鮑征燁

中共常州市委黨校，江蘇 常州 213016

環(huán)太湖地區(qū)五市（蘇州無(wú)錫常州寧波嘉興）土地面積接近3萬(wàn)平方公里，流域面積36000多平方公里，人口3000多萬(wàn)，人均GDP位居全國(guó)前列。環(huán)太湖地區(qū)既有地理上的天然聯(lián)系紐帶，又有經(jīng)濟(jì)上互利互惠的直接需求，還有文化上的相親共融。近年來(lái)，在長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈開(kāi)發(fā)大戰(zhàn)略框架下，環(huán)太湖地區(qū)五市交流合作、協(xié)力發(fā)展的共識(shí)越來(lái)越強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)環(huán)太湖地區(qū)間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、公平競(jìng)爭(zhēng)、合作共榮是環(huán)太湖地區(qū)一體化的基本要求。在當(dāng)今全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，環(huán)太湖地區(qū)一體化離不開(kāi)法治的支撐。作為法治基礎(chǔ)良好、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)先的地區(qū)，環(huán)太湖地區(qū)的區(qū)域法治建設(shè)可以也應(yīng)當(dāng)勇于嘗試。

一、環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)的意義

（一）環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效途徑

區(qū)域治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，其治理體系是否科學(xué)完備、治理能力的高低好壞，直接影響著國(guó)家治理體系效能的發(fā)揮和治理能力的提升。區(qū)域法治建設(shè)作為進(jìn)一步明確政府權(quán)責(zé)邊界、保障地方政府發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的有效手段，與區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化是區(qū)域社會(huì)發(fā)展不可或缺的兩面。[1]因此，推進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)，對(duì)于引領(lǐng)和推動(dòng)區(qū)域社會(huì)的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)治理現(xiàn)代化具有至關(guān)重要的作用。

（二）環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)是加快環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力

建立一個(gè)共同市場(chǎng)，盡可能取消壁壘和障礙，設(shè)定共同認(rèn)可的法律規(guī)則，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本保障。如果區(qū)域法律制度和政策標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行力度不一，必然會(huì)引起資本的選擇和經(jīng)濟(jì)分流的差異性，由此導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)同步發(fā)展成為空話。同時(shí)良好的法治環(huán)境是公民、組織財(cái)產(chǎn)安全感的必要保障，有利于形成平等競(jìng)爭(zhēng)的良性商業(yè)范圍。因此一個(gè)統(tǒng)一、公平的商法體系，是區(qū)域發(fā)展不可或缺的資源，區(qū)域法治的發(fā)展必然有助于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)是促進(jìn)環(huán)太湖地區(qū)和諧發(fā)展的基本保障

在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，要統(tǒng)籌各種關(guān)系和利益訴求，要促進(jìn)人口、自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)調(diào)健康發(fā)展，這些本質(zhì)上都可以通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行調(diào)整，這也是法治的基本活動(dòng)和主要過(guò)程之一。區(qū)域法治建設(shè)的不斷深化，將會(huì)建立有效表達(dá)訴求的渠道和平臺(tái)；引導(dǎo)相關(guān)利益主體合法理性地表達(dá)訴求[2]；協(xié)調(diào)好環(huán)太湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)利益的各種關(guān)系；最終達(dá)到環(huán)太湖地區(qū)共同和諧發(fā)展的目標(biāo)。

二、環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)的現(xiàn)狀

環(huán)太湖地區(qū)認(rèn)真貫徹中央、省關(guān)于加強(qiáng)依法行政、建設(shè)法治政府的決策部署，多年來(lái)，環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)具有良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：

（一）環(huán)太湖地區(qū)法治建設(shè)起步較早

江蘇早于2004年就頒布《法治江蘇建設(shè)綱要》，而浙江于2006年在時(shí)任浙江省委書(shū)記習(xí)近平的領(lǐng)導(dǎo)下作出了建設(shè)法治浙江的重大決策。兩省法治建設(shè)的起步時(shí)間在全國(guó)位居前列，且兩省高度重視法治建設(shè)，始終把法治建設(shè)放到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中來(lái)謀劃。從政府到民眾對(duì)法治的理解和認(rèn)識(shí)相對(duì)較深，環(huán)太湖地區(qū)法治建設(shè)具有起步早，重視程度高、法治氛圍良好的特點(diǎn)。

（二）地方立法不斷發(fā)展

環(huán)太湖地區(qū)五市都獲得了地方立法權(quán)，這為環(huán)太湖地區(qū)帶來(lái)了挑戰(zhàn)與機(jī)遇。環(huán)太湖地區(qū)五市都在職權(quán)范圍內(nèi)積極行使地方立法權(quán)，以民生利益為訴求，以民情民意為導(dǎo)向，制定了相關(guān)地方性法規(guī)，積累了立法經(jīng)驗(yàn)。環(huán)太湖地區(qū)在深化改革中不斷探索和創(chuàng)新立法機(jī)制，優(yōu)化和完善立法程序，努力發(fā)揮地方立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，也為環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（三）法治政府建設(shè)大力推進(jìn)

江蘇率先創(chuàng)立“不見(jiàn)面”審批（服務(wù)）新模式，浙江首創(chuàng)“最多跑一次”改革。政府依法行政從實(shí)踐到制度上進(jìn)一步得到完善，調(diào)查結(jié)果顯示，民眾對(duì)環(huán)太湖地區(qū)開(kāi)展法制宣傳教育、政府部門依法履行職責(zé)、政府重大決策聽(tīng)取公眾意見(jiàn)、政府立法工作、政府工作人員依法辦事能力、政府工作人員辦事效率、行政執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法等方面總體評(píng)價(jià)良好。

（四）法治文化建設(shè)蓬勃發(fā)展

環(huán)太湖地區(qū)高度重視法治文化陣地建設(shè)：常州將法治元素融入自然景觀和文化場(chǎng)館中，建成了1700余處法治文化陣地；無(wú)錫將法治文化建設(shè)深入到企業(yè)，全國(guó)首家外企獲評(píng)法治文化建設(shè)示范點(diǎn)；蘇州建設(shè)了全國(guó)首家政府部門主辦的法治文化網(wǎng)站；湖州在推出的《美麗鄉(xiāng)村民主法治建設(shè)規(guī)范》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法治文化陣地的打造；嘉興大力推進(jìn)全國(guó)首個(gè)法治文化小鎮(zhèn)建設(shè)。環(huán)太湖地區(qū)法治文化陣地建設(shè)不僅注重質(zhì)量，更注重與本地文化的結(jié)合，取得了良好的普法實(shí)效。

（五）民眾法治意識(shí)持續(xù)提高

隨著環(huán)太湖地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)法治的發(fā)展，民眾參與立法聽(tīng)證、監(jiān)督政府依法行政的熱情越來(lái)越高。群眾對(duì)法規(guī)政策的合法性和合規(guī)性要求越來(lái)越高，對(duì)涉及自身的法規(guī)政策越來(lái)越關(guān)切，同時(shí)更多的民眾愿意通過(guò)合法合規(guī)的途徑和渠道表達(dá)自己的訴求，這也對(duì)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ苇h(huán)境和建設(shè)提出了更高的要求。

（六）環(huán)太湖地區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施條件優(yōu)良

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的飛速發(fā)展為法治建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。環(huán)太湖地區(qū)各級(jí)地方政府搭建了可供民眾與政府官員交流的信息一體化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了民眾與政府官員的順暢交流和溝通。這使得環(huán)太湖地區(qū)民眾對(duì)政策的把握更及時(shí)更徹底，也為區(qū)域法治建設(shè)中信息披露機(jī)制的公開(kāi)、透明提供了有利的條件。

三、環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）地方法治建設(shè)較難突破行政區(qū)劃的限制

如何突破現(xiàn)有行政區(qū)劃的限制，把地方立法和區(qū)域法治建設(shè)協(xié)調(diào)起來(lái)一直是區(qū)域法治建設(shè)面對(duì)的難題，這一難題在環(huán)太湖地區(qū)也不例外。環(huán)太湖地區(qū)五市分屬江蘇和浙江兩省，江蘇和浙江兩省在制定本省發(fā)展方針政策方面既有相似也有不同。市一級(jí)的法治建設(shè)或許有明確的思路和指導(dǎo)，到了環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)這一層則缺乏整體思路和大局觀念。即使在近年來(lái)環(huán)太湖地區(qū)市際的頻繁交流中出現(xiàn)了優(yōu)秀的思路，具體到實(shí)踐和執(zhí)行依然是個(gè)問(wèn)題。很難要求各地在實(shí)際操作過(guò)程中從整個(gè)區(qū)域發(fā)展的要求出發(fā)、合力以赴，根本原因在于一是地方政府對(duì)區(qū)域法治建設(shè)缺乏重視；二是無(wú)從下手，缺乏破局的切入點(diǎn)。

（二）政策和法律的銜接性有待調(diào)整

在進(jìn)行區(qū)域法治建設(shè)的過(guò)程中，存在著重政策輕法治的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，雖說(shuō)政策發(fā)揮著重要的指導(dǎo)和調(diào)節(jié)功能，但是法治的作用更應(yīng)該得到重視。過(guò)去地級(jí)市并非沒(méi)有制定規(guī)范措施的手段，一些非法規(guī)的政策性文件實(shí)際上依然起到了法規(guī)的作用。然而時(shí)至今日若仍是通過(guò)非法規(guī)的形式來(lái)頒布政策往往給人名不正言不順的感覺(jué)，且政策的制定相對(duì)立法來(lái)說(shuō)缺乏規(guī)范性，較易出現(xiàn)權(quán)限重疊、時(shí)效性低、公開(kāi)程度低等缺點(diǎn)。因此，將更多的政策性文件通過(guò)立法的形式進(jìn)行實(shí)施是社會(huì)發(fā)展的必然需求。

（三）地方保護(hù)主義依然存在

地方保護(hù)主義是區(qū)域法治建設(shè)的另一障礙，由于當(dāng)前地方政府自身并沒(méi)有受到全方位的監(jiān)督與約束，因而出現(xiàn)了地方政府既是經(jīng)濟(jì)的管理主體和社會(huì)的治理主體，其自身又是一個(gè)利益主體的現(xiàn)象。在激烈的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中資源與要素是有限的，地方政府出于對(duì)自身利益的追求與維護(hù)，必然會(huì)維護(hù)本地域的企業(yè)利益。比較典型的是在招商引資方面，個(gè)別地區(qū)競(jìng)相降低“門檻”，形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，浪費(fèi)了大量資源。[3]

（四）區(qū)域執(zhí)法各自為政

跨區(qū)域的執(zhí)法經(jīng)常處于“誰(shuí)都可以管”和“誰(shuí)都不管”的困境之中。即使有地方職能部門愿意承擔(dān)責(zé)任，也由于相應(yīng)事項(xiàng)的跨區(qū)域執(zhí)行難度和自身權(quán)力的范圍限制，最終無(wú)可奈何。此外雖然在某些領(lǐng)域，環(huán)太湖各市已經(jīng)有了初步的信息共享。但是在行政與司法執(zhí)法的跨區(qū)配合方面，執(zhí)法信息資源共享互認(rèn)還不夠流暢，缺乏一個(gè)暢通有效的溝通平臺(tái)，執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制也不完善。

四、推進(jìn)環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)的構(gòu)想與建議

（一）環(huán)太湖地區(qū)政府應(yīng)更加重視區(qū)域法治建設(shè)

區(qū)域法治建設(shè)和地方立法、國(guó)家法治建設(shè)并不是分割、獨(dú)立的關(guān)系，而是統(tǒng)一的關(guān)系。地方立法和區(qū)域法治建設(shè)不能脫離國(guó)家法治建設(shè)，而是始終堅(jiān)持要在國(guó)家法治的指導(dǎo)和約束下進(jìn)行，最終目的是為了促進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)。如果把這三者割裂開(kāi)來(lái)，看成相互抵觸的，自然就會(huì)忽略區(qū)域法治建設(shè)。所以重視區(qū)域法治建設(shè)對(duì)于地方政府而言并非是不務(wù)正業(yè)，地方政府應(yīng)具有整體發(fā)展的大局觀，要清醒地認(rèn)識(shí)到環(huán)太湖地區(qū)是一個(gè)整體，區(qū)域法治建設(shè)必然能塑造良好的區(qū)域法治環(huán)境，最終必將反哺于地方法治建設(shè)，并為全國(guó)法治發(fā)展貢獻(xiàn)巨大的推力。

（二）環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)可以從太湖環(huán)境治理入手

在尋找區(qū)域法治建設(shè)的著手點(diǎn)時(shí)可考慮重要程度和難易程度。以環(huán)太湖地區(qū)來(lái)說(shuō)，最適宜的切入點(diǎn)就是太湖環(huán)境治理，原因有四：第一，太湖作為環(huán)太湖地區(qū)的母親湖，具有舉足輕重的地位，其環(huán)境治理是五市迫在眉睫且必須應(yīng)對(duì)的長(zhǎng)期環(huán)境治理問(wèn)題；第二，太湖環(huán)境治理必須解決多頭治水、職責(zé)不清的問(wèn)題，因此迫切需要一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的治理機(jī)制；第三，環(huán)太湖地區(qū)五市都有針對(duì)環(huán)境治理的地方立法權(quán)，可以說(shuō)具備了環(huán)境治理立法方面的基礎(chǔ)；第四，自07年之后環(huán)太湖地區(qū)五市已經(jīng)圍繞太湖環(huán)境治理有了一定的交流和合作，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。因此從太湖環(huán)境治理著手通過(guò)法律法規(guī)建立較為完善、權(quán)威的協(xié)作治理機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義且難度和門檻較低。

（三）環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域立法協(xié)調(diào)的可行思路

立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域法治建設(shè)的重要一環(huán)，五市的所有法規(guī)規(guī)章的制定都要協(xié)調(diào)顯然沒(méi)有必要且浪費(fèi)效率，從目前具備的跨市交流基礎(chǔ)來(lái)看，至少在涉及環(huán)太湖地區(qū)整體發(fā)展的社會(huì)、民生、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域制定法規(guī)政策的協(xié)調(diào)是可以做到且有必要的。如何確定涉及環(huán)太湖地區(qū)整體發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)？可行的思路是在現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)信息交流基礎(chǔ)上建立環(huán)太湖地區(qū)立法信息無(wú)障礙溝通交流平臺(tái)。五市的地方立法機(jī)制中，在制定和公布相關(guān)法規(guī)政策時(shí)，將相關(guān)信息發(fā)布在溝通交流平臺(tái)上，某地區(qū)認(rèn)為涉及市際的或者他市相關(guān)的立法可以直接邀請(qǐng)他市進(jìn)行磋商、聽(tīng)取意見(jiàn)。其他地區(qū)認(rèn)為和自己相關(guān)的他市立法，也可以主動(dòng)提出交流意見(jiàn)和進(jìn)行磋商。從而盡可能地消除立法不透明、不協(xié)調(diào)的壁壘。同時(shí)可每年舉行環(huán)太湖地區(qū)立法協(xié)作交流會(huì)，將涉及環(huán)太湖地區(qū)區(qū)域整體發(fā)展的立法思路在會(huì)上進(jìn)行交流，對(duì)達(dá)成共識(shí)的意見(jiàn)可通過(guò)行政協(xié)議的形式確定下來(lái)。

（四）建立公平、正義的區(qū)域司法環(huán)境

地方保護(hù)主義只能得一時(shí)之短利，無(wú)論從長(zhǎng)遠(yuǎn)還是可持續(xù)性看，地方政府推動(dòng)區(qū)域法治建設(shè)，可最大程度上避免地域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，降低環(huán)太湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。要解決地方保護(hù)主義的影響，關(guān)鍵是要建立公平、正義的區(qū)域司法環(huán)境，提升司法的權(quán)威性和規(guī)范性：一是保證司法的獨(dú)立性，建立責(zé)任追究制度嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法；二是要培養(yǎng)素質(zhì)良好的司法隊(duì)伍，這既要提升法官的社會(huì)地位還要?jiǎng)?chuàng)造條件促使和保障法官不斷提高自己的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平，同時(shí)也要強(qiáng)化法官對(duì)所辦案件的責(zé)任；三是要保障司法的權(quán)威性，司法審判一經(jīng)做出，要經(jīng)得起監(jiān)督審查并得到確實(shí)的執(zhí)行。

（五）確立暢通的區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)是信息對(duì)稱、溝通流暢及時(shí)，因此首先要實(shí)現(xiàn)各部門協(xié)同監(jiān)管的工作格局，建立執(zhí)法信息資源共享互認(rèn)、攜手合力的交流平臺(tái)，對(duì)接相關(guān)職能部門的監(jiān)管信息。在此基礎(chǔ)上建立強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，由協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)跨地區(qū)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作。同時(shí)在實(shí)行區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，應(yīng)重點(diǎn)注意統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)太湖地區(qū)的規(guī)章制度存在細(xì)微差別，對(duì)于一些違法違規(guī)行為的處罰力度、罰款額度也不一樣，在具體執(zhí)法中，還要做好法律法規(guī)的銜接工作。