治理噪音污染建設(shè)寧靜城市的合理化建議

唐述英

近年來，快速的城市化帶來的不僅有便利的生活，“不夜城”的繁華，還有環(huán)境治理的一大頑疾——噪音污染。推動“寧靜”成為城市環(huán)境常態(tài)，以“寧靜”提升城市文明指數(shù)，讓市民過上健康、自然、節(jié)能的生活，正越來越成為市民影響幸福指數(shù)和歸屬感的重要因素。

一、噪音擾民的危害

正是由于對人體健康的直接影響，并由此導(dǎo)致的社會秩序傷害，世界多國把噪音污染列為主要的環(huán)境污染公害之一，日本甚至把噪音列為環(huán)境污染公害之首。

（一）噪音污染危害人體身心健康

長期受到噪音危害的人，生理上和心理上都會受到傷害。有關(guān)研究表明，超過50分貝就會影響睡眠和休息。70分貝以上噪音會造成心煩意亂，精神不集中，影響工作效率，甚至發(fā)生事故;長期工作或生活在90分貝以上的噪音環(huán)境，會嚴(yán)重影響聽力，甚至導(dǎo)致噪音性耳聾。

（二）噪音擾民破壞社會和諧

所謂“噪音擾民”，是一個以行為后果為定義的概念，即只要產(chǎn)生的噪音侵?jǐn)_了公民的正常生活，即產(chǎn)生噪音擾民的事實。噪音對人身心健康的危害，成為影響鄰里關(guān)系，破壞社會和諧的重要原因。2019年5月，生態(tài)環(huán)境部公布全國“12369”環(huán)保舉報辦理情況，其中噪音污染舉報占414%。據(jù)重慶市環(huán)保局統(tǒng)計，2016～2018年，全市建筑施工噪音年均近2萬件。其中，截至2018年8月24日，12369投訴受理中心共接到群眾投訴33994件，其中涉及建筑工地的投訴20211件，同比上升538%。

（三）噪音擾民拉低城市公共文明指數(shù)

噪音污染源制造者面對受害者的請求、指責(zé)、報復(fù)卻無動于衷、心安理得，反映出其缺少生活自律規(guī)則和在日常生活中自覺維護安靜環(huán)境的責(zé)任意識，個人道德、文明修養(yǎng)的不足和集體意識、大局觀念的匱乏，與理解、尊重他人的社會文明背道而馳。

二、噪音污染治理難的原因分析

飽受噪音困擾的居民，有的對噪音污染的危害知之甚少，維權(quán)意識淡漠，或者寄希望于治理“搭便車”，習(xí)慣性地選擇忍耐。而另一部分人則相反，為爭取安靜的環(huán)境一直在努力，但卻困難重重。

（一）認(rèn)定受理部門難

一是存在職責(zé)交叉，噪音定性難。目前，法律授權(quán)和職能規(guī)定多個行政部門都有權(quán)管理噪音。理論上各司其職，實施起來卻不盡人意。2018年8月，重慶市多部門聯(lián)合開展“寧靜行動”。環(huán)保、城管、城建、文化、公安、交管、海事、工商、質(zhì)監(jiān)等有職權(quán)部門悉數(shù)在列。但深受噪音困擾的居民研究各部門分管的噪音類型才發(fā)現(xiàn)，不知道電話到底應(yīng)該打給誰。如，反復(fù)投訴大排檔夜間打罵、喧嘩擾民，接訴電話表示“權(quán)力有限”時，居民不知道應(yīng)該以擾亂社會秩序、占道經(jīng)營、尋釁滋事等中的哪個理由投訴。

二是部門“踢皮球”，問題“三不管”。如，處理廣場舞噪音擾民問題。環(huán)保局根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪音污染防治法》第58條第二款之規(guī)定告知舉報人，建議向公安機關(guān)反映。但是，從公安機關(guān)得到的回復(fù)是“噪音污染不屬于規(guī)定的110受理范圍，建議向城管舉報”。城管的回復(fù)是“群眾娛樂健身并未影響市政管理，無法處罰”。再打環(huán)保局電話，回復(fù)是“環(huán)保局管的是生產(chǎn)類噪音，我們無權(quán)管理生活類噪音”。

（二）維權(quán)舉證難

一是現(xiàn)行法律主要以“違法性”作為構(gòu)成環(huán)境噪音污染的前提。例如，界定是否存在噪音侵權(quán)，片面地以是否“超出國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)”作為唯一尺度，忽略受害人的主觀感受。事實上，由于個人的健康狀況、職業(yè)、心理等差別，對噪音的耐受力差別非常大。即使受害人（如心臟血管病人、夜班人員、睡眠障礙患者）明知是噪音侵?jǐn)_導(dǎo)致的傷害卻無法舉證侵權(quán)與后果之間的因果關(guān)系。

二是法律的概念漏洞，形成舉證“真空”。如，按照2008年原環(huán)保部頒布的《社會生活環(huán)境噪音排放標(biāo)準(zhǔn)》，居住、商業(yè)、工業(yè)混雜區(qū)執(zhí)行二類標(biāo)準(zhǔn)，白天噪音不得超過60分貝，夜晚不得超過50分貝。但該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的社會生活噪音指營業(yè)性文化娛樂場所和商業(yè)經(jīng)營活動中產(chǎn)生的噪音，現(xiàn)行噪音排放標(biāo)準(zhǔn)不能對廣場舞產(chǎn)生的噪音做鑒定。

三是噪音加害者認(rèn)定難。一方面，可能產(chǎn)生環(huán)境噪音污染的設(shè)備、設(shè)施邊界難以界定，造成噪音無法測量。噪音監(jiān)測中，大功率音響器材的音量調(diào)節(jié)隨意性太大，人為干擾因素不可控，有可能造成監(jiān)測數(shù)據(jù)失真。另一方面，對商業(yè)廣告、深夜行人喧嘩等流動性噪音更無法測量，即使監(jiān)測設(shè)備有測量數(shù)據(jù)記錄，也無法對噪音制造者追責(zé)。

（三）噪音預(yù)控難

一是建設(shè)規(guī)劃無預(yù)案。樓盤開發(fā)規(guī)劃設(shè)計時，通常只涉及容積率采光、綠化率、基本樓間距等，并未涉及小區(qū)的防噪審批等細(xì)節(jié)。如果樓間距太短，住戶中有經(jīng)營茶樓、不銹鋼加工等住改商行為，小區(qū)寧靜沒法保證。國家現(xiàn)行的建設(shè)項目環(huán)境影響評價相關(guān)法律法規(guī)暫未對廣場建設(shè)噪音的防治做明確要求和規(guī)定。到廣場周邊居民、辦公樓深受噪音困擾卻投訴無據(jù)。

二是矛盾管理難。一般情況下，行政部門接到噪音擾民的投訴都會作出回應(yīng)。但噪音矛盾管理實踐比理論復(fù)雜得多。例如，某廣場有5支廣場舞隊，為爭場地互飆音量。居民多次投訴廣場舞噪音擾民。公安、城管、廣場管理處甚至特警都到現(xiàn)場處理、調(diào)解。協(xié)調(diào)過程中發(fā)現(xiàn)，要綜合考慮城鎮(zhèn)化問題，閑散人員“找事做”的社會穩(wěn)定問題，精神文明漸進提升問題等。否則處理起來，更多會“和稀泥”，或者不了了之，失之于寬、失之于軟。

三、治理噪音污染，打造“寧靜城市”

打造“寧靜城市”，保持噪音污染不超標(biāo)，噪音污染治理不反彈，是城市治理的一項重要指標(biāo)，也是城市文明生活的樣板和縮影。

（一）明確監(jiān)管、執(zhí)法責(zé)任主體

一是綜合使用法律授權(quán)。明確各類噪音監(jiān)管、執(zhí)法責(zé)任主體，減少職能交叉或者“三不管”。如，交通噪音由交通部門管;工業(yè)、加工制造、建筑施工產(chǎn)生的噪音由環(huán)保局管;生活、商業(yè)噪音由公安、市政管。如在市區(qū)的公園、街道、廣場等公共場所組織娛樂、集會、商業(yè)等活動，使用音響器材、持續(xù)、流動喧嘩產(chǎn)生干擾周圍生活環(huán)境的過大音量的行為由公安機關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

二是將噪音治理納入基層社會治理體系，按照屬地化管理的原則，建立由政府牽頭、相關(guān)部門依法管理、場地管理單位配合、社區(qū)居委會和業(yè)主委員會以及相關(guān)社會組織等廣泛參與的管理機制，安裝噪音自動監(jiān)測屏，實時顯示噪音的分貝;加強日常巡查，關(guān)注群眾訴求，把因噪音產(chǎn)生的矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

（二）完善法律法規(guī)，全覆蓋噪音維權(quán)領(lǐng)域

一是倒置舉證責(zé)任。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第8條規(guī)定，原告應(yīng)當(dāng)就存在污染行為和損害之間“可能”存在的因果關(guān)系的初步證據(jù)，被告應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系進行舉證。倒置舉證責(zé)任，對行為與后果進行合理推定，有利于改變受害者舉證不力，加害者有恃無恐的局面。

二是填補維權(quán)“真空”。借鑒“認(rèn)為”的法理精神，以“損害性”作為噪音侵權(quán)的前提，強調(diào)受害人的主觀感受，改變噪音侵權(quán)片面以“超出國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)”作為唯一尺度。如前段所述之規(guī)定，在因果關(guān)系不明的情況下，如被告無法舉證不存在因果關(guān)系，則推定因果關(guān)系成立，可望彌補有關(guān)法律主要以“違法性”作為構(gòu)成噪音污染的前提規(guī)定之不足。

（三）加強預(yù)控，還城市“寧靜”

一是科學(xué)規(guī)劃，“隔離”噪音。統(tǒng)籌群眾性（特別是露天）文化、體育活動設(shè)施和廣場用地布局。舊城區(qū)借“棚改”之機，按人口規(guī)?；蚍?wù)半徑以及有關(guān)要求配套建設(shè)選址，并以設(shè)施引導(dǎo)開展有效“隔離”噪音擾民的文體活動。新城區(qū)建設(shè)時，嚴(yán)格執(zhí)行樓間距規(guī)定，科學(xué)劃分居住、醫(yī)療、教育、工業(yè)、商業(yè)等功能配套，設(shè)置生態(tài)隔離帶、交通禁鳴區(qū)“隔離”噪音影響。

二是協(xié)調(diào)引導(dǎo)，減少噪音。借“創(chuàng)文”之機，政府推動社區(qū)自治組織協(xié)調(diào)各方通過限區(qū)域、限時段、限音量等方式，制定符合本地實際、人性化、針對性強的噪音防控管理辦法或文明公約。同時，探索實施廣場文化活動登記備案制、星級評定制、小區(qū)文明評價進社區(qū)查詢系統(tǒng)等相關(guān)管理制度，并以“紅黑榜”方式引導(dǎo)全社會努力營造“寧靜”文明城市的氛圍。

作者單位：中共重慶市南川區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：張 波