周小康

隨著無(wú)人機(jī)行業(yè)的發(fā)展，無(wú)人機(jī)的用途更加廣泛，消費(fèi)人群不斷平民化。當(dāng)民用輕微型無(wú)人機(jī)擁有一定的普及度，行業(yè)發(fā)展所帶社會(huì)來(lái)的問(wèn)題也隨之到來(lái)，例如干擾航空秩序、侵犯?jìng)€(gè)人隱私、影響社會(huì)治安等

隨著無(wú)人機(jī)行業(yè)的發(fā)展，無(wú)人機(jī)的用途更加廣泛，消費(fèi)人群不斷平民化。當(dāng)民用輕微型無(wú)人機(jī)擁有一定的普及度，行業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題也隨之到來(lái)，例如干擾航空秩序、侵犯?jìng)€(gè)人隱私、影響社會(huì)治安等。問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因是相關(guān)立法滯后雜亂、效力等級(jí)低、相關(guān)立法領(lǐng)域空白。同時(shí)，由于這些原因，無(wú)人機(jī)的管理也受到了制約，無(wú)人機(jī)分類不清、管理部門不明確、需要承擔(dān)的責(zé)任不清楚，管理效率大大降低。作為一項(xiàng)發(fā)展速度較快的特殊產(chǎn)品，我們看到了無(wú)人機(jī)行業(yè)的巨大潛力，但這樣的發(fā)展帶來(lái)了大量亟待解決的問(wèn)題，無(wú)人機(jī)法律規(guī)范的出臺(tái)成為當(dāng)下迫切需要。

幾起典型的無(wú)人機(jī)事件

隨著無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，無(wú)人機(jī)的性能不斷提升，消費(fèi)者增加，隨之而產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題也越來(lái)越多。無(wú)人機(jī)干擾航班、從高空拍攝照片侵犯隱私、人員密集區(qū)低飛引起恐慌等威脅社會(huì)安全的事件頻發(fā)。

無(wú)人機(jī)干擾航班事件。作為輕、微型無(wú)人機(jī)，許多機(jī)型擁有續(xù)航時(shí)間長(zhǎng)、飛行范圍廣、飛行噪聲較小等性能。各類性能提升在方便無(wú)人機(jī)駕駛員使用的同時(shí)也造成了干擾事件的更容易發(fā)生，更不容易防范。在國(guó)內(nèi)，2017年4月14日至23日期間，四川成都雙流機(jī)場(chǎng)共發(fā)生9起無(wú)人機(jī)干擾航班事件，導(dǎo)致多架出港航班延誤，即將降落航班備降其他機(jī)場(chǎng)。在國(guó)外，英國(guó)倫敦蓋威克機(jī)場(chǎng)曾經(jīng)因無(wú)人機(jī)干擾，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)關(guān)閉，七百多架飛機(jī)延誤，十幾萬(wàn)乘客行程被耽誤。無(wú)人機(jī)干擾事件直接會(huì)造成大量乘客滯留機(jī)場(chǎng)，間接會(huì)造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，干擾社會(huì)秩序。

無(wú)人機(jī)傷害事件。輕、微型無(wú)人機(jī)重量輕者在300g左右，重者則有3—7kg，且皆主要由金屬材料制作，飛行速度快，甚至可達(dá)90km/h以上，機(jī)翼鋒利且轉(zhuǎn)速極快。無(wú)人機(jī)的飛行高度可達(dá)500m。所以一旦發(fā)生失控、炸機(jī)或者蓄意傷人，會(huì)對(duì)地面上群眾的生命健康造成很大傷害。隨著購(gòu)買無(wú)人機(jī)消費(fèi)者的增加，機(jī)翼傷人事件、無(wú)人機(jī)墜機(jī)傷人甚至致死事件頻發(fā)，更有甚者利用無(wú)人機(jī)投發(fā)炸彈等危險(xiǎn)品，或利用無(wú)人機(jī)進(jìn)行遠(yuǎn)程威脅或者恐嚇，極大地破壞了社會(huì)治安，影響人民的生活。2018年北京市朝陽(yáng)區(qū)發(fā)生無(wú)人機(jī)墜機(jī)傷人事件，1歲男童被失控?zé)o人機(jī)砸中頭部。

無(wú)人機(jī)侵犯事件。最為普遍者是隱私侵犯。市場(chǎng)上很大一部分民用無(wú)人機(jī)都是攝影工具航拍器，無(wú)人機(jī)可以攜帶性能很好的鏡頭，像素普遍在2000萬(wàn)左右，甚至還有變焦鏡頭?？梢詫?shí)現(xiàn)在難以發(fā)現(xiàn)的高空清晰拍攝地面景觀，使人們的隱私很容易受到侵犯，被別有用心之人加以利用。此外，在個(gè)別特殊案例中無(wú)人機(jī)也被作為恐嚇、搶劫的作案工具。

《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》是目前民航局頒布的最新一版專門管理無(wú)人機(jī)的條例，提出了進(jìn)行實(shí)名登記、標(biāo)注身份標(biāo)識(shí)等要求，還有對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員的年齡限制。輕型無(wú)人機(jī)駕駛員需年滿14周歲，未滿14周歲應(yīng)當(dāng)有成年人現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)護(hù)。微型無(wú)人機(jī)和輕型無(wú)人機(jī)的限高分別為50米和120米，與國(guó)際相對(duì)一致。此外對(duì)于軍事管理區(qū)、機(jī)場(chǎng)等敏感區(qū)域若想進(jìn)行飛行活動(dòng)則需提交申請(qǐng)。但此條例仍有普及度較低、效力等級(jí)較低、內(nèi)容不夠全面等問(wèn)題，因此駕駛輕微型無(wú)人機(jī)違例現(xiàn)象頻發(fā)。如實(shí)名登記、標(biāo)注身份標(biāo)識(shí)、限高等無(wú)法保證其絕對(duì)執(zhí)行力等。

對(duì)于無(wú)人機(jī)的立法建議

其一，以法律的形式明確管理者，尤其是管理活動(dòng)的執(zhí)行者?，F(xiàn)階段無(wú)人機(jī)活動(dòng)的管理者多為各種法律規(guī)定拼湊而成，不同空域下的管理者多有不同，對(duì)于飛行活動(dòng)密集區(qū)（如景區(qū)），不同區(qū)域的管理者更是相對(duì)混亂，國(guó)內(nèi)很多景區(qū)都同時(shí)是人員密集區(qū)也是飛行活動(dòng)密集區(qū)，但是景區(qū)內(nèi)既沒(méi)有明確的規(guī)定要求，也沒(méi)有相應(yīng)的管理人員，很多地方對(duì)于飛行活動(dòng)進(jìn)行具體管理的人員只是當(dāng)?shù)氐谋０?，?duì)無(wú)人機(jī)活動(dòng)不了解，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，這樣的一種亂管理輕則是損害飛手合理飛行的權(quán)利，重則為重大飛行事故埋下隱患。

其二，對(duì)飛行活動(dòng)進(jìn)行技術(shù)要求。從無(wú)人機(jī)駕駛員角度看，從日本、英國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)的管理來(lái)看，都在近幾年增加了對(duì)于無(wú)人機(jī)駕駛員技術(shù)進(jìn)行要求的管理辦法。在無(wú)人機(jī)活動(dòng)中，部分場(chǎng)景會(huì)對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員的技術(shù)要求更高，有些更不是初學(xué)者所能駕馭的飛行環(huán)境。例如超視距飛行、在建筑或人員密集場(chǎng)所飛行、夜間飛行等，都需要無(wú)人機(jī)駕駛員有一定的駕駛經(jīng)驗(yàn)。因此可以根據(jù)不同場(chǎng)景對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行要求，可以通過(guò)飛手已進(jìn)行的飛行時(shí)長(zhǎng)或里程來(lái)進(jìn)行要求（如在城市進(jìn)行飛行須有×小時(shí)以上的飛行經(jīng)驗(yàn)）。除此之外，對(duì)于初學(xué)無(wú)人機(jī)的無(wú)人機(jī)駕駛員應(yīng)進(jìn)行培訓(xùn)，并明確在飛行活動(dòng)中需要承擔(dān)的責(zé)任。從生產(chǎn)者角度看，無(wú)人機(jī)的質(zhì)量對(duì)于飛行活動(dòng)安全的保證起到至關(guān)重要的作用，因此法律應(yīng)對(duì)無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)銷售進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量要求。此外，針對(duì)自主組裝無(wú)人機(jī)，對(duì)于無(wú)人機(jī)核心部件的生產(chǎn)應(yīng)加以限制，在這一方面，可以在核心部件上添加可供身份識(shí)別的信息。

其三，嚴(yán)格實(shí)名登記。無(wú)人機(jī)活動(dòng)有一大特殊性就是無(wú)人機(jī)與無(wú)人機(jī)駕駛員的分離狀態(tài)，這種分離距離甚至可達(dá)八公里。這樣一種距離對(duì)于無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的管理會(huì)造成很大的困難，尤其是當(dāng)同一區(qū)域內(nèi)有多架無(wú)人機(jī)進(jìn)行飛行活動(dòng)時(shí)。一旦發(fā)生飛行事故，很難確定或?qū)ふ邑?zé)任人。所以無(wú)人機(jī)實(shí)名登記是應(yīng)對(duì)這一特殊性的重要舉措?，F(xiàn)階段大多無(wú)人機(jī)的實(shí)名登記依靠的是無(wú)人機(jī)駕駛員的自覺(jué)性，相對(duì)來(lái)講執(zhí)行力度不夠，應(yīng)在法律上和技術(shù)上要求無(wú)人機(jī)必須在實(shí)名登記后才可以進(jìn)行飛行，或者無(wú)人機(jī)需在購(gòu)買時(shí)就進(jìn)行登記。通過(guò)這種方式，可以保證實(shí)名登記的有效實(shí)施，在發(fā)生飛行事故時(shí)可以以最快的速度找到肇事無(wú)人機(jī)和無(wú)人機(jī)駕駛員。

其四，厘清事故責(zé)任。無(wú)人機(jī)的用途廣泛，對(duì)于民用進(jìn)行娛樂(lè)活動(dòng)的無(wú)人機(jī)，事故的發(fā)生一般有兩種情況，一是無(wú)人機(jī)駕駛員進(jìn)行有意破壞，二是無(wú)人機(jī)駕駛員無(wú)意識(shí)但操作不當(dāng)引發(fā)的事故，對(duì)于這二者無(wú)人機(jī)駕駛員應(yīng)相應(yīng)承擔(dān)不同的責(zé)任。由于無(wú)人機(jī)在技術(shù)要求和性能上具有一定的特殊性，所以有大量無(wú)人機(jī)事故是無(wú)人機(jī)駕駛員無(wú)心所致，在這一方面法律需避免無(wú)人機(jī)駕駛員承擔(dān)過(guò)重的責(zé)任。

其五，規(guī)范反制無(wú)人機(jī)的使用。對(duì)于反制無(wú)人機(jī)的使用應(yīng)加以推廣和限制。反制無(wú)人機(jī)的使用相對(duì)小眾，但作用較大，同時(shí)也有一定的副作用。所以對(duì)于機(jī)場(chǎng)、軍事管理區(qū)、監(jiān)獄等敏感區(qū)域應(yīng)推廣反制無(wú)人機(jī)的使用。但因?yàn)榉粗茻o(wú)人機(jī)有時(shí)會(huì)直接破壞無(wú)人機(jī)，在干擾或擊落無(wú)人機(jī)時(shí)可能導(dǎo)致地面的財(cái)產(chǎn)安全和生命安全受損，所以其使用也相應(yīng)受到限制，避免私人使用傷害到無(wú)人機(jī)駕駛員合理的權(quán)利。

其六，大力推廣無(wú)人機(jī)圍欄的使用。無(wú)人機(jī)圍欄是限制無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)最有效的方法，對(duì)于需要禁飛的區(qū)域，通過(guò)無(wú)人機(jī)圍欄這一技術(shù)手段，使無(wú)人機(jī)在該區(qū)域無(wú)法起飛，或是在其周圍無(wú)法飛入。對(duì)于打破圍欄強(qiáng)行飛入的無(wú)人機(jī)應(yīng)配有無(wú)人機(jī)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)于進(jìn)行黑飛的無(wú)人機(jī)進(jìn)行反制并對(duì)進(jìn)行黑飛活動(dòng)的無(wú)人機(jī)駕駛員進(jìn)行處置。利用無(wú)人機(jī)圍欄進(jìn)行限飛管理比地面的管理人員對(duì)于黑飛的管理更加有效，其次也能避免無(wú)人機(jī)駕駛員無(wú)意識(shí)黑飛的情況。

立法建議總體可以總結(jié)為兩類，一為明確管理，二為推廣技術(shù)手段管理。通過(guò)高效的管理和技術(shù)手段的應(yīng)用，可以很大程度上避免飛行事故的發(fā)生。無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展前景良好，隨著在各大事件中重要性的提高，無(wú)人機(jī)行業(yè)的知名度也有所提高，所以在未來(lái)無(wú)人機(jī)消費(fèi)也會(huì)相應(yīng)增加。對(duì)于消費(fèi)級(jí)民用無(wú)人機(jī)而言，人們購(gòu)買的對(duì)象多為輕、微型無(wú)人機(jī)。隨著這類無(wú)人機(jī)的推廣與普及，相應(yīng)的事故也會(huì)增多，由于無(wú)人機(jī)在技術(shù)上與性能上的特殊性，其所帶來(lái)的一些消極影響也會(huì)成為未來(lái)社會(huì)的挑戰(zhàn)，所以相關(guān)法律的出臺(tái)是現(xiàn)階段迫切需要的。有合適的法律加以規(guī)制，會(huì)在保障人民的財(cái)產(chǎn)以及生命健康安全的同時(shí)，也促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展。