)管理過程中信息化建設(shè)的地區(qū)差異以及組織壁壘的存在，整體性治理在指導(dǎo)公共危機(jī)應(yīng)急管理跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的同時，仍有許多問題需做進(jìn)一步思考。

一是公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的制度化問題。?？怂乖谔岢稣w性治理之時，便認(rèn)為“制度化”是整體性治理的關(guān)鍵，然而卻沒有對具體的制度化措施進(jìn)行描述，這就引發(fā)了學(xué)者對“制度化”的分析和解讀，以促使整體性治理理論更加完善和充實(shí)以指導(dǎo)實(shí)踐。有學(xué)者從科技、組織、人員三個基礎(chǔ)方面對“制度化”進(jìn)行了定位[12]，但是學(xué)界關(guān)于“制度化”的內(nèi)在機(jī)理還未形成一致的意見。這就需要結(jié)合我國的國情，論證中國場景下的“制度化”問題，具體到討論“公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的制度化”問題時，應(yīng)當(dāng)是在推進(jìn)整體性治理理論本土化的過程中以典型公共危機(jī)事件應(yīng)急管理的具體實(shí)踐為基礎(chǔ)，結(jié)合各地設(shè)立的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局以及不同規(guī)模和專題的數(shù)據(jù)共享云平臺等，以管窺“公共危機(jī)應(yīng)急管理中數(shù)據(jù)共享制度化”的內(nèi)涵與要義，深入推進(jìn)公共危機(jī)應(yīng)急管理跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享機(jī)制的構(gòu)建。

二是公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的限度問題?？绲貐^(qū)數(shù)據(jù)共享，從“共享”的角度理解，應(yīng)當(dāng)是毫無保留地分享各個主體擁有的數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)治理的數(shù)字化與智能化。但是，無節(jié)制的共享可能會帶來數(shù)據(jù)的濫用，甚至是造成數(shù)據(jù)犯罪、數(shù)據(jù)災(zāi)難等問題，因此有學(xué)者提出數(shù)據(jù)共享應(yīng)當(dāng)是限度共享[20]。當(dāng)然，關(guān)于數(shù)據(jù)共享限度的爭論依舊存在，但無論是否有共享的限度，在公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享時都應(yīng)該注意這樣幾個問題。首先是數(shù)據(jù)的使用應(yīng)當(dāng)在法律限度內(nèi)完成，“于法有據(jù)”。但目前我國就數(shù)據(jù)共享問題可參考的法律還相對較少，因此在數(shù)據(jù)共享的同時應(yīng)該積極推動數(shù)據(jù)立法，尤其是在公共危機(jī)領(lǐng)域需盡快對數(shù)據(jù)確權(quán)，解決數(shù)據(jù)的法律歸屬問題，以消除數(shù)據(jù)共享的法律障礙。其次是數(shù)據(jù)共享的安全問題。在公共危機(jī)治理中，各地政府部門及非政府部門等掌握的數(shù)據(jù)，多與普通群體的隱私有關(guān)，數(shù)據(jù)泄露造成的損失和對當(dāng)事人的危害是不可估量的，甚至?xí)訐u國家治理的穩(wěn)定性。因此，國家應(yīng)該主動強(qiáng)化信息技術(shù)的使用，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)等技術(shù)手段作加密處理，從硬性條件方面保證數(shù)據(jù)共享的安全性。最后是數(shù)據(jù)共享的時效性問題。根據(jù)數(shù)據(jù)生命周期理論，數(shù)據(jù)會經(jīng)歷一個“生命歷程”最終失去數(shù)據(jù)本身的價值，因此，公共危機(jī)應(yīng)急管理下的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享更應(yīng)滿足及時性要求，通過設(shè)定共享的范圍和限度，作必要的共享，來保證數(shù)據(jù)的使用價值。

三是公共危機(jī)應(yīng)急管理中跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享的延伸問題。數(shù)據(jù)共享對于實(shí)施整體性治理大有裨益，對于解決危機(jī)應(yīng)對過程中的部門分割、碎片化等問題治理成效良好。但是，整體性治理作為一種治理范式，是否是指導(dǎo)公共危機(jī)應(yīng)急管理等國家治理現(xiàn)代化內(nèi)容的終點(diǎn)？答案顯然不是?？v觀公共管理改革的發(fā)展歷程，整體性治理理論的出現(xiàn)符合“鐘擺原理”，即整體性治理是一種新的改革方向，是探索更高效、更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的一種嘗試，但無法回避的是該理論在發(fā)展完善與指導(dǎo)實(shí)踐的過程中本身的缺點(diǎn)也在逐漸顯現(xiàn)。因此，有學(xué)者在大數(shù)據(jù)背景下提出精準(zhǔn)治理的理論框架，以完善與拓展整體性治理的應(yīng)用架構(gòu)。精準(zhǔn)治理是在數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上對公共管理范式的又一次創(chuàng)新。那么，進(jìn)一步而論，可以考慮借助信息技術(shù)手段將整體性治理與精準(zhǔn)治理結(jié)合，將公共危機(jī)治理中的跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享問題做遷移應(yīng)用。這或許會為公共危機(jī)應(yīng)急管理體系帶來新的實(shí)踐路徑，推動整個國家治理層面的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)應(yīng)急管理現(xiàn)代化目標(biāo)。