李剛

“十四五”規(guī)劃編制是當前一項重大的政治任務(wù)，具有長期性、全局性和戰(zhàn)略性意義。從2020年7月21日到9月22日，習近平總書記親自主持召開企業(yè)家座談會、黨外人士座談會、社會經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)＜易剷⒖茖W家座談會、基層代表座談會、教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?。這些座談會都有一個共同的目的，那就是聽取專家和專業(yè)人士的意見和建議。智庫作為專業(yè)人士和專家薈萃之地，參與規(guī)劃編制是智庫參與國家重大決策和重大發(fā)展戰(zhàn)略的重要路徑。當前，智庫應(yīng)積極發(fā)揮專業(yè)決策咨詢機構(gòu)的作用，在“十四五”規(guī)劃編制工作中積極作為。

智庫參與是提高規(guī)劃編制科學性的內(nèi)在要求

現(xiàn)代智庫參與行政決策問題因社會分工的深化、科學技術(shù)的重大突破和社會管理的日趨專業(yè)化精細化而備受關(guān)注。現(xiàn)代行政決策涉及大量專門知識，決策主體專業(yè)知識的有限性以及決策的科學化要求，決定了行政決策中引入智庫的必要性。

“十四五”規(guī)劃編制工作中積極吸納智庫和各類政策研究機構(gòu)參與，不僅關(guān)系到能否發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，發(fā)展集思廣益型決策模式，增強五年規(guī)劃的社會共識基礎(chǔ)，而且關(guān)系到五年規(guī)劃的科學性問題。通過對以往經(jīng)歷的觀察，一些長期從事國家發(fā)展規(guī)劃研究的智庫，已經(jīng)參與過多個五年規(guī)劃的決策咨詢，積累了一定的實踐經(jīng)驗。但需要注意的是，“十四五”規(guī)劃編制和前面幾個五年規(guī)劃編制的國內(nèi)外環(huán)境呈現(xiàn)顯著的差異。當今世界面臨百年未有之大變局，新冠肺炎疫情正產(chǎn)生前所未有的影響，這意味著“十四五”規(guī)劃編制要充分考慮未來的不確定性，規(guī)劃編制的難度大大增加，不僅需要多方參與，更加需要智庫的專業(yè)支撐?！笆奈濉币?guī)劃編制提供了前所未有的調(diào)查研究和建言獻策的大舞臺，智庫作為專門的決策咨詢機構(gòu)，只有抓住這個難得的機遇，積極投身規(guī)劃編制的研究工作，才能切實提高規(guī)劃研究和規(guī)劃編制的能力，對推動規(guī)劃進程發(fā)揮重要的參謀咨詢作用。

智庫參與“十四五”規(guī)劃編制的兩種形式

五年規(guī)劃編制是一個嚴謹科學的重大政策決策過程，包括前期調(diào)研、規(guī)劃起草、論證銜接、審批發(fā)布和規(guī)劃實施五個階段。前三個階段是智庫參與規(guī)劃編制的主要階段。前期調(diào)研階段一般包括對前一個五年規(guī)劃的中期評估，也包括基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究和重大規(guī)劃項目論證等。規(guī)劃起草階段包括規(guī)劃戰(zhàn)略思路的確定、規(guī)劃方案設(shè)計和重大項目選擇設(shè)置等。論證階段包括國家規(guī)劃專家委員會論證和內(nèi)外部意見征集協(xié)商。

智庫參與規(guī)劃編制有個體和團隊兩種主要形式。就個體形式而言，主要是智庫的知名專家就規(guī)劃編制的戰(zhàn)略、理念、思路、框架、路徑等問題提供高層次的咨詢服務(wù)。這種服務(wù)是一種高級的思想級咨詢，非普通專家和一般研究人員所能為。從“十一五”規(guī)劃起我國開始組建國家規(guī)劃專家委員會（后更名為國家發(fā)展規(guī)劃專家委員會），基本職責是對規(guī)劃綱要進行咨詢論證，提出論證報告?！笆濉眹野l(fā)展規(guī)劃專家委員會由55位知名專家組成，其中20位來自國家高端智庫，主席是來自國家高端智庫中國國際經(jīng)濟交流中心的王春正。2020年5月26日，江蘇省“十四五”規(guī)劃編制咨詢委員會成立大會暨第一次專家咨詢會議舉行，38名相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成專家咨詢委員會，其中一半以上成員來自國家和省重點智庫。這從一個側(cè)面說明了智庫在五年規(guī)劃編制中具有重要作用。

就團隊形式而言，是指智庫作為一個整體承擔規(guī)劃編制的專題研究和重大項目論證。這種大型專題研究和項目論證屬于技術(shù)支援型決策咨詢，不是專家個人所能完成，必須利用智庫的團隊合力。在“十二五”規(guī)劃制定過程中，2008年底至2009年初，國家發(fā)改委提出了包含8個領(lǐng)域39個題目的“十二五”規(guī)劃前期重大問題向全社會進行公開招標，其中有70多個智庫和政策研究機構(gòu)的選題入選，形成了70余篇約350多萬字的研究報告，加上直接委托研究、發(fā)改委系統(tǒng)內(nèi)部研究，選題大約有數(shù)百個之多，參與的智庫達數(shù)百個、專家達數(shù)千人、研究人員達上萬人，形成的研究報告約幾百萬字。而對于同一重大題目，國家發(fā)展和改革委員會采取委托多家智庫開展平行研究的方式，以便包容多種觀點、思路和方案，達成兼聽則明的效果。

把參與“十四五”規(guī)劃編制工作作為提升智庫核心能力的重要路徑

編制發(fā)展規(guī)劃是一項對專業(yè)素養(yǎng)要求很高的決策咨詢業(yè)務(wù)，要求智庫具備比較全面的決策咨詢能力，包括出思想的能力、信息研判能力、調(diào)查研究能力、規(guī)劃文本起草能力、評估評價能力、規(guī)劃解讀和政策教育能力等。應(yīng)該承認，我國大部分智庫目前并不具備這種綜合的規(guī)劃編制能力?！笆奈濉币?guī)劃編制工作是一次歷史性機遇，也是一個經(jīng)驗不斷積累、不斷自我提升和越來越專業(yè)化的過程。智庫如果能抓住這個機會，決策咨詢的綜合能力就能夠得到全面提升。

第一，認真學習習近平總書記在相關(guān)座談會上的重要講話，準確深入領(lǐng)會精神實質(zhì)。規(guī)劃編制要直面我國經(jīng)濟和社會發(fā)展面臨的困難。在每一次講話中，習近平總書記都提到新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。規(guī)劃編制要認識到市場和資源“兩頭在外”的舊發(fā)展格局已經(jīng)時過境遷，習近平總書記強調(diào)要面向未來逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。同時，“改革”和“開放”都是習近平總書記講話中的高頻詞。他指出，對外開放是基本國策，我們要全面提高對外開放水平，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制，形成國際合作和競爭新優(yōu)勢。要積極參與全球經(jīng)濟治理體系改革，推動完善更加公平合理的國際經(jīng)濟治理體系。

第二，圍繞“十四五”規(guī)劃的重點課題和重大項目開展前瞻性調(diào)查研究。在此前規(guī)劃編制期間，我國已經(jīng)形成了不同層次、不同類型的調(diào)研，包括最高決策者開展的調(diào)研、規(guī)劃起草組開展的調(diào)研，以及參與決策咨詢的全國人大、全國政協(xié)、各智庫等開展的調(diào)研。正是通過廣泛的調(diào)研，決策者才能掌握第一手的信息，使得五年規(guī)劃編制能夠做到實事求是。在江蘇，智庫不能坐等被咨詢，要主動作為，積極主動參與和服務(wù)省“十四五”規(guī)劃編制工作。對建設(shè)高質(zhì)量創(chuàng)新型省份、培育壯大現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群、強化數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，加快建設(shè)數(shù)字強省、實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、推進省域全域一體化、加快綠色轉(zhuǎn)型、建設(shè)文化強省、擴大公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡供給、推進省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化等江蘇“十四五”規(guī)劃編制中的重要議程開展深入的專題研究。

第三，努力運用新理念、新模式、新手段服務(wù)“十四五”規(guī)劃編制，突出智庫研究的特色。部委辦局內(nèi)設(shè)的官方研究機構(gòu)的優(yōu)勢是接近決策圈，掌握第一手內(nèi)部數(shù)據(jù)，但是研究手段單一，除了傳統(tǒng)的實地調(diào)查，對基于大數(shù)據(jù)的政策研究和國際比較分析研究較為生疏。而經(jīng)過數(shù)年的新型智庫建設(shè)，我國一些智庫對現(xiàn)代政策研究方法已經(jīng)比較了解，也掌握了數(shù)據(jù)驅(qū)動思維的政策研究方法，大數(shù)據(jù)可視化分析方法在智庫研究中得到靈活運用，可實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)分析和圖形直觀展示等功能。因此，部委辦局的政策研究部門和社科院高校專業(yè)智庫要合理分工，后者主要精力要放在有關(guān)專題的基于大數(shù)據(jù)的政策研究和國際比較分析上。

第四，激活并發(fā)揮智庫協(xié)商交流與公共參與的平臺功能。“十四五”規(guī)劃的制定過程涉及方方面面的利益協(xié)調(diào)，積極引導社會公眾參與相關(guān)議題的討論，可為規(guī)劃方案的政策建議獲取更大、更堅實的民意支持。在這個方面，智庫與其他政策研究機構(gòu)相比更具有位置優(yōu)勢。智庫要充分發(fā)揮自己的位置優(yōu)勢，更廣泛地吸收社會民意，為利益相關(guān)方搭設(shè)一個溝通與對話平臺，推動對于相關(guān)問題的公共參與和討論，幫助利益相關(guān)方縮小分歧、擴大共識。

（作者系南京大學中國智庫研究與評價中心副主任、首席專家，南京大學信息管理學院教授、博導）

責任編輯：蘇勝利