垃圾焚燒發(fā)電PPP項目風(fēng)險管理研究

摘?要：隨著國內(nèi)城鎮(zhèn)化水平的提高，“垃圾圍城”所帶來的環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，垃圾焚燒發(fā)電處理方法具有垃圾減量化和資源再利用的優(yōu)勢，廣泛應(yīng)用于垃圾無害化處理領(lǐng)域。在《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》等一系列政策的引導(dǎo)下，垃圾焚燒PPP項目得到大力發(fā)展。垃圾焚燒發(fā)電PPP項目在較長的經(jīng)營時間內(nèi)，容易受到各種因素的影響，產(chǎn)生不同的項目風(fēng)險。如果對垃圾焚燒PPP項目的風(fēng)險缺乏嚴(yán)格的管控，不僅會給項目本身造成巨大的損失，還會給社會帶來不良的影響。如何有效地對項目風(fēng)險因素進行識別、評估和管理，更好地促進垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的發(fā)展，成為亟待解決的問題。文章以益陽市城市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目為研究對象，采用層次分析法和模糊綜合評估方法相結(jié)合的方式，對益陽市城市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的風(fēng)險進行識別和評估，合理地構(gòu)建了垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的風(fēng)險指標(biāo)體系，得出風(fēng)險評估的最終結(jié)果。并根據(jù)得出的風(fēng)險評估結(jié)果，結(jié)合益陽市城市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目實際情況，提出風(fēng)險管理的具體方法，不僅豐富了對垃圾焚燒發(fā)電PPP項目風(fēng)險管理的研究，也有利于PPP項目在垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域的推廣和應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：PPP模式;垃圾焚燒發(fā)電項目;風(fēng)險管理

一、 垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的風(fēng)險識別

（一）風(fēng)險識別的主要方法

風(fēng)險識別是指風(fēng)險主體通過搜集大量資料，根據(jù)科學(xué)的方法和以往經(jīng)驗對現(xiàn)有環(huán)境進行理性判斷，識別項目面臨的風(fēng)險的過程。在此基礎(chǔ)上，采用一種或多種風(fēng)險識別方法，深入識別與該項目相關(guān)的風(fēng)險起因以及風(fēng)險特點，對風(fēng)險因素進行動態(tài)管理。風(fēng)險管理的首要步驟即為風(fēng)險識別，對各類風(fēng)險進行有效管理的前提是對垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的各種風(fēng)險進行準(zhǔn)確的識別。通常，學(xué)者們使用較多的風(fēng)險識別方法包括：德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法、因果分析法、案例研究法和故障樹法。

1. 德爾菲法

指通過信函來征求各行業(yè)的專家對相關(guān)問題的意見和看法，決策者對每次收回的專家看法進行總結(jié)和整理，把所得結(jié)果作為資料再次發(fā)放給各位專家，經(jīng)過幾輪的反復(fù)操作，專家們的意見逐漸集中，最后得出一致意見，整個過程采用匿名的方式。德爾菲法具有匿名性、價值性和統(tǒng)計性的特點。

2. 頭腦風(fēng)暴法

由“風(fēng)暴式思考之父”A.F.奧斯本提出，該方法通過專家們的自由聯(lián)想和相互交流產(chǎn)生新的智慧火花，使專家們的討論不斷集中和精化。頭腦風(fēng)暴法更強調(diào)集體思維，旨在創(chuàng)造一種自由、打破常規(guī)的思考模式，激發(fā)創(chuàng)造性思維，產(chǎn)生新觀念。

3. 因果分析法

又稱“魚骨分析法”，是一種發(fā)現(xiàn)問題根本原因的分析方法，主要根據(jù)以下步驟進行展開：首先針對問題點，選擇分析層次;按照頭腦風(fēng)暴分別對各層次找出所有可能原因;將找出的各種要素進行歸納整理，明確其從屬關(guān)系;分析選擇重要因素;最后檢查各個要素。

4. 案例分析法

指以特定的項目案例為依據(jù)，對特定項目進行風(fēng)險識別和評估，根據(jù)風(fēng)險的不同特點，從實際案例出發(fā)提出合理的風(fēng)險管理措施。迄今為止，有諸多學(xué)者采用此方法進行風(fēng)險管理的研究，如學(xué)者龔是滔等人采用多案例研究的方法對垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險進行研究，選取了14個具有代表性的垃圾焚燒發(fā)電項目，識別出12項關(guān)鍵風(fēng)險因素，對部分風(fēng)險產(chǎn)生的原因和風(fēng)險因素之間的關(guān)聯(lián)進行了合理的解釋，并不同風(fēng)險主體的角度提出具體的風(fēng)險管理策略，這些風(fēng)險主體包括政府、項目公司和公眾;學(xué)者宋金波等在對垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的關(guān)鍵風(fēng)險研究中，選取了國內(nèi)東部區(qū)域、中部區(qū)域、西部區(qū)域中具有代表性的15座城市案例進行研究，并歸納整理出國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電BOT項目的8項關(guān)鍵風(fēng)險，進一步分析風(fēng)險的產(chǎn)生原因以及相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對方法。案例分析法作為一種定性分析方法，可以針對某一具體案例的風(fēng)險因素進行深度分析，為相同條件的項目提供借鑒。但是該方法無法有效量化各個風(fēng)險的重要程度，為有效解決這類問題，需要借助風(fēng)險量化工具。

二、 風(fēng)險識別方法的選擇需要根據(jù)項目具體情況進行綜合考量

垃圾焚燒發(fā)電PPP項目具有以下特點：

（一）周期性長

合作周期長是PPP項目的典型特征，垃圾焚燒發(fā)電PPP項目合作期限均在25年以上，且合作期限為30年的項目占98%。

（二）多種風(fēng)險并存

PPP項目包括招投標(biāo)、建設(shè)、運營和移交四個階段，這四個階段代表著雙方合作伙伴關(guān)系的建立、維持和結(jié)束，每一個階段面臨的風(fēng)險并不唯一，如在建設(shè)和運營階段，可能同時存在不可抗力風(fēng)險、各方參與的信用風(fēng)險和運營風(fēng)險等，所以對每一階段的風(fēng)險識別尤為重要。

（三）投資規(guī)模大

大多數(shù)的投資具有不可交易性和不可逆轉(zhuǎn)性。項目主體對項目的成本、收益和風(fēng)險進行理性評估之后，做出最終決策。

（四）項目風(fēng)險的復(fù)雜性

由于垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的參與主體不唯一、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、融資渠道多樣，造成此類項目風(fēng)險更具有復(fù)雜性。

（五）階段性

PPP項目的全生命周期涵蓋了招標(biāo)投標(biāo)階段、建設(shè)階段、運營階段和移交階段，不同階段存在不同的關(guān)鍵風(fēng)險因素，因此具有階段性。

自2017年7月政府出臺《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》的政策后，截至2018年8月，國內(nèi)入庫的生活垃圾焚燒發(fā)電項目共85個，但落地率僅為58.82%。可以看出，雖然國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電PPP項目起步較晚，但是發(fā)展較為迅速，同時垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的推廣還存在很多問題。因此，需要對代表性案例進行深度剖析，識別在代表性項目中面臨的關(guān)鍵風(fēng)險因素，針對普遍的風(fēng)險因素提出合理建議為垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的風(fēng)險管理提供參考和借鑒。

案例選擇主要從以下幾個方面綜合考慮：第一，由于探討的是垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的風(fēng)險管理問題，選擇的案例以PPP模式進行垃圾焚燒發(fā)電項目的建設(shè)，涉及多方參與主體，且有一定的代表性和借鑒意義。第二，該案例涉及的風(fēng)險因素應(yīng)是復(fù)雜多樣的，項目在建設(shè)或運營過程中出現(xiàn)一些風(fēng)險事件，并對該項目帶來嚴(yán)重后果。這些風(fēng)險因素既需要包括案例背景相似時可能存在的風(fēng)險因素，也要有案例背景不同時面臨的風(fēng)險，同時，風(fēng)險因素的數(shù)量需要達到四個及以上才更具有說服力。第三，所選擇的項目在時間跨度和地域分布上均具有代表性，有效保證項目運行條件不盡相同。第四，選擇的垃圾焚燒發(fā)電PPP項目可以獲取準(zhǔn)確和完備的項目資料，保證研究工作的需要，確保研究順利進行。

三、 垃圾焚燒發(fā)電PPP項目風(fēng)險的特點

PPP項目的風(fēng)險是指項目在具體運作時，即項目前期融資、項目建設(shè)和運營過程中，眾多不確定因素對PPP項目造成的項目損失和導(dǎo)致項目目標(biāo)無法實現(xiàn)的影響。比如，因為技術(shù)落后導(dǎo)致環(huán)保要求不達標(biāo)或者缺乏項目管理經(jīng)驗等原因，進而導(dǎo)致項目風(fēng)險管理不完善，從而使得在項目開始階段出現(xiàn)戰(zhàn)略上的決策失誤、計劃方案不完善、建設(shè)運營階段出現(xiàn)工期拖延、生產(chǎn)運營不正常，甚至發(fā)生重大風(fēng)險事故，造成人身傷害和財產(chǎn)損失，最終導(dǎo)致項目失敗。

垃圾焚燒發(fā)電PPP項目一般具有投資額巨大、運作周期長、技術(shù)要求嚴(yán)格和環(huán)保要求高、項目參與主體眾多，項目結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系復(fù)雜的特點。同時，我國的垃圾焚燒發(fā)電PPP項目處于起步階段，缺乏經(jīng)驗，很容易產(chǎn)生風(fēng)險。由于垃圾焚燒發(fā)電PPP項目自身特性，導(dǎo)致項目風(fēng)險具有階段性、偶然性和復(fù)雜性等特點。

（一）階段性項目風(fēng)險階段性包括潛在風(fēng)險階段、風(fēng)險發(fā)生階段和造成后果階段。垃圾焚燒發(fā)電PPP項目在不同的運行階段會出現(xiàn)不同的風(fēng)險，在計劃、融資、建設(shè)、運營、交付的不同階段，面臨的風(fēng)險是不同的。有些風(fēng)險可能只在特定階段發(fā)生，有些風(fēng)險則會貫穿整個項目的運營過程。比如，在計劃階段，政治風(fēng)險較大，其他風(fēng)險可以忽略;在融資階段，資金風(fēng)險較大，運營風(fēng)險尚未出現(xiàn);市場風(fēng)險主要發(fā)生在項目的運營階段。而政策法律風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等，將一直貫穿項目始終，貫穿項目所有進程的風(fēng)險在不同階段的大小也會有所不同。

（二）偶然性由于垃圾焚燒發(fā)電PPP項目涉及的參與者眾多，其客觀環(huán)境和利益相關(guān)者的主觀意識不盡相同，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電PPP項目的風(fēng)險存在高不確定性，也沒有先驗知識可以借鑒，強化了風(fēng)險的偶然性。另外，垃圾焚燒發(fā)電PPP項目周期長，資金投入量大的客觀因素導(dǎo)致出現(xiàn)風(fēng)險的概率增大，PPP項目自身的多樣性也使得風(fēng)險受其他因素特別是環(huán)境因素影響而改變的可能性大。同時，在較長的項目周期內(nèi)，有些因素不能被感知和預(yù)測，也使得風(fēng)險的偶然性增加。

（三）復(fù)雜性復(fù)雜性是指垃圾焚燒發(fā)電PPP項目參與方眾多，包括政府、項目公司、承建方、運營商、金融機構(gòu)、保險機構(gòu)以及相關(guān)咨詢公司和電力公司，眾多參與主體導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系復(fù)雜。各參與方對項目的期望和衡量方式各有不同，容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難的狀況，放大了風(fēng)險的復(fù)雜性。另外，垃圾焚燒發(fā)電PPP項目風(fēng)險的復(fù)雜性還表現(xiàn)在同一風(fēng)險在項目不同發(fā)展階段表現(xiàn)形式的復(fù)雜化及將風(fēng)險合理分配給利益相關(guān)者的復(fù)雜性。

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作者簡介：張斌，上海大學(xué)管理學(xué)院。