田 丹

中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院），陜西 西安 710061

2020年2月14日，習(xí)近平總書記對(duì)完善重大疫情防控體制機(jī)制、健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系作出重要部署，要求健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是突發(fā)事件的一類，為此提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力是健全國(guó)家應(yīng)急管理體系的重要內(nèi)容。基層社區(qū)是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的第一線，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中擔(dān)任重要角色。提升社區(qū)依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，對(duì)于守護(hù)群眾家園，建設(shè)和諧社會(huì)具有關(guān)鍵性的意義。

一、社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的現(xiàn)狀

（一）社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律依據(jù)

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十九條規(guī)定了居委會(huì)、村委會(huì)應(yīng)結(jié)合各自實(shí)際情況，開展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的宣傳普及活動(dòng)和必要的應(yīng)急演練；第三十八條和三十九條規(guī)定了居委會(huì)、村委會(huì)建立專職或兼職信息報(bào)告員制度以及及時(shí)報(bào)告突發(fā)事件信息制度；第五十五條規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生地的居委會(huì)、村委會(huì)有組織群眾進(jìn)行自救或互救的義務(wù)；第五十七條規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生地的公民有義務(wù)服從、配合居委會(huì)、村委會(huì)采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作?！秱魅静》乐畏ā返诰艞l明確規(guī)定了居委會(huì)、村委會(huì)應(yīng)組織群眾參與傳染病的預(yù)防和控制活動(dòng)，并在第六十一條中規(guī)定了國(guó)家加強(qiáng)基層傳染病防治體系建設(shè)，以及地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障城市社區(qū)、農(nóng)村基層傳染病預(yù)防工作的經(jīng)費(fèi)。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十條規(guī)定了傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，居委會(huì)、村委會(huì)應(yīng)組織力量進(jìn)行群防群控工作，并做好相關(guān)部門的協(xié)助、收集信息、隔離及知識(shí)宣傳等工作。此外，還有多部法律法規(guī)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中社區(qū)的職責(zé)有相關(guān)規(guī)定。

（二）社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的意識(shí)增強(qiáng)

當(dāng)今時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活向多元化發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，人民生活水平不斷提高，由此帶來的社會(huì)不穩(wěn)定因素也不斷加大，加之自然環(huán)境的破壞，自然災(zāi)害、食品安全、社會(huì)事件等突發(fā)事件頻發(fā)，嚴(yán)重危及到人民財(cái)產(chǎn)及生命健康安全［1］。而社區(qū)作為人們生活、居家的重要場(chǎng)地，與群眾的聯(lián)系最為緊密，一旦發(fā)生突發(fā)事件，則會(huì)迅速蔓延，給社區(qū)甚至整個(gè)社會(huì)帶來巨大影響，直接影響著社會(huì)和諧穩(wěn)定。

在這樣的背景下，我國(guó)已充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面的關(guān)鍵性作用。除了制定和完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)之外，國(guó)家或地方針對(duì)突發(fā)事件的頻發(fā)，多次發(fā)布重要文件，確立了社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵地位，明確了宣傳方案制定、具體工作任務(wù)、應(yīng)對(duì)流程等相關(guān)內(nèi)容，指導(dǎo)社區(qū)工作。

（三）社區(qū)擁有突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)

一方面，社區(qū)充分掌握當(dāng)?shù)匦畔?。例如人口普查、?jīng)濟(jì)普查等很多基礎(chǔ)性工作都是從社區(qū)做起，社區(qū)因此掌握了社區(qū)及居民家庭的真實(shí)信息。例如，在傳染病防疫中，社區(qū)擁有詳細(xì)的人口信息，可及時(shí)做到信息排查，以控制傳染病。再例如，在自然災(zāi)害的預(yù)防或者處置中，社區(qū)充分掌握實(shí)際情況，事前做好預(yù)防和宣傳，事中及時(shí)處置突發(fā)事件。

另一方面，社區(qū)與居民關(guān)系密切，便于調(diào)動(dòng)人力資源。社區(qū)居民享受社區(qū)服務(wù)，其中很多困難群眾會(huì)受到社區(qū)的長(zhǎng)期幫助，長(zhǎng)此以往，社區(qū)與居民建立起親密的關(guān)系。為此，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，社區(qū)居民會(huì)主動(dòng)配合突發(fā)事件的處置，同時(shí)可能主動(dòng)參與突發(fā)事件的救援等處置活動(dòng)，方便社區(qū)快速、有效的調(diào)動(dòng)人力資源，高效的開展處置工作［2］。

二、社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中存在的問題

綜合分析社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中工作開展情況，在肯定其取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)看到其仍存在問題，值得思考。

（一）缺乏完善的法律法規(guī)

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等對(duì)社區(qū)在突發(fā)事件處理中的職責(zé)主要規(guī)定為協(xié)助、動(dòng)員、宣傳等，但實(shí)際上社區(qū)卻承擔(dān)著大量的基礎(chǔ)性工作，遠(yuǎn)超于此。同時(shí)，現(xiàn)有的法律責(zé)任主要是對(duì)政府、相關(guān)單位、個(gè)人等的責(zé)任追究，并未對(duì)社區(qū)的法律責(zé)任進(jìn)行具體規(guī)定。此外，在具體內(nèi)容上，存在不同法律法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的現(xiàn)象，導(dǎo)致不知如何適用法律。這些現(xiàn)象一方面會(huì)導(dǎo)致花費(fèi)過多的人力及精力去“揣摩”如何適用法律，影響工作效率；另一方面可能導(dǎo)致相關(guān)人員因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)或法律規(guī)定有沖突而濫用“權(quán)力”，影響突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。

（二）缺乏專門的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)隊(duì)伍

我國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜。以陜西省某社區(qū)為例，該社區(qū)主要由社區(qū)主任、副主任，統(tǒng)一招聘的社區(qū)專職工作人員，協(xié)理員，公益性崗位組成。其中，社區(qū)主任、副主任是多年從事社區(qū)工作，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的“老人”；社區(qū)專職工作人員均是近幾年招聘進(jìn)來的年輕人，文化程度普遍較高，多數(shù)承擔(dān)的是黨政工作；協(xié)理員、公益性崗位多數(shù)為政府為解決困難就業(yè)設(shè)立的崗位，文化水平相對(duì)較低，多從事輔助性工作。加之社區(qū)工作量較大、內(nèi)容繁雜，多數(shù)工作是處理日常事務(wù)，缺乏專門的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)隊(duì)伍，一旦發(fā)生突發(fā)事件，往往都是臨時(shí)組成工作小組，嚴(yán)重影響突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)效率［3］。

（三）缺乏專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

在我國(guó)，除了社區(qū)專職工作人員有專門的崗位培訓(xùn)外，其他人員很少有培訓(xùn)機(jī)會(huì)，多數(shù)靠經(jīng)驗(yàn)處理日常工作；一部分人業(yè)務(wù)技能缺乏，甚至最基本的電腦操作都不會(huì)，工作效率大打折扣；政治法律的專項(xiàng)培訓(xùn)欠缺，對(duì)時(shí)事關(guān)注度不夠，缺乏對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防和識(shí)辨能力。另一方面，缺乏專門的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)知識(shí)培訓(xùn)，往往依靠“臨陣磨槍”，在事件發(fā)生后才去彌補(bǔ)知識(shí)缺陷，在這種靠經(jīng)驗(yàn)、靠摸索的現(xiàn)狀下，很容易因人員不專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)不足等貽誤最佳處置時(shí)機(jī)。

（四）突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制不完善

社區(qū)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中存在著重處置輕預(yù)防的思想，防范意識(shí)不強(qiáng)。例如，有些社區(qū)屬于易發(fā)生洪澇災(zāi)害的城市，遇暴雨易發(fā)季節(jié)，會(huì)大力宣傳預(yù)防和自救或互救知識(shí)。但簡(jiǎn)單的語言在碎片化信息爆炸的時(shí)代，效果欠佳。同時(shí)，社區(qū)演練存在較多問題。一部分社區(qū)不組織演練活動(dòng)或者次數(shù)過少，對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防多數(shù)停留在宣傳口號(hào)上。有些社區(qū)開展了演練，但是存在參與人數(shù)少、影響力小、演練總結(jié)不及時(shí)、發(fā)現(xiàn)問題不完善等問題。為此，社區(qū)預(yù)警機(jī)制總體不完善，風(fēng)險(xiǎn)范圍措施不足。

三、完善城鄉(xiāng)社區(qū)依法治理工作的建議

（一）完善法律法規(guī)及體制機(jī)制

一方面，建議盡快修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，明確社區(qū)在突發(fā)事件中的具體職責(zé)、工作內(nèi)容、法律責(zé)任等，避免法律規(guī)定存在沖突，確保突發(fā)事件發(fā)生時(shí)有法可依；制定專門的法律法規(guī)，明確社區(qū)工作者的職能及定位，完善社區(qū)工作者的工作保障，提高工作人員的積極性。另一方面，針對(duì)社區(qū)工作內(nèi)容繁雜、工作任務(wù)重等現(xiàn)狀，通過制定相關(guān)工作機(jī)制，進(jìn)行職責(zé)劃分、職能轉(zhuǎn)變、明晰工作任務(wù)、加大資金投入力度等，促使社區(qū)工作的條理化和有序化，確保突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的順利開展。

（二）加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)人員隊(duì)伍建設(shè)

一方面建議繼續(xù)擴(kuò)招社區(qū)專職工作人員，加大社區(qū)專職工作人員的比例，并通過提高工資待遇、加強(qiáng)生活保障等形式，提高人員穩(wěn)定性，由年輕力量帶動(dòng)社區(qū)整體的業(yè)務(wù)水平。另一方面建議成立專門的社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)隊(duì)伍，由社區(qū)工作人員、兼職人員和志愿者組成，加強(qiáng)專門隊(duì)伍建設(shè)，保證突發(fā)事件發(fā)生時(shí)由專門隊(duì)伍主要負(fù)責(zé)。

（三）加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)教育培訓(xùn)與宣傳

一方面建議政府部門或社區(qū)內(nèi)部定期舉辦教育培訓(xùn)，通過業(yè)務(wù)技能、政治法律等學(xué)習(xí)及舉辦實(shí)踐活動(dòng)，有效提高社區(qū)工作人員依法處理突發(fā)事件的水平。另一方面建議城鄉(xiāng)社區(qū)靈活運(yùn)用宣傳欄及微信群等手段，宣傳突發(fā)事件應(yīng)對(duì)常識(shí)，提高群眾的思想意識(shí)及自救互救知識(shí)，集中廣大群眾的力量，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制

貫徹“預(yù)防為主，預(yù)防與處置結(jié)合”的應(yīng)對(duì)方針，充分發(fā)揮預(yù)防的作用，提高社區(qū)及居民的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。一是注重應(yīng)急預(yù)案的制定，并根據(jù)實(shí)際情況不斷完善預(yù)案，提高應(yīng)急預(yù)案的切實(shí)可行性。二是引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，由專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患并做好防范。三是積極組織應(yīng)急演練，鼓勵(lì)社區(qū)居民全員參加，擴(kuò)大演練的宣傳效果，及時(shí)總結(jié)演練暴露的問題并做好整改工作等。