環(huán)境行政執(zhí)法與刑罰有效銜接構(gòu)建

王丹青

摘 要：現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法與刑罰銜接在立法上、程序上、監(jiān)督上存在不協(xié)調(diào)之處，難以抑制環(huán)境違法行為。為此應(yīng)完善行刑銜接的相關(guān)立法，完善信息溝通機(jī)制，構(gòu)建行刑銜接中的有效監(jiān)督機(jī)制，賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督領(lǐng)域獨(dú)立的法律地位，維護(hù)和諧的環(huán)境安全秩序。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;刑罰;行刑銜接;監(jiān)督

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.34.054

當(dāng)前我國環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，大多民眾對生態(tài)環(huán)境問題保持高度關(guān)注，這為行政執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)在處理環(huán)境違法犯罪上的工作壓力驟增，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、抑制環(huán)境違法犯罪活動，行刑銜接以及相關(guān)制度的完善，不僅有利于行政執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)和對環(huán)境保護(hù)的重要使命，而且在法治政府建設(shè)中起到重要作用。

1 環(huán)境行政執(zhí)法與刑罰銜接的現(xiàn)實(shí)困境

自20世紀(jì)90年代行政執(zhí)法與刑罰銜接工作受到學(xué)界的關(guān)注以來，這種目光就從未消散。我國已經(jīng)進(jìn)入社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道，在環(huán)境保護(hù)方面由于前期未投入較多的精力，部分企業(yè)與個人受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使環(huán)境違法犯罪問題復(fù)雜多樣化，行政執(zhí)法部門在面對復(fù)雜多樣的環(huán)境犯罪中面臨較大的壓力。由于行刑銜接大多數(shù)都是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪行為，我們經(jīng)?？吹降膮s是兩者之間在實(shí)踐中的斷層。

環(huán)境犯罪屬于行政犯，不僅違反行政法的規(guī)范也受到刑事法律的制裁， 所以環(huán)境違法犯罪的行政法規(guī)范和刑法規(guī)范是環(huán)境安全法律保護(hù)的雙軌規(guī)制模式。環(huán)境違法犯罪一般來說是先由行政機(jī)關(guān)介入，如果行為觸及刑法則以案件移送的方式移送司法機(jī)關(guān)?！靶姓臍w行政、司法的歸司法”，行刑銜接的問題是可以有效避免出現(xiàn)的。在行政處罰與刑罰銜接的問題上，在案件移送的法律規(guī)定上也略顯缺乏。法律規(guī)定的不足使得實(shí)際操作中就略顯困難，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示在2006—2010年期間，全國發(fā)生環(huán)境污染事故共計2958件，平均每年發(fā)生591件，但每年的環(huán)境污染刑事判決不到5件。

2 行刑銜接的法律問題

2.1 行政處罰與刑罰銜接立法上的問題

我國采用的立法模式是依附性散在型。然而行政法與刑法分處于不同的部門法，制定與修改的同步性較為難以實(shí)現(xiàn)，由此會引起法律之間的沖突。行政程序法在我國并沒有制定，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定多是在行政法領(lǐng)域以實(shí)體法的形式作出的。然而，我國環(huán)境刑法無法完全依賴環(huán)境行政法。當(dāng)“兩罰”競合時如何使用的問題，我國法律雖然規(guī)定了在特殊情況下兩罰可以折抵的規(guī)則，但是依然存在運(yùn)用不明的地方。在行政處罰與刑罰競合時該適用何種原則上有爭議，概括起來包括三種，即：一元主義、二元主義和免除替代主義。一元主義認(rèn)為，對于同一個違法行為，只能在行政處罰法與刑法中選擇適用一個，二者不能一同施行;二元主義認(rèn)為，對于同一個違法行為既可以適用刑法也可以適用行政處罰法，二者在使用時不做區(qū)分;免除替代主義認(rèn)為，對于同一個違法行為可以并科適用行政處罰法與刑法，但是執(zhí)行一個之后不需要執(zhí)行另一個，可以免除執(zhí)行，然而這種觀點(diǎn)又會使行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，引發(fā)司法不公的問題。

2.2 行政處罰與刑罰銜接程序上的問題

行政機(jī)關(guān)辦理的環(huán)境案件中涉及環(huán)境刑事犯罪的案件應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)，但我國對移送規(guī)定不全面，司法機(jī)關(guān)在辦理移送案件的過程中過于棘手，本不該出現(xiàn)的問題都相應(yīng)出現(xiàn)，從而制約案件的進(jìn)行。有關(guān)案件的移送規(guī)定多是以法規(guī)規(guī)章的形式，法律位階較低，相應(yīng)的法律效力也較低，缺乏剛性約束。對于一個行政犯，如果行政機(jī)關(guān)先行介入，大多就會以行政案件結(jié)案，而較少會出現(xiàn)移送給相關(guān)機(jī)關(guān)的行為。如果出現(xiàn)這種情況，由于有關(guān)移送規(guī)定的法律位階較低，不易引起重視就會造成“以罰代刑”或“以刑代罰”和“四多四少”現(xiàn)象。這些情況的出現(xiàn)都會導(dǎo)致司法案件的不公，損害法律的權(quán)威。

從以上的法律法規(guī)中可以看出目前對環(huán)境保護(hù)行刑銜接的規(guī)定中多數(shù)涉及原則規(guī)定，對實(shí)務(wù)操作規(guī)定很少，由此在實(shí)踐中造成的局面是這些規(guī)定的可操作性不增強(qiáng)，極易導(dǎo)致“有案不立、以罰代刑”現(xiàn)象。環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法的出臺可作為環(huán)境執(zhí)法行刑銜接程序基礎(chǔ)，但行政案件畢竟不同于刑事案件，尤其是在證據(jù)規(guī)定方面略顯寬松，在涉嫌刑事犯罪的案件中此種行為往往會遺漏有效證據(jù)信息收集。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，環(huán)境污染類犯罪行為及因果關(guān)系的確定等情形需要特定領(lǐng)域的專業(yè)知識，往往在較長時間內(nèi)難以定性，在證據(jù)轉(zhuǎn)化之間存在客觀障礙，也在一定程度上不利于行刑銜接的程序。

2.3 行政處罰與刑罰銜接監(jiān)督上的問題

憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，在行政處罰與刑罰的銜接中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)起到非常大的作用，但是在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)并沒有得到完好的落實(shí)，處于漂浮不定的狀態(tài)。檢察院對于行政機(jī)關(guān)應(yīng)移送的涉嫌犯罪案件可以出具檢察意見，賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力的強(qiáng)制力較弱。在《刑事訴訟法》中，只是規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的糾正權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，并沒有對知情權(quán)作出規(guī)定。在《行政訴訟法》中，只是規(guī)定人民檢察院的抗訴權(quán)，并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以在行政執(zhí)法過程中進(jìn)行監(jiān)督。在環(huán)境犯罪領(lǐng)域檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)時，其主動發(fā)現(xiàn)的能力較弱，導(dǎo)致應(yīng)該介入時無法介入。然而實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)總是處于一種事后的監(jiān)督狀態(tài)，信息掌握的不完善，使檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督時比較吃力。

3 行政處罰與刑罰銜接機(jī)制的完善

3.1 完善行刑銜接的相關(guān)立法

立法模式上的完善?，F(xiàn)階段我國的立法模式主要是依附型散在性的立法形式，其存在弊端隨著時間的推移和司法實(shí)踐的證成越來越凸顯。為了使我國的法律體系愈加完善，必須跳離出現(xiàn)在的立法模式?？梢詥为?dú)制訂一部行政刑法典，或是在行政法和刑法中以專章的規(guī)定行政犯的處罰。單獨(dú)制定行政刑法典是一部比較浩大的工程，但是對于解決行政處罰與刑罰的銜接工作有很大的幫助，對于行政犯的處罰有明確的法律依據(jù)和適用方法。以專章的形式作出規(guī)定，也可以做到職責(zé)明晰，分工明確。堅持刑事優(yōu)先的原則。對于行政犯的處罰我國存在一元主義、二元主義和免除替代主義的爭論，各方都有支撐其存在的論點(diǎn)。但是，在一個既需要承擔(dān)行政責(zé)任又需要承擔(dān)刑事責(zé)任的行政犯中，應(yīng)當(dāng)堅持刑事優(yōu)先的原則。刑法具有嚴(yán)厲的制裁性，確立刑事優(yōu)先原則，不僅有利于打擊犯罪，同時對于優(yōu)先受理的行政機(jī)關(guān)在案件是否移送上具有合理的考量標(biāo)準(zhǔn)。這樣能夠從根本上杜絕“以刑代罰”和“四多四少”現(xiàn)象，有利于提高行政執(zhí)法的效率和案件的及時調(diào)查和偵破。

提高相關(guān)法律的位階?，F(xiàn)存的有關(guān)行政處罰與刑罰的銜接機(jī)制大多是以條例、規(guī)章的形式出現(xiàn)，法律位階較低，強(qiáng)制力較弱，對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時所產(chǎn)生的約束力有限。協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作，明確各方的權(quán)責(zé)范圍、責(zé)任歸屬，確保在兩罰相接的工作中做到各司其職、各自負(fù)責(zé)。但是，由于制定法律的漫長性和我們現(xiàn)實(shí)需要的迫切性，可以先對現(xiàn)存的有關(guān)兩罰銜接的法律予以整合、規(guī)整，使其內(nèi)部協(xié)調(diào)，更具合理性和可操作性。行刑銜接中，銜接類別在立法上的完善。目前，我們可以看到的行刑銜接可以以罰款折抵罰金、以行政拘留的天數(shù)折抵刑期，有關(guān)罰款折抵罰金的，在同一違法行為的處罰中，罰金的下限不得低于罰款的上限，這是罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的要求，在立法上應(yīng)明確罰款的數(shù)額，使兩罰的數(shù)額相協(xié)調(diào)。當(dāng)然在罰款折抵罰金仍有余數(shù)時，剩余部分也應(yīng)執(zhí)行，這是為了確保行政機(jī)關(guān)行政處罰的效力。有關(guān)行政拘留折抵刑期的，在體現(xiàn)刑法謙抑性和罪責(zé)刑相適應(yīng)的同時，在立法上也應(yīng)降低拘役的期限或提高行政拘留的期限，縮短二者之間的時間差。

3.2 程序上的完善

健全信息共享機(jī)制，建立重大案件通報制度，行刑銜接是行政執(zhí)法與刑事司法全過程中的銜接，而非單一的某一司法階段之間的銜接，它有賴于刑事訴訟程序各個環(huán)節(jié)中的協(xié)力合作，完善地方以及地方之間聯(lián)席會議制度。之所以會出現(xiàn)以刑代罰和以罰代刑的現(xiàn)象，究其原因還是各方溝通不善、信息不共享所導(dǎo)致的。在完善行刑相接的工作中也應(yīng)重點(diǎn)完善信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑罰的信息資源有效傳遞。使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)互通，對案件信息各方掌握，相互監(jiān)督、相互制約，在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行刑銜接機(jī)制的完善。

3.3 監(jiān)督機(jī)制的完善

作為憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然的擁有監(jiān)督行政和司法機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，行政和司法活動應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下進(jìn)行。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，可以擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，在行刑銜接中的案件中，應(yīng)該明確檢查機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行程度的知情權(quán)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對案件的信息應(yīng)當(dāng)及時報給檢察機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)對案件的進(jìn)行程度也應(yīng)及時報給檢察機(jī)關(guān)。強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，最后都要?dú)w結(jié)到民主監(jiān)督之上，引導(dǎo)媒體正確的發(fā)布信息，健全人民群眾的反饋機(jī)制等。對于行政犯，檢察機(jī)關(guān)可以提前介入、明確檢察機(jī)關(guān)的知情權(quán)，在案件的移送上，也應(yīng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)和移案監(jiān)督權(quán)，不能總是把檢察機(jī)關(guān)處于事后監(jiān)督的位置，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)可避免應(yīng)移而不移現(xiàn)象的發(fā)生。

4 結(jié)語

環(huán)境問題近些年來受到社會各界的廣泛關(guān)注，環(huán)境違法犯罪不能單靠某一法律來規(guī)制，也不能首選以刑罰手段來解決環(huán)境違法犯罪，對違法者的處罰應(yīng)采取循序漸進(jìn)的方式。行政執(zhí)法與刑罰的銜接工作并非一日之成，行刑銜接在案件的處罰標(biāo)準(zhǔn)和對社會的維穩(wěn)上都會起到良好的作用。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效率，樹立司法機(jī)關(guān)權(quán)威形象，同時也可通過民主監(jiān)督的方式確保環(huán)境案件行刑銜接工作更加通暢。

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