軍民融合發(fā)展合同糾紛法律救濟(jì)問(wèn)題

戴 翔

中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)后勤學(xué)院研究生大隊(duì)，天津 300309

黨的十九大將軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略上升為國(guó)家七大發(fā)展戰(zhàn)略之一，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活與國(guó)防軍隊(duì)建設(shè)耦合關(guān)系越來(lái)越緊密，各類(lèi)軍民融合發(fā)展合作合同也在近年來(lái)大量簽署。由于軍隊(duì)作為國(guó)家武裝力量的特殊軍事屬性以及軍民融合獨(dú)特的發(fā)展規(guī)律，決定了軍隊(duì)在參與軍民合作過(guò)程中更注重國(guó)防和軍事利益而較少顧及經(jīng)濟(jì)規(guī)律，加之軍地雙方對(duì)軍民融合合同的理解、目標(biāo)追求以及執(zhí)行的嚴(yán)格性上普遍存在差別等問(wèn)題，導(dǎo)致一些軍民融合合同在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生各種糾紛。

一、軍民融合發(fā)展合同糾紛問(wèn)題的現(xiàn)狀淺析

（一）法律保障不系統(tǒng)導(dǎo)致糾紛不斷增多

依據(jù)司法部中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)數(shù)據(jù)，近五年來(lái)涉及軍地雙方的糾紛案件呈明顯上升趨勢(shì)，且大多數(shù)為軍民融合領(lǐng)域的合同糾紛。法律保障不到位是導(dǎo)致軍地合同糾紛上升的重要原因。一方面目前調(diào)整軍民融合發(fā)展問(wèn)題的相關(guān)法律規(guī)范比較少，以法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為主，法律階位較低。調(diào)整軍民融合領(lǐng)域各類(lèi)問(wèn)題的規(guī)章制度類(lèi)文件比較多，且各類(lèi)規(guī)范“政出多門(mén)”，缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，無(wú)法起到法律法規(guī)具有的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性效果，部分文件只能體現(xiàn)軍地某一方的利益，不能統(tǒng)籌全局，統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用不足，指導(dǎo)性不強(qiáng)，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前軍民合作深度發(fā)展的需要，也無(wú)法指導(dǎo)當(dāng)前軍民融合糾紛問(wèn)題的解決。另一方面，不少調(diào)整軍民融合發(fā)展的規(guī)章條例和指導(dǎo)文件密級(jí)較高，不對(duì)外公開(kāi)，加之有些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)軍地之間差異明顯，這都不利于民事主體參與到軍民融合發(fā)展中來(lái)。信息的不對(duì)等也導(dǎo)致合作分歧出現(xiàn)時(shí)合同糾紛不好協(xié)商和解，軍民融合合同糾紛問(wèn)題持續(xù)增多。

（二）合同法律屬性不明確導(dǎo)致糾紛擴(kuò)大

軍民融合合同種類(lèi)多樣，但目前對(duì)于各類(lèi)軍民融合合同的法律屬性還沒(méi)有明確解釋。由于軍民融合合同以軍事行政單位為一方合同主體，體現(xiàn)了國(guó)家的軍事行政職能，因此被認(rèn)為具有一種公共契約屬性或者說(shuō)行政合同的性質(zhì)。但在許多軍民融合合同中，軍事行政單位又僅僅以普通買(mǎi)受人的身份參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這就與傳統(tǒng)行政合同中地方政府以行政主體的身份介入社會(huì)生活，調(diào)整公共權(quán)益的情況不太一樣。因此，軍民融合合同的法律屬性問(wèn)題至今沒(méi)有明確的說(shuō)法，存在著民事合同說(shuō)、行政合同說(shuō)以及混合合同說(shuō)三種理論。目前官方的各類(lèi)法規(guī)文件中也沒(méi)明確各類(lèi)軍民融合合同的法律屬性問(wèn)題，沒(méi)有明確的法律屬性，這樣就導(dǎo)致了在合作分歧出現(xiàn)時(shí)，沒(méi)有明確的處理規(guī)范和救濟(jì)途徑，進(jìn)而導(dǎo)致雙方糾紛擴(kuò)大。

（三）救濟(jì)渠道不暢導(dǎo)致糾紛解決機(jī)制效率低

當(dāng)前軍民融合合同糾紛的解決機(jī)制效率不高，有些糾紛問(wèn)題久拖不決，牽扯了軍地雙方的人力物力，甚至影響部隊(duì)保障效能和戰(zhàn)斗力。一方面，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間軍隊(duì)與地方合作過(guò)程中產(chǎn)生的合同糾紛大多通過(guò)調(diào)解或協(xié)商來(lái)解決，但軍隊(duì)和地方都少有專(zhuān)門(mén)設(shè)置軍地合同糾紛調(diào)解協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。隨著軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的深化，軍地合作的深度和廣度也不斷擴(kuò)展，軍地之間合同糾紛的復(fù)雜程度也遠(yuǎn)超以往，如果仍舊靠調(diào)解或協(xié)商來(lái)解決糾紛無(wú)法達(dá)到法治、公平和高效的目的。另一方面，目前關(guān)于軍地合同糾紛救濟(jì)問(wèn)題的程序性法規(guī)較少，存在一些糾紛問(wèn)題軍事法院不能受理而地方法院與仲裁機(jī)構(gòu)不愿受理的情況。加之軍事法院的體系架構(gòu)具有強(qiáng)烈的“行政化”和“軍事化”色彩，使軍事法院在審理合同糾紛時(shí)司法公信力天然不足，在不少地方單位的慣性思維中軍事法院成為維護(hù)軍隊(duì)一方當(dāng)事人利益的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，因而不愿在合同中明確選擇軍事法院作為糾紛處理機(jī)構(gòu)。地方法院在審理類(lèi)似案件時(shí)又存在涉及軍事秘密、國(guó)防司法豁免權(quán)、調(diào)查取證困難等問(wèn)題，審理起來(lái)效率也不高。

二、完善涉軍合同糾紛救濟(jì)機(jī)制的對(duì)策

（一）完善軍民融合糾紛解決機(jī)制的法律保障體系

要以《中華人民共和國(guó)軍民融合發(fā)展法》立法為契機(jī)，消除軍隊(duì)與地方體系相分離的法規(guī)制度障礙，完善軍民融合糾紛解決機(jī)制的配套立法。要以憲法為根本依據(jù)，遵循軍民融合法治化發(fā)展要求，對(duì)當(dāng)前涉及軍民融合糾紛解決制度的相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行配套優(yōu)化。補(bǔ)充《民法》、《合同法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》等法律規(guī)范中關(guān)于軍民融合發(fā)展民商事合作所需的法律保障條款，填補(bǔ)關(guān)于軍民融合合同各類(lèi)規(guī)范的空白，完善糾紛處理的程序性立法。對(duì)于不利于軍地民商事合作開(kāi)展的限制性條款要果斷予以廢除，對(duì)軍地之間制度規(guī)范存在差異和沖突的要及時(shí)予以甄別處理，最大限度消除軍地合作之間因制度規(guī)范不統(tǒng)一而導(dǎo)致的法律糾紛及其解決機(jī)制問(wèn)題。

（二）分類(lèi)并明確軍民融合合同的法律屬性

筆者建議將常用的軍民融合合同依據(jù)其特性分類(lèi)為軍事行政合同和一般民商事合同。如軍隊(duì)與地方企業(yè)簽訂的生活服務(wù)保障合同、食材采購(gòu)合同、軍民通用物資采購(gòu)合同等軍事屬性不強(qiáng)烈，合作內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)具有軍地通用屬性的合同應(yīng)該認(rèn)定為民商事合同，由此產(chǎn)生的糾紛自然分類(lèi)為民商事合同糾紛。而那些軍事屬性很強(qiáng)的，如武器裝備研發(fā)采購(gòu)、作戰(zhàn)后勤保障等類(lèi)型的軍民融合合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為軍事行政合同，因?yàn)檫@類(lèi)合同實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)管理的目的較強(qiáng)，且它是國(guó)家公共安全和國(guó)防利益的代表，是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家軍事行政職能簽訂的。這類(lèi)產(chǎn)品也不具有軍地通用屬性，產(chǎn)生糾紛后地方企業(yè)也難以將這類(lèi)服務(wù)和產(chǎn)品轉(zhuǎn)銷(xiāo)止損。

（三）健全軍民融合糾紛的非訟救濟(jì)制度

完善軍民融合糾紛的非訟救濟(jì)制度是提升軍民融合發(fā)展合同糾紛法律救濟(jì)效率的關(guān)鍵一環(huán)。一方面可以在各軍級(jí)以上單位設(shè)立軍民融合糾紛協(xié)調(diào)辦公室，綜合采取詢(xún)問(wèn)、投訴、和解與調(diào)解等非訟救濟(jì)制度來(lái)處理軍民融合合作糾紛，及時(shí)回應(yīng)地方單位對(duì)其所屬軍事單位提出的問(wèn)題，避免合作分歧的擴(kuò)大和升級(jí)。另一方面可以在地方選取信譽(yù)較好的仲裁機(jī)構(gòu)，設(shè)置軍民融合糾紛仲裁庭，處理軍民融合發(fā)展中的普通民商事合同糾紛。仲裁制度對(duì)解決軍民融合發(fā)展糾紛的優(yōu)越性有以下幾點(diǎn)：一是滿(mǎn)足軍地雙方當(dāng)事人對(duì)保密方面的需要。軍民融合合同大量涉及國(guó)家秘密、軍事秘密和商業(yè)機(jī)密，保密需求很高。二是滿(mǎn)足軍地雙方當(dāng)事人對(duì)特殊領(lǐng)域知識(shí)的需要。軍民融合合同通常涉及國(guó)防和軍工等特殊領(lǐng)域，合同專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)。三是滿(mǎn)足軍地雙方當(dāng)事人對(duì)于效率的需要。軍事單位一般沒(méi)有法務(wù)部門(mén)，也沒(méi)有過(guò)多的時(shí)間和精力牽扯到民商事訴訟中，因此對(duì)糾紛處理效率要求很高。我國(guó)的仲裁制度實(shí)行一裁終局，仲裁制度的程序比較靈活，雙方當(dāng)事人可以協(xié)商選擇仲裁程序，減少繁瑣環(huán)節(jié)，有利于爭(zhēng)議高效解決。

（四）探索軍民融合軍事行政訴訟及補(bǔ)償制度

對(duì)于軍隊(duì)內(nèi)部的軍事行政訴訟及補(bǔ)償制度已有相關(guān)的研究和實(shí)踐，探索軍民融合發(fā)展中的軍事行政訴訟及補(bǔ)償制度對(duì)于完善相關(guān)法律糾紛的解決機(jī)制同樣重要。筆者認(rèn)為軍民融合領(lǐng)域的行政合同糾紛案件應(yīng)當(dāng)由合同主要履行地的軍事法院受理，一般的民商事合同糾紛仍由地方法院和仲裁機(jī)構(gòu)受理，主要出于兩個(gè)方面的考慮：一方面軍事法院大量審理民商事合同案件，勢(shì)必需要增加軍事法院的法官數(shù)量，法官所需要掌握的業(yè)務(wù)內(nèi)容也要大量增加，這與當(dāng)前軍隊(duì)改革精簡(jiǎn)編制、縮減非戰(zhàn)斗人員的要求相悖；另一方面由于涉密問(wèn)題、取證困難、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等因素，地方法院審理軍事屬性很強(qiáng)的行政合同糾紛也有許多難度，將其交于軍事法院審理有利于糾紛的解決。關(guān)于軍事行政補(bǔ)償，通說(shuō)認(rèn)為是指軍事單位在依法行使職能、執(zhí)行任務(wù)的過(guò)程中，給組織或者公民的合法權(quán)益造成了一定的損害，由此給予補(bǔ)償?shù)闹贫取９P者認(rèn)為軍隊(duì)單位在貫徹落實(shí)國(guó)家、中央軍委的政策要求或者執(zhí)行軍事任務(wù)的過(guò)程中，因?yàn)榭陀^因素的影響，解除與地方單位的合同，可以不必承擔(dān)違約責(zé)任，但為了更好的體現(xiàn)法治精神和公平原則，應(yīng)當(dāng)給予地方單位因合同不能履行造成的損失在法定范圍內(nèi)做出補(bǔ)償，這類(lèi)補(bǔ)償?shù)倪m用標(biāo)準(zhǔn)和程序可以由軍事行政訴訟及補(bǔ)償制度來(lái)加以規(guī)范，使其既能保證軍事利益又能兼顧社會(huì)公平與法治。