淺議行政訴訟監(jiān)督繁簡分流程序構(gòu)建的價值理念

浙江省人民檢察院，浙江 杭州 310000

近幾年，隨著新《中華人民共和國行政訴訟法》及立案登記制的實施，法院的案件數(shù)量激增，相應(yīng)地，向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的案件數(shù)量也持續(xù)增長。經(jīng)統(tǒng)計，2017 年法院審結(jié)的行政案件是2013 年的2 倍，同期檢察機關(guān)受理的行政申請監(jiān)督案件也上升了86.9%。行政訴訟監(jiān)督“案多人少”、監(jiān)督質(zhì)量效果不高的客觀情況，已經(jīng)成為制約行政訴訟監(jiān)督發(fā)展的重要問題。本文擬對行政訴訟監(jiān)督案件從價值理念進(jìn)行探討，分析行政訴訟監(jiān)督繁簡分流程序構(gòu)建的路徑。

一、程序公正優(yōu)先

司法公正是法律的自身要求，其基本內(nèi)涵是要在司法活動的過程和結(jié)果中體現(xiàn)公平、平等、正當(dāng)、正義的精神，而程序公正是實體公正的本源。

一是要保護(hù)訴訟參與者的平等權(quán)利和正當(dāng)權(quán)利。因此正如有些學(xué)者所說“任何簡化程序都意味著對訴訟權(quán)利某種程序的減損”，從理論上來說簡化程序，必須引入當(dāng)事人棄權(quán)或者經(jīng)得當(dāng)事人同意來確保正當(dāng)性。但由于檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，其本質(zhì)是代表國家利益和社會公共利益，監(jiān)督司法機關(guān)公正司法和行政機關(guān)依法行政，所作出的不論是抗訴還是再審檢察建議都不具有終局性；同時，由于在行政訴訟監(jiān)督過程中行政相對人充當(dāng)提供線索的角色，是訴訟監(jiān)督的啟動方，檢察機關(guān)始終處于一種超然中立的地位，就行政訴訟監(jiān)督案件實行繁簡分流，實行“簡案快辦，繁案精辦”，依法對相關(guān)線索進(jìn)行審查，是對法律監(jiān)督職能的具體行使，因此不需要與行政相對人就簡化程序達(dá)成一致。另一方面，行政訴訟中，由于行政機關(guān)和行政相對人處于不平等的地位，許多行政爭議正是因為行政機關(guān)主動行使職權(quán)引起，而作為行政相對人的一方常常被動接受，相應(yīng)的權(quán)利往往事后才得以主張，既然行政訴訟監(jiān)督的目的之一是依法監(jiān)督行政行為，糾正違法或程序瑕疵，就更應(yīng)該側(cè)重加強詢問當(dāng)事人從而保障當(dāng)事人的訴權(quán)，以利于查清事實。

二是保證程序合法。構(gòu)建繁簡分流程序，必須堅持依法改革，即不得與剛性的、明確的法律規(guī)范相沖突，至多在恪守法律原則精神的前提下充分利用現(xiàn)有法律規(guī)范的空白，提出具體的改革舉措。筆者認(rèn)為由于民事訴訟和行政訴訟在理念上都注重保護(hù)行政相對人的權(quán)利，構(gòu)建行政訴訟監(jiān)督繁簡分流機制中的“集中轉(zhuǎn)辦”、“聽證”、“調(diào)卷”等程序，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》都對此作了相應(yīng)的規(guī)定，可以以此為依據(jù)具體展開。如《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第五十一條規(guī)定“人民檢察院審查案件，可以依照有關(guān)規(guī)定調(diào)閱人民法院的訴訟卷宗?！梢圆徽{(diào)閱訴訟卷宗?！保瑸樾姓V訟監(jiān)督中是否必須調(diào)閱卷宗提供了參考依據(jù)。

三是提高程序公開透明性。程序公開是司法公正的前提和基礎(chǔ)，提高程序公開透明有利于加強對司法權(quán)的監(jiān)督，有利于形成對公正司法的認(rèn)同，提高司法公信和司法權(quán)威。特別是提請行政訴訟監(jiān)督申請人，在經(jīng)過一審、二審、再審后再向檢察機關(guān)提起監(jiān)督，一般來說當(dāng)事人心中的戾氣較重，如何解開當(dāng)事人心結(jié)，是構(gòu)建行政訴訟監(jiān)督繁簡分流機制所必須考慮的，而提高程序公開透明度，有利于解決當(dāng)事人無休止的申請復(fù)查，有助于實現(xiàn)息訴罷訪。

二、司法效率兼顧

“遲來的正義并非正義”即使司法裁判的結(jié)果是公正的，如果過遲做出裁判，或者過遲告知當(dāng)事人，即是程序上的不公正，而程序上的不公正將使裁判成為非正義的。提高程序效率，應(yīng)積極引入集約化的理念?！凹笔侵杆痉ㄙY源的集中、統(tǒng)一調(diào)配，根據(jù)案件類型、人力配置等因素，將分散工作、平行運轉(zhuǎn)的模式打破重組，使各項工作更加專業(yè)、精細(xì)和高效?！凹s”是指通過規(guī)范司法行為、優(yōu)化辦案流程、加強信息化技術(shù)等方式降低司法成本、提高司法效率，力求司法資源配置的規(guī)范、精簡和節(jié)約。

一是專業(yè)化和多元化問題，即在行政檢察案件類型多樣化和檢察官專業(yè)背景存在差別的情況下，充分考慮辦案能力、經(jīng)驗及特長等因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)案件的繁簡程序、和專業(yè)性確定辦案團隊，讓辦案人員集中精力辦理擅長領(lǐng)域的案件，做到專業(yè)對口，人盡其才，體現(xiàn)司法資源的集約化配置。

二是動態(tài)化和常態(tài)化問題，即收案實踐、數(shù)量和難易程度的不確定，與人員配置等常態(tài)管理之間，在保證審查結(jié)案效率的同時，確保案件質(zhì)效。推進(jìn)分案機制的科學(xué)性，以隨機分案與指定分案相結(jié)合的分案模式，兼顧各辦案團隊存案情況，打破“平均”主義，提高案件辦理的周轉(zhuǎn)率。對于簡單案件，采用同一時段集中審理，適當(dāng)簡化程序，形成辦案的“流水線”，辦案組團隊內(nèi)成員，各自分工合作，提升案件的效率。

三是效率和規(guī)范問題，即在追求結(jié)案數(shù)量和效率的同時，保證程序正當(dāng)規(guī)范。推進(jìn)審查方式改革，對簡易案件重點圍繞當(dāng)事人的訴訟請求進(jìn)行審查，簡化審查報告等法律文書，在充分查明案件事實的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握案件爭議的焦點，對無爭議部分簡寫或者省略，破解審查決定“出口慢”的問題。

三、實質(zhì)性正當(dāng)

實質(zhì)性正當(dāng)主要限制立法部門，要求制定的法律必須符合公平和正義的標(biāo)準(zhǔn)，即合法的同時要求合理。行政訴訟監(jiān)督不僅僅屬于訴訟范疇，還是一身兼具三重身份的制度，即解決行政爭議的訴訟制度、對行政行為進(jìn)行司法審查的行政法制監(jiān)督制度和對合法性權(quán)益受到侵害的行政相對人進(jìn)行救濟的行政法律救濟制度。按照“實質(zhì)性正當(dāng)原則”的要求，行政訴訟監(jiān)督繁簡分流程序應(yīng)當(dāng)建構(gòu)出多元化的、多層次的訴訟程序體系，以確保不同繁簡程度的案件分流到最適宜的訴訟監(jiān)督程序中，為當(dāng)事人提供最能體現(xiàn)公正與效率平衡和滿意的訴訟監(jiān)督結(jié)果。

一是建立調(diào)解機制。建立調(diào)解機制即是為了分流部分案件，解決申請人纏訟的現(xiàn)象，同時也是為了保證當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，提高程序效能。應(yīng)探索如何鼓勵和促使行政相對人自愿接受調(diào)解，要切實掌握申請人訴求背后的利益訴求，對可能存在行政行為違法的，爭取從訴訟成本考量，說服當(dāng)事人與行政機關(guān)和法院達(dá)成和解，從而減少程序環(huán)節(jié)，既減少了當(dāng)事人的訴累，化解行政爭議。如行政相對人不愿意進(jìn)行調(diào)解，再進(jìn)入普通程序，以充分保障其訴訟權(quán)力。對于申請人經(jīng)濟訴求不大，并且符合司法救助條件的，可以會同控申部門將監(jiān)督案件申請人納入國家司法救助對象；也可以協(xié)調(diào)其戶籍所在地有關(guān)部門依據(jù)暫行辦法將其納入社會救助范圍，給予基本的生活保障、特困人員供養(yǎng)、住房救助等社會救助。

二是堅持釋法說理。司法公正要求辦理行政訴訟監(jiān)督案件程序公開，從而保證程序公正，做好釋法說理工作，可以提高程序透明，有利于增強提高司法公信力，促進(jìn)服判息訴，體現(xiàn)繁簡分流機制的宗旨，針對行政訴訟監(jiān)督案件特點，可以引入公開宣告制度。對行政訴訟監(jiān)督案件，當(dāng)事人各執(zhí)一詞，互不相讓的情況，邀請專家學(xué)者聽證，可以促使當(dāng)事人回歸理性，增強檢察公信力。

三是完善多元化解決機制。推進(jìn)綜治組織、行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織等種類治理主體發(fā)揮預(yù)防與化解矛盾糾紛的作用，完善對接工作平臺建設(shè)，為當(dāng)事人提供更多可供選擇的糾紛解決方式，減少當(dāng)事人訴累，讓更多糾紛在訴訟渠道外得到解決。

當(dāng)然，在構(gòu)建繁簡分流機制中，還應(yīng)注意其它相關(guān)配套機制的建設(shè)，為繁簡分流程序提供底層保障。如建立一體化辦案機制。由于行政檢察辦案數(shù)量存在“倒三角”的現(xiàn)象，即基層院案行政監(jiān)督案件最少，市院、省院依次增多的特點，采取轉(zhuǎn)辦、交辦、集中辦理的方式，統(tǒng)一調(diào)配轄區(qū)內(nèi)的人員力量辦理案件。再比如加強信息化輔助手段。利用12309 檢察服務(wù)中心平臺及檢察機關(guān)案件程序信息公開平臺，搭建全國檢察機關(guān)統(tǒng)一電子送達(dá)平臺；深化大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)在行政訴訟監(jiān)督中的應(yīng)用，為行政檢察人員提供智能輔助閱卷、文書智能生成及糾錯、類案檢索及智能推送、裁判規(guī)則及司法觀點智能、紙質(zhì)材料及語音信息轉(zhuǎn)化為文字、辦案期限及風(fēng)險預(yù)警等服務(wù)，助力提升辦案質(zhì)量和效能。